Що ховає влада?

Інформація – це повітря демократії. Лише обізнане суспільство може здійснити контроль за діяльністю влади, щоб примусити її служити громадським інтересам. І навпаки, погана влада потребує таємності, щоб поховати власну неефективність, марнотратство і корупцію. Тому відкритість влади, оприлюднення інформації про те, що саме і як вона засекречує, є завжди актуальним політичним питанням, лакмусовим папірцем, що свідчить про її реальні наміри і плани.

Україні дістався у спадок важкий тягар тоталітарного минулого, коли протягом десятиріч практично вся державна діяльність була засекреченою, а намагання дістати інформацію і розповсюджувати її трактувалося як антидержавна діяльність. Втім радянська влада ховала свої злочини, розвал економіки, власні доходи, пільги і привілеї тощо. І позбавитись цього сумного посагу досить таки важко, бо рецидиви минулого за десять років незалежності стали надто частими. Про один з таких рецидивів – неможливість дізнатися, які саме види інформації відносяться до державної таємниці – піде мова в цій публікації.

Але спочатку трохи про загальні принципи. У міжнародному праві вироблено низку стандартів, які дозволяють визначити, чи насправді внутрішнє законодавство забезпечує доступ до інформації. Для наших цілей необхідно згадати два принципи. Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яку зберігають державні органи влади підлягає оприлюдненню, виключення можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) виключення повинні бути ясними, б) описуватися вузько, в) підлягати суворому контролю на предмет наявності "шкоди" і впливу на "суспільні інтереси". А саме: відмова державного органу оприлюднити інформацію є виправданою, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом, по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті, і, по-третє, шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації. З цих принципів однозначно витікає, що перелік відомостей, які входять до кола обмежень, має бути вичерпно визначений і оприлюднений.

Доступ до інформації в країні регулюється Законом України "Про інформацію", який набув чинності в жовтні 1992 р., і Законом України "Про державну таємницю", який діє з січня 1994 р. Ухвалення цих законів було безперечним досягненням молодої держави. Ще до прийняття Конституції вони визначали таку систему стосунків і зобов’язань у цій галузі, які є, зазвичай, притаманними демократичним державам.

У ст.1 Закону "Про державну таємницю" остання визначалася як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які через це підлягають державній охороні. Спеціально уповноважений центральний орган державної влади – Державний комітет України з питань державних секретів (далі – Держкомсекретів) – мав визначати ступінь секретності в залежності від можливої шкоди, спричиненої внаслідок розголошення, впроваджувати різні обмеження у відповідності до ступеня секретності і забезпечити охорону державної таємниці. У ст.6 Закону перелічена інформація з вищезазначених сфер, яка може бути віднесена до державної таємниці, ст. 7,8,9 сформулювали процедуру віднесення інформації до таємної спеціально уповноваженими державними експертами з питань таємниць, а ст.10 стверджувала, що порядок та механізм формування і оприлюднення Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (ЗВДТ) – реєстру таких відомостей – визначається Кабінетом Міністрів України.

Кабмін прийняв 28 квітня 1994 року відповідну Постанову №278, у п.3 якої передбачене опублікування ЗВДТ, змін і доповнень до нього у періодичному офіційному виданні Кабінету міністрів України, у п. 4 при цьому була підтверджена норма ст. 10 Закону: зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються не пізніше трьох місяців з дня одержання Держкомсекретів відповідного рішення Державного експерта з питань таємниць, а в п.5 наголошувалося, що записи у ЗВДТ не повинні містити державних секретів. Проте ЗВДТ був затверджений лише 31 липня 1995 року і опублікований в "Урядовому кур’єрі" 17 серпня 1995 року.

Аналіз ЗВДТ не є завданням цієї публікації, проте важко втриматись від деяких запитань. Чому засекречується чисельність співробітників митної служби (п. 4.18)? Яким життєво важливим інтересам України заподіяло б шкоду розголошення цих даних? Чому навіть інформація про штат СБУ не може бути оприлюдненою (п. 4.14)? Навіщо приховувати від суспільства відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн (п. 4.17)? Питання можна ставити далі.

Проте сам факт оприлюднення ЗВДТ важко переоцінити, оскільки вільний доступ до нього видається надто важливим. Слід зауважити, що ЗВДТ неодноразово передруковувався — в 41 номері "Закон і бізнес" за 1995 р., книзі "Україна: свобода слова та інформації", збірниках нормативних актів "Засоби масової інформації" виданих Інформаційним прес-центром IREX ПроМедіа та інших виданнях.

На цьому позитив, на жаль, закінчується. Вже перші зміни до ЗВДТ, внесені наказами Держкомсекретів №2 від 29.9.95, №3 від 12.12.95, № 1 від 16.01.96 і №2 від 6.02.96 не були опубліковані: перші два мають гриф "таємно", останні два – гриф "для службового користування". На мою думку, це вочевидь брутальне порушення законодавства і норм права.

На початку 1999 р. Держкомсекретів був ліквідований, а його повноваження були передані СБУ. У вересні 1999 р. Верховною Радою України були прийняті суттєві зміни до Закону "Про державну таємницю". Принциповою зміною, на мій погляд, було введення ще однієї сфери діяльності, інформація стосовно якої може бути віднесена до державної таємниці – науки і техніки. Але зміни не торкалися питання про зміну процедури формування і оприлюднення ЗВДТ.

У грудні 2000 року, працюючи з нещодавно створеною базою нормативних актів Українського інформаційно-правового центру, я несподівано виявив, що ЗВДТ у базі відсутній, оскільки має обмежувальний гриф "таємно". Цікаво, що ця база не містила згаданих вище чотирьох наказів Держкомсекретів про зміни до ЗВДТ. Звернувшись до відомої комп’ютерної правової системи Інформаційно-аналітичного центру "Ліга", я отримав той же самий результат: ЗВДТ має обмежувальний гриф "таємно", прочитати його неможливо. Більше того, первинний текст ЗВДТ, надрукований у №123-124 газети "Урядовий кур’єр" за 1995 рік зник з бази даних. Тепер залишається тільки гадати, які саме відомості засекречено. Важко повірити, що чотири зміни до ЗВДТ протягом вересня 1995 р. — лютого 1996 р. були останніми. На мій погляд, ЗВДТ мав обов’язково змінитися, оскільки в редакції Закону від 21 вересня 1999 року суттєво розширеним став обсяг інформації, яка засекречується. До інформації у сферах оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, яка може бути віднесена до державної таємниці, відтепер додана також інформація у сфері науки і техніки, з’явилися також нові позиції у сфері державної безпеки і правопорядку (ст.8). Але жодних згадок про ще якісь зміни до ЗВДТ "Ліга" не містить.

Як на мене, такі грубі порушення українського та міжнародного інформаційного законодавства неприпустимі в країні, яка є членом Ради Європи і декларує європейський вибір. Цікаво те, що порушником є СБУ, той самий орган державної влади, який дуже болісно реагує на закиди щодо своїх незаконних дій. Керівники Служби завжди підкреслювали, що СБУ діє виключно в межах своїх законних повноважень. Проте на інформаційний запит від 18 січня цього року на ім’я Голови СБУ Л.В.Деркача – на підставі якого нормативного акту і коли ЗВДТ отримав гриф "таємно" – відповіді не було. Коли пан Деркач був звільнений з посади, і Головою СБУ став В.І.Радченко, я надіслав (10 березня) лист про відсутність відповіді на свій попередній запит. Цього разу відповідь надійшла дуже швидко (хоча зауважимо, що це був лист від 9 лютого, підписаний паном Деркачем, але київський штамп на конверті – 16 березня, харківський – 20 березня). Ось її текст без скорочень.

У Службі безпеки України розглянуто Вашого листа стосовно присвоєння грифу секретності "таємно" Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (далі – ЗВДТ).

Повідомляємо, що ЗВДТ був затверджений наказом Державного комітету України з питань державних секретів від 31 липня 1995 року №47, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 3 серпня 1995 року за №278/814 та опублікований в №№123,124 газети "Урядовий кур’єр" за 1995 рік.

ЗВДТ для відомчого користування, який містить інформацію про ступені секретності відомостей, що становлять державну таємницю, був засекречений Державним комітетом України з питань державних секретів як документ з обмеженим доступом з грифом секретності "таємно".

Отже, є два ЗВДТ, відкритий, оприлюднений і закритий, для відомчого користування? Але ж Закон згадує тільки про один ЗВДТ – "акт, в якому зведено переліки відомостей, що згідно з рішенням державних експертів з питань таємниць становлять державну таємницю у визначених Законом сферах" (ст.1). І цей документ за законом не може бути закритим! Проте саме його текст не наводиться в базах даних нормативних актів України. Зазначимо, що в листі СБУ в останньому абзаці не вказано номер і дату державної реєстрації в Міністерстві юстиції наказу Держкомсекретів про засекречування "ЗВДТ для відомчого користування".

На мій погляд, СБУ, яка за статтею 12 Закону "Про державну таємницю" формує та публікує ЗВДТ, зобов’язана припинити порушення законодавства: прибрати із ЗВДТ відомості, що становлять державну таємницю, зняти з нього гриф "таємно" і оприлюднити його з усіма змінами за п’ять років.

P.S . Коли цей випуск вже було підписано до друку, ми дізналися, що СБУ розсекретила ЗВДТ. Наказом Голови СБУ від 1 березня 2001 року №52 був визнаний таким, що втратив чинність, ЗВДТ, який був оприлюднений у серпні 1995 року, і затверджений новий ЗВДТ. Наказ зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22 березня 2001 року за №254/5455.

Наказ і новий ЗВДТ з’явилися в комп’ютерній правовій системі інформаційно-аналітичного центру "Ліга" і тепер слід чекати оприлюднення ЗВДТ в офіційних виданнях. Зауважимо, що на відміну від версії 1995 року ЗВДТ містить в кожній статті окрім зміста відомостей, що становлять державну таємницю, ще й ступінь секретності, термін засекречування та реєстраційний номер і дату рішення державного експерта з питань таємниць. Це, безумовно, є суттєвою позитивною рисою нового наказу СБУ.