Практика застосування обмежувальних грифів доступу до інформації (звернення, запити, відповіді, коментар).

(Звернення, запити, відповіді, коментар)

Вже декілька раз СВіП друкував матеріали відносно незаконної практики використання таких грифів обмеження доступу до інформації, як „опублікуванню не підлягає“, „не для друку“, „для службового користування“ (див. №№ 3-4, 9, 13, 14, 16). У цьому числі ми пропонуємо увазі читачів звернення з цього приводу Романа Романова до Президента України, інформаційні запити Харківської правозахисної групи до Адміністрації Президента України та Кабінету міністрів України, відповіді на звернення і запити та наш коментар.

Президентові України
Кучмі Л.Д.
Громадянина України
Романова Романа Валерійовича
Проживає за адресою:
м. Севастополь, вул. А. Кесаєва 13-78,
Тел. 0692 46-01-75

ЗВЕРНЕННЯ

Пане Президенте!

У зв’язку із своєю професійною діяльністю члена редакційної ради інформаційного бюлетеню „Свобода висловлювань і приватність“, під час підготовки матеріалу „Сучасні проблеми ідентифікації особи в Україні“ (СВІП, №3-4, 1999 р), я стикнувся із проблемою доступу до деяких нормативних актів, зокрема Указів Президента України. Значна їх кількість має позначку „не для друку“. Тексти таких Указів не публікуються. Вони також відсутні в інформаційно-правових системах.

Щороку кількість таких Указів збільшується. Дозвольте звернути Вашу увагу на те, що відповідно до Ст. 57 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом.

Постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 1995 року №382 „Про затвердження з 1 січня 1996 року державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів“ містить в своєму тексті посилання на Указ Президента України №709/94 (остання редакція указу від 27.01.99 р.), „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України“ що має позначку „не для друку“. Дані державного реєстру фізичних осіб-платників податків містять відомості про особу, як їх визначено Ст. 23 Закону України „Про інформацію“. Ця інформація є предметом захисту права на невтручання у приватне і сімейне життя (Ст. 32 Конституції України).

Таким чином, Указ Президента України №709/94 втручається у сферу прав та свобод громадян, а тому, на підставі п.3 Ст. 57 Конституції України має бути визнаний не чинним.

Щодо інших Указів Президента України, що мають позначку „не для друку“, їх очевидно слід вважати інформацією з обмеженим доступом, як це визначено Ст. 28 Закону України „Про інформацію“. Оскільки позначка „не для друку“ не передбачена Законом України „Про державну таємницю“, то це є конфіденційна інформація.

Ст.30 того ж закону визначає, що конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Позначка „не для друку“ означає, що по відношенню до цієї інформації, тобто Указів Президента України, встановлено обмеження по її відтворенню та поширенню в друкованому вигляді. Жодних інших обмежень не встановлено.

Згідно Ст.21 Закону України „Про інформацію“, доступ до інформації державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування забезпечується в тому числі шляхом безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами).

На підставі вищезазначеного, керуючись Ст.40 Конституції України, Ст. 9 Закону України „Про інформацію“ прошу Вас у встановлений Законом строк:

Надати мені можливість ознайомитися із змістом Указів Президента України №№709/94, 277/2002, а також всіх інших, що видані в проміжок часу з 01.01.1994 р. по 20.04.2002 р. і мають позначку „не для друку“ на будь-яких носіях інформації (електронних, аудіо, відео, рукописних, тощо). Я зобов’язуюсь не відтворювати і не поширювати наданої мені інформації в друкованому вигляді.

Роман Романов

25.04.2002 р.

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

ГОЛОВНЕ ДЕРЖАВНО-ПРАВОВЕ
УПРАВЛІННЯ

Автономна Республіка Крим, м. Севастополь,

вул. Кесаєва, 13, кв,78

Романову Р.В.

Повідомляємо, що Ваше звернення стосовно ознайомлення з указами Президента України, які не підлягають опублікуванню, розглянуто.

У зв’язку з цим зазначаємо, що до актів глави держави обмежувальний гриф „не для друку“ не застосовується.

Режим доступу до указів і розпоряджень Президента України і порядок поширення інформації, що її містять ці акти, визначаються, виходячи, перш за все, з вимог Конституції України (стаття 57), згідно з якими до відома населення у встановленому законом порядку мають бути доведені нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян.

Відповідно до наведеного положення Основного Закону України всі акти Президента України, які стосуються згаданих питань, оприлюднюються в офіційних друкованих виданнях у порядку, визначеному Указом Президента України від 10 червня 1997 року № 503 „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності“.

Слід зазначити, що Указ Президента України від 30 листопада 1994 року № 709 „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України“ не містить положень, які зачіпають права і свободи громадян чи встановлюють їх обов’язки, і тому його оприлюднення не є підставою для набрання ним чинності. За встановленим порядком неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування.

Зазначена процедура набрання чинності, нормативно-правовими актами ґрунтується на закріплених Законом України „Про інформацію“ правах держави як власника інформації, зокрема праві на захист інформаційних ресурсів від несанкціонованого доступу.

З цих підстав Президент України, реалізовуючи від імені держави права учасника інформаційних відносин (статті 21, 42 і частина перша статті 43 зазначеного Закону), здійснює поширення відповідної інформації шляхом безпосереднього доведення її до відома обмеженого кола осіб, певних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Керівник управління [ Підпис ] Е. Герасименко

 

 

21 лютого 2002 р. Прем’єр-міністру України

№48/02 Кінаху А.К.

01008, м. Київ

вул. Грушевського, 12/2

Шановний Анатолію Кириловичу!

При підготовці аналітичного матеріалу для бюлетеня „Права людини“ стосовно доступу до інформації про роботу державних органів ми виявили велику кількість постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України з грифом секретності „Не для друку“, який не передбачений законами „Про державну таємницю“ та „Про інформацію“.

Просимо надати нам такі дані:

На підставі яких нормативних актів визначається і надається гриф „Не для друку“.

Хто уповноважений надавати цей гриф.

Який регламент доступу до інформації під грифом „Не для друку“.

4. Якщо не існує закону, що визначає цей гриф секретності, то які і ким розроблені критерії для надання грифу секретності „Не для друку.

Співголова ХПГ, головний редактор

бюлетеня „Права людини“ Є.Захаров

Інформаційний запит аналогічного змісту з тими ж питаннями щодо грифу „Опублікуванню не підлягає“ був надісланий до Адміністрації Президента України.

 

СЕКРЕТАРІАТ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ
УКРАЇНИ

ЮРИДИЧНИЙ ДЕПАРТАМЕНТ

20 травня 2002 року №36-4

Співголові Харківської правозахисної групи, головному редактору бюлетеня „Права людини“

Є. Захарову

61002, м. Харків-2, а/с 10430

На Ваш лист стосовно неоприлюднення деяких актів Кабінету Міністрів України повідомляємо.

Згідно із частиною другою статті 28 та частинами першою – третьою статті 30 Закону України „Про інформацію“ за режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Інформація з обмеженим доступом за своїм правовим режимом у свою чергу поділяється на конфіденційну і таємну. До конфіденційної інформації належать відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. Громадяни, юридичні особи, які володіють інформацією професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру, одержаною на власні кошти, або такою, яка є предметом їх професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого інтересу і не порушує передбаченої законом таємниці, самостійно визначають режим доступу до неї, включаючи належність її до категорії конфіденційної, та встановлюють для неї систему (способи) захисту.

Для всіх центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності Кабінет Міністрів України постановою від 27 листопада 1998 р, № 1893 затвердив Інструкцію про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Відповідно до зазначеної Інструкції, матеріальним носіям конфіденційної інформації надається гриф обмеження доступу „Для службового користування“.

Нормативно-правовим актам, які містять конфіденційну інформацію і затверджуються рішеннями Кабінету Міністрів України, Уряд також надає гриф обмеження доступу „Не для друку“ або „Для службового користування“.

Зазначені акти надсилаються державним органам та посадовим особам, які є відповідальними виконавцями заходів, що в них передбачені.

Заступник директора Юридичного
Департаменту – начальник

Управління юридичної експертизи проектів
актів законодавства [Підпис] В. СУПРУН

 

 

АДМІНІСТРАЦІЯ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

ГОЛОВНЕ ДЕРЖАВНО-ПРАВОВЕ УПРАВЛІННЯ

Співголові Харківської
правозахисної групи
Є. Захарову

61002, м. Харків,
вул. Іванова, 27, кв. 3

Розглянувши Ваше звернення щодо видання Президентом України актів, які не підлягають опублікуванню, та доступу до них, повідомляємо таке.

Режим доступу до нормативно-правових актів і порядок поширення інформації, яку містять ці акти, визначається, виходячи, перш за все, з вимог Конституції України (стаття 57), згідно з якими до відома населення в установленому законом порядку мають бути доведені нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян.

Слід зазначити, що Президент України відповідно до своїх конституційних повноважень видає укази і розпорядження, які не завжди стосуються прав, свобод чи обов’язків громадян, а іноді містять відомості, безпосередньо пов’язані з питаннями забезпечення національної безпеки, оборони України, іншу подібну інформацію, що відповідно до законодавства є власністю держави (стаття 38 Закону України „Про інформацію“), або не є актами загального чи нормативного характеру.

У таких випадках Президент України, реалізовуючи від імені держави права учасника інформаційних відносин (статті 21, 42 і частина перша статті 43 зазначеного Закону), здійснює поширення відповідної інформації шляхом безпосереднього доведення її до відома заінтересованих осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у порядку, визначеному статтею 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503 „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності“. 

Керівник [Підпис] Е. Герасименко

 

КОМЕНТАР

До звернення з проханням про надання інформації, що міститься в деяких указах Президента з обмежувальним грифом „не для друку“, було додано копії таких указів, саме з таким грифом, що були отримані із бази даних Верховної Ради України. Тому аргумент щодо незастосування таких грифів до Указів Президента означає, що або Адміністрація Президента помиляється, стверджуючи, що такий гриф не застосовується, або не зовсім точна інформація заноситься до бази даних нормативних актів Верховної Ради України. Дійсно, як можна побачити в комп’ютерній правовій системі „Ліга: Закон“, Адміністрація Президента зазвичай використовує обмежувальний гриф „опублікуванню не підлягає“. Але чим відрізняється цей гриф від грифу „не для друку“, наразі невідомо. Як випливає з відповідей Адміністрації Президента та Кабінету Міністрів, обидва вони не визначені будь-якими нормативними актами, порядок їх надання (відкликання), термін використання, порядок доступу до документів з цими грифами, тощо не регулюються ніякими нормативними документами. Відтак не є дивним, що їх могли переплутати в базі даних. Характерно, що у відповіді Кабінету Міністрів йдеться про Інструкцію, затверджену постановою Кабміну №1893 від 27 листопада 1998 р., якою регулюється доступ до документів з грифом „Для службового користування“. Отже, грифи „не для друку“ та „опублікуванню не підлягає“ використовуються апаратом Кабінета Мінстрів та Адміністрації Президента на власний розсуд.

Загальна процедура використання обмежувальних грифів органами державної влади по відношенню до нормативних актів потребує суспільної уваги та реагування. Обмеження доступу до інформації – це виключення, а не правило. Тим більше, коли йдеться про нормативно-правові акти. Для того, аби державним органам обмежувати доступ до інформації, що знаходиться в їх розпорядженні, мають бути достатні підстави: їх оприлюднення повинне завдавати шкоду інтересам, які потребують захисту.

Ст.34 Конституції України гарантує кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Конституцією передбачено виключний перелік підстав, за якими особа може бути обмежена в праві вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію: „в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя“. Відповідно до ст.34 обмеження мають встановлюватися законом. Але ця конституційна вимога виконана тільки відносно відомостей, що становлять державну таємницю.

Отже, кожен конкретний випадок відмови у наданні інформації має відповідати одному із вищенаведених суспільних інтересів. Органи державної влади не вправі встановлювати будь-які обмеження щодо надання інформації, якщо така інформація не може завдати шкоди інтересам, передбаченим Конституцією України. Таким чином, органи державної влади не можуть обмежити доступ осіб до інформації лише на підставі прав власника інформації і поширювати її за власним бажанням, як це передбачено ст.30 Закону України „Про інформацію“. Взагалі із контексту ст.30 випливає, що конфіденційна інформація може належати фізичній особі або недержавній юридичній особі, а тому словосполучення „конфіденційна інформація, що є власністю держави“ є беззмістовним. Проте, саме такій інформації надається обмежувальний гриф „Для службового користування“, а за передачу та збирання такої інформації передбачена кримінальна відповідальність (ст.330 Кримінального кодексу України). Яка ж інформація, що є власністю держави, віднесена до конфіденційної? А це невідомо, оскільки переліки даних, для яких застосовується гриф ДСК, що мали скласти органи державної влади відповідно до згадуваної вище постанови Кабміну №1893 від 27 листопада 1998 р., якщо і складені, то не оприлюднені.

Ст.38 Закону України „Про інформацію“ визначає, що інформація, створена на кошти державного бюджету, є державною власністю. При цьому суб’єктами права власності є громадяни, організації (юридичні особи) і держава. Таким чином, держава є окремим суб’єктом права власності на інформацію. Реалізувати право власності на інформацію, що створена на кошти державного бюджету, може держава, а не кожен окремий орган державної влади. Застосування хибного підходу до права власності на інформацію, коли обмеження щодо її поширення встановлює самостійно конкретний орган державної влади, призводить до того, що одна і та сама інформація може вважатися конфіденційною в одному регіоні України, проте, відкритою – в іншому.

Дійсно, ст.21 Закону України „Про інформацію“ відносить підзаконні нормативно-правові акти до інформації про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування і встановлює порядок її доведення до відома заінтересованих осіб. Така інформація може поширюватися шляхом: опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій; опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації; безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами); надання можливості ознайомлення з архівними матеріалами; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.

При цьому слід зазначити, що ст.21 Закону не передбачено, що використання одного з можливих способів надання такої інформації виключає можливість використання будь-яких інших. Крім того, ст.21 Закону не надає повноваження органам державної влади визначати коло осіб, яких слід вважати заінтересованими в отриманні інформації. Так, цілком очевидно, що особу, яка офіційно звернулася до відповідного державного органу з проханням надати певну інформацію, слід вважати заінтересованою.

Привертає увагу порядок набрання чинності нормативно-правових актів, що не підлягають опублікуванню, в розумінні Адміністрації Президента України, тобто з моменту ознайомлення. Якщо різні особи ознайомлені з їхнім змістом в різний час – тоді як встановити момент набрання чинності нормативно-правового акту? Чи слід розуміти це так, що він може бути окремий для різного кола осіб?

Отже, вищенаведені відповіді Кабінету міністрів України та Адміністрації Президента України наявно демонструють прагнення цих органів використовувати інформаційне законодавство України для безпідставної відмови у наданні інформації, її приховуванні від громадськості.

Які саме відомості, що „не стосуються прав, свобод чи обов’язків громадян, а іноді містять відомості, безпосередньо пов’язані з питаннями забезпечення національної безпеки, оборони України, іншу подібну інформацію, що відповідно до законодавства є власністю держави“, Президент безпосередньо доводить до відома заінтересованих осіб, можна дізнатися з текстів Указів Президента №1180/2002 від 17 грудня 2002 р. та №1213 від 24 грудня 2002 р. з грифом „Опублікуванню не підлягає“, які поширила Юлія Тимошенко (тексти указів друкуються нижче). Як і за часів комуністичного режиму, за грифами секретності ховаються безпрецедентні розміри соціальних благ для вищої номенклатури. Логічно припустити, що таку ж саму причину має поява грифу „Не для друку“ на розпорядженні Кабінету міністрів №411-р від 13.09.2001, яке має відношення до пенсійного забезпечення. Проте, як правило, зрозуміти, що саме міститься в документах з грифами „не для друку“ та „опублікуванню не підлягає“, неможливо: ці документи мають в комп’ютерних правових системах тільки номери та дату прийняття. Документи ж з грифом ДСК містять ще й назву, з якої, принаймні, зрозумілий зміст документа. Навіть побіжний огляд документів з грифами ДСК доводить, що засекречується суспільно важлива інформація, яку доволі проблематично віднести до можливих обмежень, перелічених в ст.34 Конституції.

Так, „Національна Програма розвитку енергетики до 2010 року“, яку, до речі, приймали у 1996 році без жодних обговорень з громадськістю, й досі ховається під грифом ДСК. Гриф ДСК був наданий плану дій Україна-НАТО, потім його зняли під тиском громадськості. Договір від 29 жовтня 2002 року між НАК „Нафтогаз України“ та РАТ „Газпром“ про створення газового консорціуму також має гриф ДСК. Він є закритим навіть для членів спостережної ради НАК „Нафтогаз України“. Приклади можна наводити далі й далі.

На нашу думку, незаконна практика використання грифів секретності має стати предметом пильної уваги громадськості. Посилює проблему відсутність незалежного органу, що міг би контролювати дотримання Конституції та Законів України при застосуванні до інформації обмежувальних грифів. Тож, в контексті реалізації заходів, передбачених Указом Президента України №683 від 1 серпня 2002 року „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади“, потрібні зміни перш за все у застосуванні законодавства, що регулює інформаційні відносини. Практика його застосування Адміністрацією Президента та Кабінетом Міністрів й іншими центральними органами виконавчої влади є далекою від законності. Необхідно проаналізувати матеріали з грифами щодо обґрунтованості їх засекречування Потрібні також суттєві зміни в самому законодавстві про доступ до інформації.

Євген Захаров, Роман Романов