ГРОМАДСЬКА ОЦІНКА ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ПРАВ ЛЮДИНИ. Короткий аналіз діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі – Омбудсмен) – єдиний спеціальний орган державної влади, створений в Україні для захисту прав людини і основних свобод. На Омбудсмена покладений парламентський контроль за дотриманням конституційних прав людини і основоположних свобод. Відповідний закон, прийнятий у грудні 1997 року, був заснований на моделі так званого «слабкого» Омбудсмена, який не розглядає тих звернень, що розглядаються судами, і припиняє вже початий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду. Закон передбачає досить широкі повноваження Омбудсмена: він має право одержувати будь-яку інформацію, у тому числі секретну, ознайомлюватися з будь-якими документами, без перешкод відвідувати будь-які органи влади і місцевого самоврядування, підприємства й організації, у тому числі будь-які "закриті" структури й опитувати осіб, які там утримуються, бути присутнім на засіданнях будь-яких органів влади, судів усіх інстанцій, запрошувати посадових і службових осіб для одержання пояснень, вимагати від них сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підлеглих їм установ, підприємств і організацій, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини, перевіряти стан дотримання прав і свобод людини державними органами, у тому числі органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність. Усі структури, до яких звертається Омбудсмен, зобов’язані співпрацювати з ним і надавати йому необхідну допомогу, зокрема, забезпечувати доступ до матеріалів і документів та надавати інформацію, а також давати роз’яснення щодо фактичної і правової підстави своїх дій та рішень. Втручання органів влади і місцевого самоврядування в діяльність Омбудсмена заборонено, він також не зобов’язаний давати пояснення по суті справ, що завершені або знаходяться в його провадженні. Закінчивши провадження по скарзі, Омбудсмен направляє подання у відповідний орган про усунення виявлених порушень прав і свобод, яке повинне бути виконане в місячний термін. Проте ніякої відповідальності за порушення повноважень Омбудсмена і за невиконання його подання закон не передбачає.
Таким чином, ця нова для України інституція захисту прав людини заснована на високому моральному авторитеті Омбудсмена, до рішень і пропозицій якого мають прислухатися і влада, і суспільство. Однак, оскільки в нас і влада, і суспільство не надто поважають права людини, першому Омбудсмену довелося нелегко. Секретаріат Омбудсмена відразу ж був завалений величезною кількістю скарг, які, власне кажучи, просто неможливо було розглянути. Проте, будучи небайдужою і дуже енергійною людиною, Карпачова поступово домоглася помітних успіхів. Про це, зокрема, свідчить разюча відмінність її другої щорічної доповіді від першої. Якщо перша доповідь є еклектичною і доволі академічною, то друга – це доповідь активно і плідно працюючої правозахисної інституції. Це було переважно „гасіння пожеж”. Мабуть, в ті часи це була єдина можливість для захисту людей на цій посаді: доводити до кінця конкретні справи. Побудувати систему захисту прав людини тоді було дуже важко.
У 1999-2003 роках Карпачова брала активну участь у низці резонансних справ, часто всупереч бажанням владної верхівки. Незважаючи на млявий закон, вона зуміла змусити державні органи рахуватися зі своєю думкою і своїми оцінками. Вона втручалася в найгарячіші конфлікти, такі, як, наприклад, події 9 березня 2001 р., і констатувала порушення прав людини незалежно від політичної кон’юнктури. І коли перший 5-річний термін повноважень Омбудсмена закінчився, її обрання на другий термін в травні 2003 року проходило доволі важко, оскільки президентське оточення бажало бачити на цій посаді більш прийнятну і гнучку людину. Проте бажаючих зайняти цю дуже клопітну посаду майже не знайшлося. Правозахисні організації, вважаючи, що кращого кандидата на посаду, ніж Карпачова, немає, надіслали численні звернення до парламенту з вимогою обрати саме Карпачову. В результаті вона почала працювати свою другу каденцію.
Починаючи з весни 2004 року, оцінки Омбудсмена та більшості недержавних правозахисних організацій щодо політичних процесів в країні почали відрізнятися і, навіть, ставати в деяких питаннях протилежними. Так, Карпачова в своїй третій доповіді (липень 2005 року) стверджувала, що змін на краще із свободою слова не відбулося, і що мають місце численні політичні репресії. З такою оцінкою важко погодитися. Поступово ставало все ясніше, що Ніна Карпачова пристає на позицію Партії регіонів, втрачаючи неупередженість і незалежність, що вона все більше займається власним піаром. Це можна побачити по президентській кампанії 2004 року: її голосу не було чутно, коли сотні дітей з "Пори" незаконно затримували. Це стало очевидним для всіх, коли вона взяла участь у виборчих перегонах 2006 року.
На нашу думку, заборона в законі про Омбудсмена мати представницький мандат означає, що Омбудсмен не має жодного юридичного права вчиняти будь-які дії для його набуття в безпосередньому майбутньому. Адже участь у виборчій кампанії в якості кандидата в народні депутати є загальнонаціональною демонстрацією очевидних політичних уподобань, явних партійних пристрастей. Необхідно зважити також на ту обставину, що Ніна Карпачова фактично обіймала друге після лідера партії місце у виборчому списку. Все це свідчить про те, що імідж, авторитет та сила посади українського Уповноваженого з прав людини були свідомо поставлені на користь інтересів конкретної політичної сили. Крім того, якщо очевидно незаконною є ціль, вказана в законі, то незаконними мають визнаватися і конкретні умисні кроки до її досягнення. У протилежному випадку ми мусили б визнати фактичний дозвіл на відверту спекуляцію на законодавчих нормах, на очевидне для громадського загалу зловживання формальним правом, на ігнорування законодавчих гарантій неупередженості Омбудсмена. На жаль, Ніна Карпачова вдалася саме до відвертого (а деякі колеги-правозахисники вважають, що цинічного) зловживання правом під час парламентської виборчої кампанії.
У подальшому, будучи обраною до парламенту, Карпачова не звільнилася добровільно з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, чим порушила вимоги закону про Омбудсмена щодо несумісності цієї посади з депутатською діяльністю: „Уповноважений не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади”.
Як зазначено в законі, Омбудсмен „не може бути членом будь-якої політичної партії”. Це фактично означає, що Омбудсмен має бути неполітичною фігурою, кандидатуру якої узгодили і правляча партія чи коаліція, і опозиція. В інших країнах Омбудсмена зазвичай обирають кваліфікованою більшістю, а не простою. В українському же варіанті інститут Омбудсмена став вкрай політизованим.
Дуже важливим правом Омбудсмена є право подання до Конституційного суду, адже громадяни цього зробити не можуть. Але Ніна Карпачова подала тільки чотири подання за весь час перебування на посаді, хоча, на нашу думку, потреба в цьому була великою. По-перше, Омбудсмен мав би вимагати від Конституційного суду дати тлумачення соціальних і економічних прав, щоб вони не виглядали суто радянським лукавством. Скажімо, що означає „достатній рівень життя”, чи забезпечує прожитковий мінімум такий „достатній рівень”? По-друге, Омбудсмен був просто зобов’язаний, як на мене, просити Конституційний Суд оцінити нову процедуру призначення пенсії, чи не є вона дискримінаційною в залежності від віку та інших параметрів. По-третє, він міг би захистити право на інформацію, поставивши питання щодо незаконного обмеження доступу до інформації, яке порушує Конституцію. І цей перелік можливих подань Омбудсмена до Конституційного Суду можна було б продовжувати і продовжувати.
Комунікація Омбудсмена з суспільством також залишає бажати кращого. За законом, щороку Омбудсмен має подати загальну доповідь про стан з правами людини в країні, можуть бути також спеціальні доповіді. Але майже за дев’ять років було зроблено лише три загальних доповіді – у 2000, 2002 та 2005 роках – і одну спеціальну – про права українців, які працюють за кордоном. Вийшло тільки п’ять Вісників Уповноваженого, усі вони містять або міжнародні угоди, або подання і листи Уповноваженого, або його виступи і включають багато фотографій Карпачової. Сайт Уповноваженого оновлюється нечасто – 5-6 разів на місяць, і є, на наш погляд, малоінформативним. Там можна знайти доповіді, вісники, прес-релізи, положення про Секретаріат Уповноваженого та його представників. Але отримати відповіді на питання щодо структури Секретаріату, представників Уповноваженого, скільки було заяв, на порушення яких прав скаржаться заявники, якими саме органами влади, який соціальний портрет заявників, скільки заяв вирішено по суті Секретаріатом і скільки передано для розгляду в інші органи влади, який відсоток успішного вирішення проблем, щодо яких подаються заяви – неможливо. Такої інформації на сайті немає, як майже немає і інформації про бюджет Секретаріату та його виконання. Міститься тільки інформація про виконання бюджету за 2005 рік, але вона малозмістовна і мало що може розповісти про працю Уповноваженого. А на інформаційні запити щодо діяльності Омбудсмена Секретаріат змістовної відповіді не надає, вважаючи такі запити втручанням в діяльність Омбудсмена. Хоча Закон „Про інформацію” вочевидь розповсюджується і на Омбудсмена.
Отже, оцінити ефективність діяльності Омбудсмена важко. У відповідях уряду на запитання Комітету ООН проти катувань щодо п’ятої періодичної доповіді України про заходи, спрямовані на виконання Конвенції ООН проти катувань, стверджується, що за період існування інституту Уповноваженого до нього звернулося більше, ніж 712 тисяч громадян України, іноземців і осіб без громадянства. Із звернень, що відносяться до компетенції Уповноваженого, у 35.7% відсотках випадків відкрито провадження щодо розслідування порушень прав і свобод. За результатами розслідування кожне третє порушення було зняте[2]. Ці дані уявляються неправдоподібними, якщо їх просто порівняти з кількістю робочих годин працівників Секретаріату. Виникає питання, чому такі дані надсилаються до ООН і не повідомляються українській громадськості?
Деякі дії Секретаріату свідчать про цілковите нерозуміння проблематики прав людини. Так, скарги від засуджених на незаконні дії персоналу установ виконання покарань постійно пересилаються... до Державного департаменту з питань виконання покарань з метою „вжиття заходів”. Проте працівники Секретаріату повинні дбати хоча б про мінімальні гарантії безпеки заявників, а саме конфіденційність отриманої інформації. Згідно із принципом 33 (3) «Основних принципів ООН із захисту всіх осіб, що знаходяться в ув’язненні будь-якої форми» «повинна забезпечуватися конфіденційність прохання чи скарги, якщо про це просить заявник». Засуджені, які пишуть скарги Омбудсмену на незаконні відносно них дії, очевидно, не чекають, що ці скарги будуть передані тим, на кого вони скаржаться. Такі зрадницькі дії абсолютно неприпустимі. Зауважимо, що на забезпечення конфіденційності скарг звернув увагу Комітет ООН проти катувань в своїх висновках і рекомендаціях щодо п’ятої періодичної доповіді України про заходи, спрямовані на виконання Конвенції ООН проти катувань. Він зазначив[3]:
Держава-учасник повинна забезпечити, щоб Уповноважений українського парламенту з прав людини функціонував ефективно як незалежний національний інститут з прав людини, як вимагають «Паризькі принципи», і не займався політичною діяльністю, як вимагає Закон України «Про Уповноважений Верховної Ради України з прав людини» 1997 року.
Держава-учасник повинна надати Комітету докладну інформацію щодо незалежності, мандату, ресурсів, процедур і ефективних результатів діяльності Уповноваженого українського парламенту з прав людини і забезпечити, щоб скарги, одержувані цим інститутом, залишалися конфіденційними, а громадяни, що їх подали, не піддавалися репресіям.
Закон про Омбудсмена передбачає можливість призначення представників Уповноваженого. Бажано було б призначити такого представника в кожному з 27 регіонів країни, оскільки центральний офіс в Києві просто не в змозі впоратися з усім величезним потоком скарг. Проте Карпачова цього не зробила, мотивуючи відсутністю коштів. У 2006 році бюджет Секретаріату складав майже 20 млн. грн. – це немало для штату із 120 співробітників. Призначення регіональних представників посилило би контроль за дотриманням прав людини на місцях. Крім делегування повноважень на регіональний рівень було б доцільно делегувати їх на предметний рівень, створивши інститут трьох спеціальних омбудсменів – з прав дитини, прав меншин, свободі інформації та захисту персональних даних. Спеціалізовані омбудсмени могли б очолити відповідні департаменти в Секретаріаті Уповноваженого, але необхідною передумовою їхньої праці була б процесуальна незалежність. Проте і цього зроблено не було. У якості омбудсмена з прав дитини Карпачова репрезентувала двох дітей, що викликало у експертів тільки іронічні посмішки.
На нашу думку, після Помаранчевої революції з’явилася можливість побудувати державну систему захисту прав людини. Її елементами мають стати створення мережі регіональних представництв, делегування повноважень на регіональний рівень і спеціалізованим омбудсменам, значне покращення комунікації та інформування про права людини, організація співпраці мережі недержавних правозахисних організацій з офісом омбудсмена, фокусування особливої уваги на стратегічні справи, зокрема ті, які мають перспективу в Європейському суді з прав людини, організація співпраці з адвокатами. Але ця можливість поки що не використана.
Які шляхи підвищення ефективності діяльності Омбудсмена? Одним з них є зміна Закону про Уповноваженого. Бажаючи підсилити повноваження Омбудсмена, Ніна Карпачова разом з двома колегами по фракції Партії регіонів Едуардом Павленком та Юрієм Мирошниченком подала законопроекти № 2892 “Про внесення змін і доповнень до Цивільного процесуального кодексу України” та № 2893 “Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України”. Ними передбачено надати Уповноваженому статус самостійного учасника процесу у цивільному та адміністративному судочинстві. Йому дозволяється в будь-який момент ставати учасником судового процесу, навіть після дебатів сторін. На нашу думку, це прямий тиск на суд, порушення принципу рівності учасників судового процесу та принципу незалежності судової влади. Фактично це є спробою надати Уповноваженому функції прокурорського нагляду, що є неприпустимим. Зміни до Закону про Уповноваженого мають виходити з двох презумпцій: по-перше, він не може ставати суб’єктом владних повноважень, по-друге, діяльність Омбудсмена не може впливати на незалежність судової влади. З другого боку, оскільки судова система недосконала, то бажано надати Омбудсмену можливість звернути увагу на судові рішення, які, на його думку, порушують права людини. Доцільно надати Омбудсмену право звертатися до передбачених законом інстанцій з рекомендаціями щодо перевірки судових рішень, які набули законної сили, за наявності даних, що в ході судового розгляду мали місце суттєві порушення прав людини, що вплинули на прийняте судове рішення. Також доречно надати Омбудсмену право звернутися до суду за власною ініціативою у випадках, коли потрібне скасувати нормативний акт (наказ, постанову, розпорядження), який порушує права людини. Окрім вказаних прав доцільно наділити Омбудсмена такими правами:
– ініціювати зміни до законодавства в інтересах забезпечення прав людини і основоположних свобод;
– робити попередження посадовим особам, які припустилися порушень прав людини;
– порушувати в державних органах та органах місцевого самоврядування процедуру накладення стягнень, передбачених чинним законодавством про працю, на посадовців, що припустились порушень прав людини;
– вносити подання до державних органів та органів місцевого самоврядування про усунення з посад осіб, які припустились неодноразового або грубого порушення прав людини та основоположних свобод;
– інформувати громадськість через ЗМІ про факти порушення посадовцями прав людини та неналежну реакцію на подання Уповноваженого.
Іншими серйозними ресурсами, які ще не використані, є створення регіональних представництв Омбудсмена і співпраця з недержавними правозахисними організаціями. Видається важливим для підвищення ефективності праці за заявами, що надіслані до Омбудсмана, створення електронного архіву заяв, і опису дій працівників Секретаріату щодо цих заяв. Створення внутрішньої мережі в офісі Омбудсмана надасть можливість за лічені секунди отримати інформацію з будь-якого комп’ютера в мережі про зміст і стан розгляду будь-якої заяви. Потребує розвитку і комунікація Омбудсмана з суспільством, яку можна було б покращити за рахунок щоденного оновлення сайту Омбудсмана, регулярного видання бюлетеня з описом і аналізом порушень прав людини і основоположних свобод, створення телепередачі на телеканалі УТ-1 з прямим контактом Омбудсмана з телеглядачами.
8 лютого 2007 року парламент 255 голосами втретє обрав Ніну Карпачову Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Виявилося, що громадянське суспільство, яке домоглося висунення в парламенті свого кандидата, ше не настільки потужне, щоб примусити парламент його обрати.
Ми бажаємо Ніні Карпачовій відновити втрачену репутацію. Її участь у політичній діяльності й одночасній роботі Уповноваженим з прав людини серйозно підірвали авторитет інституту в цілому і довіру до неї самої. Не можна сидіти на двох стільцях одночасно: політична діяльність і правозахист несумісні. Треба піти з політики і працювати вже зовсім інакше, ніж раніше. Тим більше, що увага суспільства до діяльності Уповноваженого після останніх виборів істотно підсилалася, і його роботу будуть контролювати сотні неурядових правозахисних організацій.
[1] Підготовлено Євгеном Захаровим, співголовою ХПГ та головою правління УГСПЛ.
[2] CAT/C/UKR/Q/5/Rev.1/Add/1. Written replies by the Government of Ukraine to the list of issues (CAT/C/UKR/Q/5/Rev.1) to be taken up in connection with the consideration of the fifth periodic report of Ukraine (CAT/C/81/Add.1), pp. 241,242.
[3] CAT/C/UKR/CO/5, 18.05.2007, p.21