Реформування кримінально-виконавчої системи – під загрозою.

Причинами кризових явищ в кримінально-виконавчій системі України вбачаю, по-перше, невиконання державою зобов’язань щодо демілітаризації системи і передачі її до Міністерства юстиції; по-друге, небажання центрального органу виконавчої влади – Державного департаменту України з питань виконання покарань – вирішувати проблеми дотримання прав і законних інтересів засуджених через призму забезпечення прав і законних інтересів співробітників кримінально-виконавчої системи.

Згідно з Висновком №190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи відповідальність за управління пенітенціарною системою, за виконання судових рішень у вигляді вироку суду держава України повинна була передати Міністерству юстиції до кінця 1998 року.

Приєднавшись 9 листопада 1995 року до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання дотримуватись загальних обов’язків згідно зі статутом Ради Європи, а також погодилась виконати в зазначені терміни ряд спеціальних зобов’язань, перелічених у висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи №190, в тому числі щодо демілітаризації кримінально-виконавчої системи та передачі її у відання Міністерства юстиції.

На виконання своїх зобов’язань 22 квітня 1998 року Президентом України було видано Указ №344/98, відповідно до якого було створено Державний департамент України з питань виконання покарань. Цим Указом Президент доручав Кабінету Міністрів України в 3-місячний строк розробити і подати пропозиції щодо реформування системи виконання покарань та із змісту п.3 Указу Президента вбачалося, що до 1 липня 1998 року повинні бути розроблені і внесені на розгляд Верховної Ради України проекти основних законів, які регламентують діяльність органів і установ виконання покарань, насамперед, проекти Кримінально-виконавчого кодексу, Закони України „Про кримінально-виконавчу службу”, „Про дисциплінарний статут кримінально-виконавчої служби”, „Про статус ветеранів кримінально-виконавчої служби та їх соціальний захист” та інші.

12 березня 1999 року Указом Президента України №248/99 з метою подальшого реформування системи виконання покарань Державний департамент України з питань виконання покарань був виведений з тимчасового підпорядкування Міністерства внутрішніх справ України.

 Створення автономного відомства, як перехідного етапу у виконанні взятих у 1995 році Україною на себе зобов’язань при вступі до Ради Європи про підпорядкованість кримінально-виконавчої служби Міністерству юстиції України, до цього часу не набуло свого логічного завершення.

Якщо в 1998-1999 роках існування Державного департаменту України з питань виконання покарань, як самостійного органу, могло бути виправданим необхідністю поступової підготовки до нового підпорядкування, то з часом почали з’являтись заяви, починаючи від керівника комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Уповноваженого ВРУ з прав людини до керівництва Державного департаменту України з питань виконання покарань про те, що вже самим фактом виведення кримінально-виконавчої служби із структури Міністерства Внутрішніх Справ України виконані зобов’язання України перед Радою Європи, що не відповідає реальному стану речей. Свідченням цього є п.8 Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи №1346(2003), де однозначно зазначено, що «Асамблея закликає органи влади України завершити переведення всієї пенітенціарної системи у підпорядкування Міністерства юстиції». В п.13.7 Резолюції ПАРЄ №1466 (2005) щодо виконання обов’язків та зобов’язань України зазначається про необхідність „завершити передачу Державного департаменту України з питань виконання покарань у відання Мінюсту, як це передбачено у висновку №190.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2006 року №683 „Про внесення змін до переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів” було визначено, що діяльність Державного департаменту України з питань виконання покарань спрямовується та координується через Міністра юстиції. Із змісту Постанови важко зрозуміти, що мається на увазі під „координацією діяльності”, адже відповідно до Закону України „Про Державну кримінально-виконавчу службу”, яким визначено статус Департаменту, як центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань, між ним і Міністерством юстиції відсутні відносини субординації, ці органи є рівними.

На початку 2007 року був підготовлений законопроект, який передбачав підпорядкованість Департаменту Мінюсту, але складні політичні події та розпуск парламенту не дали можливості розглянути даний документ и прийняти відповідне рішення. На протязі всього 2007 року передача кримінально-виконавчої служби у відання Мінюсту носила непослідовний і суперечливий характер. 11 липня 2007 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова №916, якою було затверджено нове Положення про Департамент, але своїм Указом №667/2007 Президент України призупинив дію цієї Постанови.

Державний департамент України з питань виконання покарань до цього часу залишається центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, який безпосередньо реалізує єдину державну політику в сфері кримінальних покарань.

Зміна правового статусу Державного департаменту України з питань виконання покарань призвела до зміни правового регулювання порядку проходження служби, соціально-правового становища співробітників. Воно набуло іншого організаційно-правового рівня.

Із низки вкрай необхідних законів та нормативно-правових актів у 1998 році Указом Президента України було затверджено Положення „Про Державний департамент України з питань виконання покарань”, в якому визначено його основні завдання та повноваження, права та обов’язки, 11 липня 2003 року був прийнятий новий Кримінально-виконавчий кодекс, який набрав чинності з 1 січня 2004 року, а 23 червня 2005 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України „Про державну кримінально-виконавчу службу”.

 Персонал кримінально-виконавчої системи України нараховує близько 50 тисяч осіб, із яких майже 40 тисяч – особи рядового і начальницького складу.

Посадові і службові особи зобов’язані своєю поведінкою і виконанням покладених на них обов’язків позитивно впливати на засуджених, викликати в них повагу до себе. Вся діяльність персоналу повинна бути спрямована на повернення ув’язнених до суспільства після відбування покарань правослухняними громадянами. Саме тому адміністрація повинна постійно прищеплювати своїм працівникам та громадськості думку про те, що вони виконують роботу великої суспільної значимості.

У кожній установі необхідний штат працівників високого рівня, оскільки, як стверджує правило 46 (1) „Мінімальних стандартних правил поводження з в’язнями”, „добра робота в’язничних установ залежить від добросовісності, гуманності, компетентності і особистих якостей цих співробітників”. Тому що персонал має справу з ув’язненими щодня, піклується про їх потреби, відповідає за благополучне функціонування колонії, за безпеку засуджених, виявляє та вирішує їх потреби та проблеми. Виправна колонія – це суспільство в мініатюрі. Як засуджені, так і співробітники перебувають в стані постійної взаємозалежності, яку ніяким чином не можна розглядати як рівність партнерських стосунків, оскільки існує нерівність правового статусу, бо засуджені є залежними від інших засуджених, а ще в більшій мірі від працівників колонії, тому що проблеми харчування, медичного обслуговування, праці та всіх інших сторін тюремного життя залежать саме від персоналу.

Із змісту частини 2 статті 14 Закону України „Про Державну кримінально-виконавчу службу” вбачається, що для осіб рядового і начальницького складу служба в державній кримінально-виконавчій системі є державною службою особливого характеру, на яку зараховуються громадяни України, які за станом здоров’я, віком та професійною підготовкою здатні забезпечити громадську безпеку шляхом реалізації мети покарання не тільки як кари, але й досягнення виправлення і ресоціалізації засуджених.

Діяльність частини персоналу, до яких належать спеціалісти, які мають статус державного службовця, врегульовано на законодавчому рівні і на них поширюється дія Закону України „Про державну службу”. В законі визначені етичні аспекти діяльності державних службовців. В статті 9 цього Закону чітко визначений правовий статус державного службовця, його особливості, основні права і обов’язки, а також їх обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу.

Тільки порядок проходження служби рядовим і начальницьким складом органів і установ виконання покарань до цього часу залишаються не врегульованими окремими законами та іншими нормативно-правовими актами.

Суспільні відносини, які виникають під час проходження служби рядовим і начальницьким складом, не наповнені змістом, який випливає із завдань кримінально-виконавчої служби, специфіки прав та обов’язків посадових та службових осіб органів і установ виконання покарань.

Не зважаючи на те, що статтею 18 Закону України „Про Державну кримінально-виконавчу службу” визначений правовий статус посадових та службових осіб органів і установ виконання покарань, і те, що їх права і обов’язки безпосередньо випливають із кримінально-виконавчих правовідносин і тих завдань, які покладаються на кримінально-виконавчу службу, не зрозумілою видається тенденція як законодавця, так і центрального виконавчого органу з питань виконання покарань, поширити на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби дію великої кількості нормативно-правових актів, які регламентують окремі питання діяльності органів внутрішніх справ.

Виходячи з того, що на Державну кримінально-виконавчу службу покладено завдання щодо здійснення єдиної державної політики у сфері виконання покарань, то і Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом кримінально-виконавчої служби повинно бути розроблене відповідно до специфіки цієї служби на зразок Положення про порядок проходження служби в митних органах.

Згідно з п.22 статті 92 Конституції України виключно Законами України визначаються засоби цивільно-правової, дисциплінарної та кримінальної відповідальності громадян держави, в тому числі осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби. Виходячи із змісту даної конституційної норми, необхідність Закону України „Про дисциплінарний статут кримінально-виконавчої служби України” є очевидною.

 Ним повинно бути визначено суть службової дисципліни, права та обов’язки посадових осіб кримінально-виконавчої служби, яким присвоєно спеціальні звання; обов’язки начальника; види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок їх застосування та оскарження рішень про застосування.

Пунктом 5 статті 23 Закону України „Про Державну кримінально-виконавчу службу” передбачено, що на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби поширюється дія статей 22 і 23 Закону України „Про міліцію” щодо соціального захисту персоналу.

Маємо певний сумнів щодо можливості практичного застосування цих статей до осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби.

Виходячи із змісту статті 22 Закону України „Про міліцію” працівники кримінально-виконавчої служби мають право на соціальний захист. Їм та членам їх сімей надається 50% знижка по сплаті за житлові та комунальні послуги, вони користуються пільгами при встановленні телефонів і т.д.

Фактично у статті 22 Закону України „Про міліцію” задекларовані напрямки і межі соціального захисту. В той же час в статті 24 цього закону зазначено, що пільги, компенсації та гарантії, встановлені цим законом, надаються за рахунок і в межах коштів, передбачених на утримання бюджетних установ, в тому числі і органів внутрішніх справ в кошторисах або фінансових планах. А це означає, що, якщо в кошторисах на отримання управління внутрішніх справ регіону не буде закладено витрати на пільги і компенсації, то рядовий і начальницький склад їх не отримає. При недостатньому фінансуванні органів внутрішніх справ стаття 22 Закону України „Про міліцію” залишається декларативною.

Водночас в Законі України „Про Державну кримінально-виконавчу службу” в розділі 5 „Правовий та соціальний захист персоналу Державної кримінально-виконавчої служби” ні слова не сказано про джерела фінансування, пільг та компенсацій, які передбачені статтею 22 Закону України „Про міліцію”. Відсутність механізму реалізації права на соціальний захист працівників кримінально-виконавчої служби залишає це право лише декларацією про наміри і не більше.

Законом України №328-V (328-16) „Про внесення змін до деяких законодавчих актів з питань соціального захисту військовослужбовців і деяких інших осіб” змінено назву статті 23 Закону України „Про міліцію” із „Державного страхування та відшкодування шкоди в разі загибелі або каліцтва працівників міліції” на „Виплату одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності працівника міліції”. Частину 1, якою передбачалось обов’язкове державне страхування працівників міліції на суму 10-річного грошового утримання за останньою посадою, яку він займав, за рахунок коштів відповідних бюджетів і частину 2, якою передбачалося, що порядок і умови страхування працівників міліції встановлюються Кабінетом Міністрів України, виключено із статті 23.

За формою викладу норма статті 23 Закону України „Про міліцію” є бланкетною. В статті міститься посилання на те, що порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі або каліцтва працівника міліції визначається Кабінетом Міністрів України. Відповідно до вимог статті 23 Закону України „Про міліцію” 12 травня 2007 року Кабінетом Міністрів України було видано Постанову №707, якою був затверджений порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності працівника міліції. Постановою чітко визначені випадки, коли ця допомога виплачується, визначені розміри виплат та міститься вичерпний перелік службових обов’язків, пов’язаних з безпосередньою участю в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю, під час виконання яких працівник міліції загинув, отримав інвалідність, поранення (контузію, травму або каліцтво).

Напевно Державному департаменту України з питань виконання покарань необхідно розробити порядок призначення та механізм виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі або інвалідності працівника кримінально-виконавчої служби, виходячи із завдань Державної кримінально-виконавчої служби.

До цього часу залишаються невирішеними питання забезпечення цієї категорії безоплатною медичною допомогою, санаторно-курортним лікуванням та відпочинком для оздоровлення, надання житлового приміщення або виплати грошової компенсації за піднайом житлового приміщення, безоплатного проїзду.

Постанова Кабінету Міністрів України №1294 від 07 листопада 2007 року „Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу” не вирішила питання гідної заробітної плати за роботу, пов’язану з особливостями виконання професійних обов’язків, які пов’язані з ризиком для життя і здоров’я, певними обмеженнями конституційних прав і свобод.

Постановою, крім основних видів грошового забезпечення, встановлена надбавка за виконання особливо важливих завдань в розмірі 50% посадового окладу та окладу за спеціальне звання та надбавки за вислугу років. При цьому самого поняття „виконання особливо важливих завдань” в ній не міститься, а п.5 підпункту 1 абзацу 3 ця надбавка може скасовуватися, або її розмір зменшуватися, що суттєво впливає на розмір грошового забезпечення. Встановлення такої надбавки залежить від „доброї волі начальника” та розміру фінансування.

Діяльність персоналу в установах виконання покарань постійно пов’язана з ризиком для життя і здоров’я, підвищеними вимогами дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей. Саме цим зумовлена необхідність додаткових гарантій соціальної захищеності цієї категорії громадян, як під час проходження служби, так і після звільнення.

В законодавчому порядку запроваджені певні обмеження окремих конституційних прав і свобод рядового і начальницького складу та інших працівників органів та установ виконання покарань. Так, відповідно до статті 15 Закону України „Про Державну кримінально-виконавчу службу” вони не можуть бути членами політичних партій, громадських організацій, які мають політичну мету, їм заборонено організацію страйків, участь в їх проведенні та заняття підприємницькою діяльністю. Все це також повинно компенсуватися наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності та комплексу організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту цієї категорії працівників.

На жаль, на сьогоднішній день соціальний престиж професії пенітенціарного працівника залишається невисоким.

Оскільки суспільство є замовником того соціального продукту, який дають йому кримінально-виконавчі установи, а від його якості залежить суспільна безпека, то його громадяни повинні бути найбільше зацікавленими в тому, щоб персонал кримінально-виконавчої системи якісно впливав на засудженого, а відповідно і на суспільне благополуччя. Адже вся діяльність персоналу повинна бути спрямована на повернення ув’язнених до суспільства після відбування покарань правослухняними громадянами.

Соціально незахищений, з невисокою заробітною платою, без перспективи кар’єрного росту працівник кримінально-виконавчої системи не здатний сформувати із злочинця таку особистість, яка б вела правослухняний спосіб життя, дотримувалась правових та інших соціальних норм держави і суспільства.

Метою і виправданням вироку суду до позбавлення волі в кінцевому рахунку є захист суспільства і попередження злочинів. І цієї мети можна досягти тільки в тому випадку, коли засуджені після звільнення з місць позбавлення волі і повернення до нормального життя в суспільстві виявляться не тільки готовими, але й здатними до реінтеграції в суспільство, самокерованої правослухняної поведінки, самостійного загальноприйнятного соціально-нормативного життя.

Констатуючи, що позбавлення волі є виключною мірою, яку слід застосовувати у випадках, коли державі і суспільству загрожує реальна небезпека, то відповідно персонал органів і установ кримінально-виконавчої системи повинен прагнути забезпечити громадську безпеку шляхом реалізації мети покарання не тільки як кари, але й як досягнення виправлення і ресоціалізації, а також запобігати вчиненню засудженими та іншими особами злочинів.

Обмеження пільг, компенсацій та гарантій працівникам кримінально-виконавчої служби, як комплексу організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення їх соціального захисту, в тому числі, незабезпечення безоплатною медичною допомогою, надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення, не надання житлового приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом житлового приміщення, знижки плати за користування житлом, паливом, телефоном та плати за комунальні послуги, визначаються особливістю професійних обов’язків, пов’язаних з ризиком для життя, певним обмеженням права заробляти матеріальні блага для забезпечення собі та своїй сім’ї достойного рівня життя, матимуть наслідком відтік професійного ядра практичних працівників кримінально-виконавчої системи, які організують і здійснюють виправлення засуджених.

Однією із причин існуючого стану щодо правового і соціального захисту рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, на мою думку є те, що кримінально-виконавча система перестала бути для влади пріоритетною. За радянських часів кримінально-виконавча система використовувала рабську працю засуджених і була суттєвою складовою радянської економіки. Найбільші проекти століття – будівництво БАМу (в тридцяті та сімдесяті роки) Біломорсько-Балтійський і Волго-Донський канали, спорудження тунелю між материком та островом Сахалін були дітищем тюремного відомства. Майже 20% національного валового продукту створювалось кримінально-виконавчою системою. Гордитися цим, напевно, не варто, але підприємства системи виробляли п’яту частину всіх благ, якими користувалося суспільство.

У пострадянський період одразу виявилося, що плоди рабської праці не витримують конкуренції на ринку. В сучасній ринковій економіці держави не знайшлося місця підприємствам кримінально-виконавчої системи. Стан кримінально-виконавчої системи вимагав якнайскорішого реформування. Такі реформи пройшли в усіх країнах Центральної та Східної Європи і в країнах Балтії ще в 90-ті роки. В Україні залишився старий радянський ГУЛАГ, реформи не відбулися. Держава в цілому втратила інтерес до функціонування кримінально-виконавчої системи, залишивши за собою функцію виконання вироків до позбавлення волі. Про систему згадують тільки тоді, коли в’язні протестують проти нелюдського або такого, що принижує гідність поводження, вчиняють масові членоушкодження, оголошують голодування.

Втративши інтерес до системи, держава почала забувати і про персонал, який там працює.

Виходячи із вище викладеного, вважаю за необхідне найближчим часом:

розробити і прийняти закони та нормативно-правові акти щодо проходження служби рядовим і начальницьким складом Державної кримінально-виконавчої служби України, а саме:

а)відповідно до п.22 статті 92 Конституції України – розробити і прийняти Закон України „Про дисциплінарний статут Державної кримінально-виконавчої служби України”;

б) розробити і прийняти Постанову Кабінету Міністрів України „Про порядок проходження служби працівниками Державної кримінально – виконавчої служби України”;

в) розробити і прийняти Постанову Кабінету Міністрів України „Про порядок виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі або каліцтва працівника кримінально – виконавчої служби та компенсації, заподіяння шкоди його майну під час виконання службових обов’язків”.