Інститут спеціалізованих омбудсманів: перспективи створення в Україні

20 листопада 2019 року Конституційний Суд України (далі – Суд) надав висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України щодо відповідності законопроекту № 1016 про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі – Законопроект), в якому визначив, що згаданий законопроект не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

Законопроектом пропонувалось закріпити в Конституції України можливість функціонування уповноважених Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах, статус яких би визначався окремими законами. Фактично, йшлося про пропозицію створення інституту так званих спеціалізованих омбудсманів.

Аргументи Суду

Обґрунтовуючи свою позицію Суд передусім звернув увагу на те, що контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та контроль за додержанням Конституції України та законів не є тотожними поняттями.

Суд також зазначив, що запропоновані Законопроектом зміни до статей 85 та 101 Конституції України передбачають запровадження нового виду парламентського контролю, який може вийти за межі контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та потенційно становити ризик надмірного втручання парламенту через уповноважених за додержанням Конституції України і законів у різні сфери суспільних відносин без дотримання балансу приватних і публічних інтересів, зокрема у підприємницьку діяльність, у діяльність інститутів громадянського суспільства тощо, а отже, може призвести до порушення та обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Крім того, Суд звернув увагу, що запропоновані Законопроектом зміни до статей 85 та 101 Конституції України не містять чіткого визначення предметної спрямованості здійснення нового виду парламентського контролю, оскільки з їх змісту незрозуміло, про які саме «окремі сфери» суспільного життя йдеться. Пропонований змінами новий вид парламентського контролю може мати наслідком втручання осіб, призначених на посади уповноважених Верховної Ради України «за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах», у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Суд вважає, що запропоновані Законопроектом зміни до Основного Закону України уможливлюють запровадження інституту парламентських уповноважених «за додержанням Конституції України та законів» у будь-яких «окремих сферах», що може призвести, зокрема, до дублювання чи перебирання такими уповноваженими функцій і повноважень інших суб’єктів владних повноважень.

На думку Суду, системний аналіз запропонованих Законопроектом змін вказує на те, що запровадження такого інституту парламентського контролю, як уповноважені Верховної Ради України «за додержанням Конституції України та законів в окремих сферах», може призвести до звуження сфери діяльності та обмеження повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та до обмеження конституційного права, закріпленого частиною третьою статті 55 Конституції України, згідно з якою «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Таке звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини може втратити сенс з тих питань, вирішення яких наразі належить до його компетенції, проте може бути віднесено до сфери діяльності уповноважених Верховної Ради України «за додержанням Конституції України та законів в окремих сферах» у разі запровадження такого інституту.

Підсумовуючи свої аргументи Суд підкреслив, що внесення до Конституції України змін, запропонованих Законопроектом, призведе до встановлення невизначених меж повноважень Верховної Ради України усупереч конституційному принципу поділу державної влади та до порушення системи стримувань і противаг між законодавчою, виконавчою та судовою владою, що є загрозою для забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Суд також констатував, що запропоновані у Законопроекті зміни до статей 85 та 101 Конституції України не узгоджуються із конституційними принципами верховенства права та поділу державної влади, засадами демократичної, правової держави та у разі запровадження загрожуватимуть правам і свободам людини і громадянина, а, відтак, не відповідають частині першій статті 157 Конституції України.

На нашу думку, позиція, викладена у Висновку Суду, є доволі дискусійною, і, подекуди, не достатньо аргументованою. Таких висновків можна дійти, вивчаючи відповідні доктринальні положення та передусім аналізуючи історію становлення та досвід діяльності спеціалізованих омбудсманів у зарубіжних країнах.

Вітчизняні дослідження інституту спеціалізованих омбудсманів

Насамперед зазначимо, що функціонування спеціалізованих омбудсманів загалом та окремих його видів у своїх працях досліджували такі вітчизняні науковці, як О. Абакуменко, О. Агєєв, С. Банах, О. Батанов, О. Вінгловська, Л. Голяк, І. Дідковська, Л. Дудинець, В. Закоморна, О. Марцеляк, Ю. Палєєва, А. Пінчук, Г. проскура, Н. Пузиріна, Т. Чепуленко, В. Чуксіна та інші. В дослідженнях вчені розглядають різні аспекти інституту спеціалізованих омбудсманів, вивчаючи досвід зарубіжних країн. Але, на жаль, сьогодні не можна стверджувати, що в Україні зазначений інститут отримав достатнє наукове обґрунтування. Це підтверджує хоча б той факт, що захищених дисертаційних досліджень, які б стосувались безпосередньо питання діяльності спеціалізованих омбудсманів, надзвичайно мало. Серед поодиноких можна назвати дисертацію О. Агєєва «Конституційно-правовий статус омбудсмана з питань міграції: зарубіжні моделі та перспективи запровадження в Україні», захищену у 2017 році.

Водночас, ми переконані, що цей інститут заслуговує значно більшої уваги з боку вчених, особливо зважаючи на реальні перспективи його запровадження в Україні.

Передумови запровадження в зарубіжних країнах

Слід підкреслити, що демократичні процеси в різних країнах сучасного світу завжди ставлять перед їх урядами питання про забезпечення ефективної реалізації прав людини і громадянина. Свого часу це призвело до формування поряд із традиційними загальносудовою, адміністративною та адміністративно-судовою формами правового захисту громадян від неправомірних дій органів виконавчої влади та їх службовців інституту омбудсмана – якісно нової форми такого захисту.

Однією з важливих передумов ефективності цього інституту стало те, що він доволі легко вписувався в структуру системи державних органів будь-якої країни світу.

Водночас не можна стверджувати, що запровадження інституту омбудсмана не впливає на державно-правові традиції країни, а сам інститут не зазнає зворотного впливу. Так, наприклад, у Великобританії він став новим – публічно-правовим – засобом захисту прав і свобод людини і громадянина, хоча загалом для цієї держави, як відомо, поділ права на публічне та приватне не є класичним.

Омбудсманом слід вважати вищу посадову особу, яка призначається, як правило, парламентом, уповноважена конституцією чи окремим законом здійснювати контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, іноді – органами місцевого самоврядування та їх службовими і посадовими особами.

Аналіз правового регулювання діяльності омбудсманів у зарубіжних країнах та в Україні свідчить, що нормами, які складають інститут омбудсмана, регулюються такі групи суспільних відносин:

1) громадянина з омбудсманом щодо реалізації права на звернення (петиції);

2) омбудсмана з державним органом, на який подано скаргу, щодо відновлення порушеного права чи свободи громадянина;

3) омбудсмана з державним органом щодо контролю його діяльності на предмет наявності порушень прав і свобод людини і громадянина;

4) омбудсмана з парламентом щодо реалізації права законодавчої ініціативи (якщо таке право визначене законодавством), а також контролю парламенту за діяльністю омбудсмана;

5) між омбудсманом та державними органами щодо фінансування його діяльності.

Отже, зрозуміло, що сукупність відносин, у яких бере участь омбудсман, є доволі великою за обсягом. Це стало однією з причин того, що в багатьох країнах шляхом трансформації інституту одноосібного омбудсмана були створені системи омбудсманів, кожний із яких відповідав би за захист певної категорії прав і свобод людини і громадянина від протиправного впливу з боку органів державної влади. Так виник інститут спеціалізованих омбудсманів. Це, зокрема, суттєво сприяло зменшенню навантаження на посадових осіб, що виконують функції омбудсманів.

Так, наприклад, у Данії саме внаслідок спеціалізації інституту омбудсмана на кожного працівника його апарату став припадати розгляд усього 45 – 50 скарг за рік. Такі цифри свідчать про реальну можливість повного і об’єктивного вирішення всіх справ. Вважається, що спеціалізація омбудсманів сприяє також покращенню їх професійної компетентності.

Проте, один з визнаних міжнародною спільнотою експертів з прав людини, який займав посаду Національного омбудсмана Іспанії (1988–1993), а згодом і комісара з прав людини Ради Європи (1999–2006), автор багатьох наукових досліджень та національних законів про омбудсманів Альваро Хіль-Роблес, переконаний, що поряд із таким перерозподілом повноважень виникненню інституту спеціалізованих омбудсманів сприяв також існуючий поділ державної влади на три гілки. На його думку, це необхідно для взаємного контролю між гілками влади.

Вважаємо, що спеціалізований омбудсман – це одноосібний або колегіальний правозахисний та правоохоронний орган (іноді посадова особа), на якого конституцією чи окремим законом або конституцією та окремим законом покладений обов’язок контролю за дотриманням окремої категорії порушених органами державної влади прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.

Різноманіття спеціалізованих омбудсманів у світі

Як показує практика, система спеціалізованих омбудсманів країн світу подібно до судової системи побудована на принципах територіальності та спеціалізації. За спеціалізацією омбудсманів може бути створено відповідно до потреб конкретних країн чи регіонів світу дуже багато, і їх різноманітність зумовлюється переважно необхідністю захисту тієї чи іншої категорії прав і свобод людини і громадянина. Сьогодні поширеними видами спеціалізованих омбудсманів є омбудсмани: із захисту прав дітей (Норвегія, Фінляндія, ФРН, Австралія, Нова Зеландія, Ізраїль, Колумбія, Швеція, Данія, Ісландія), із захисту прав жінок (Швеція, Фінляндія, Норвегія, Литва), військові (ФРН, Нідерланди, Чехія), з прав національних та етнічних меншин (Угорщина, Фінляндія, Швеція), рівноправності чоловіків і жінок (Швеція, Фінляндія, Норвегія), інформаційні (інформаційний комісар/уповноважений з питань преси та інформації/захисту інформаційних (персональних) даних) (Великобританія, Словенія, Сербія, Шотландія, Швеція, Норвегія, Нова Зеландія, Німеччина, Франція, Угорщина, Чехія), пенітенціарні (у багатьох штатах США, а також у Канаді, Великобританії) тощо.

Також має місце класифікація омбудсманів і за територіальністю. Тут слід звернути увагу на те, що регіональні омбудсмани не завжди є спеціалізованими. Наприклад, омбудсман Гібралтару входить до Британсько-Ірландської Омбудсманівської Асоціації, але виконує функції загального омбудсмана в регіоні.

Також за територіальністю омбудсманів країн світу поділяють на наднаціональні (наддержавні), національні, регіональні та місцеві.

Серед названих категорій омбудсманів спеціалізованими можуть бути регіональні та місцеві, рідше – національні. Що стосується інституту наднаціональних омбудсманів, то, на нашу думку, за своїм правовим статусом це форма співробітництва уповноважених різних країн світу (Міжнародний інститут омбудсмана, заснований у 1978 році, інститут європейського омбудсмана, запроваджений на підставі Маастрихтської угоди 1992 року) і може вважатися різновидом неспеціалізованого омбудсмана.

Національні спеціалізовані омбудсмани діють здебільшого в країнах Африки, маючи статус конституційних комісій при парламенті. Приклади регіональних та місцевих спеціалізованих омбудсманів можна знайти в США та Великобританії. Вузькоспеціалізовані омбудсмани діють у вигляді вузівських омбудсманів у Іспанії і Великобританії.

У державах, де діють спеціалізовані омбудсмани, також існує практика створення так званих «тимчасових омбудсманів» – можливості парламенту за потребою тимчасово запроваджувати посаду омбудсмана з певними спеціальними повноваженнями чи покладати такі повноваження на одного з існуючих омбудсманів. Пункт 4 статті 32/B Конституції Угорської Республіки визначає, що «…Парламент може також обрати спеціалізованих Омбудсманів для захисту особистих конституційних прав». Подібна норма діє також у Швеції – можливість за потреби призначати омбудсмана з питань соціального забезпечення.

Окремим випадком «тимчасових омбудсманів» слід, на наш погляд, вважати комісії з місцевого самоврядування у Великобританії, оскільки їх кількісний склад може варіювати і є можливість за потреби включати до них спеціаліста із захисту тих чи інших прав або свобод людини і громадянина. Водночас існує і протилежна практика. Так, зокрема, частина 1 Федерального Закону Австрії «Про колегію омбудсманів» обґрунтовує необхідність сталості складу цього органу для забезпечення чинності прийнятих ним рішень.

Можна запропонувати такі варіанти класифікації спеціалізованих омбудсманів:

1) за сферою спеціалізації – інформаційні, із забезпечення статевої рівності, із захисту прав жінок, у справах споживачів, з охорони навколишнього середовища, із захисту прав неповнолітніх, з охорони здоров’я, із захисту прав військовослужбовців та ін.;

В даному випадку слід зазначити, що інформаційні омбудсмани у цій класифікації є певним узагальненням декількох подібних видів. Зокрема, до інформаційних омбудсманів відносять інформаційних комісарів, уповноважених з питань преси та інформації, комісарів із захисту інформаційних (персональних) даних).

2) за територіальністю – національні, регіональні, місцеві;

3) за часом існування – постійні та тимчасові;

4) за порядком призначення – виборні, призначувані, такі, що набувають повноважень за змішаною процедурою;

5) за суб’єктом призначення – президентські, парламентські, урядові та ін.;

6) за імперативністю – омбудсмани сильної (шведської) та слабкої (англійської) моделі.

Правове регулювання діяльності спеціалізованих омбудсманів має специфіку в кожній конкретній країні, що виявляється у наступному:

1) правовий акт, яким визначається статус омбудсмана (конституція, конституційний закон, звичайний або органічний закон, статут діяльності омбудсмана);

2) порядок і суб’єкти призначення (обрання) омбудсмана, вимоги до кандидатури на посаду, строк повноважень;

3) обсяг компетенції;

4) принципи діяльності;

5) гарантії діяльності уповноваженого;

6) акти реагування уповноваженого щодо порушень положень конституції, законів, ратифікованих міжнародних договорів стосовно прав і свобод людини і громадянина.

Величезна кількість скарг, які омбудсмани отримують від громадян, засвідчує високий рівень уваги до цього інституту з боку суспільства. По-перше, це є результатом застосування в діяльності омбудсмана таких принципів, як демократизм методів і стилю роботи, гласність і врахування громадської думки. По-друге, таке становище омбудсмана в суспільстві зумовлене як його позитивною конституційно-правовою відповідальністю, що виражається у відповідальному ставленні посадової особи до своїх обов’язків, виконанні нею своїх обов’язків (тобто дана відповідальність визначається більше не правовими нормами, а іншими видами соціальних норм; хоча законодавча практика свідчить, що оцінка уповноваженим порушень за моральними критеріями також дістала нормативне закріплення), так і можливими санкціями, серед яких можуть бути: дострокове припинення повноважень, вимога звіту і т. п. Необхідно зазначити, що підставою для накладання санкцій такого типу не завжди є порушення правових норм. Так, наприклад, в Угорській Республіці, де діє система спеціалізованих омбудсманів, існує інститут дострокового припинення повноважень омбудсмана, передбачений Актом LIX 1993 року про Парламентського уповноваженого з прав громадян (Омбудсмана). У цьому документі також передбачено такі підстави дострокового припинення повноважень омбудсмана, як проголошення конфлікту інтересів (між парламентом і омбудсманом – Авт.) та звільнення.

Загалом угорський варіант інституту омбудсмана цікавий тим, що в ньому поєднане співіснування спеціалізованих і неспеціалізованих омбудсманів. Зазначений Акт передбачає виконання функцій спеціалізованого омбудсмана неспеціалізованим у разі його звільнення. Таке поєднання характерне також і для Великобританії, де Омбудсман з соціальних служб (Civil Services Ombudsman) по суті виконує функції загального омбудсмана.

Важливе значення має порядок призначення спеціалізованих омбудсманів. У різних країнах він не є однаковим, проте найчастіше вони призначаються парламентом, що є однією з рис так званої «сильної» моделі омбудсмана. Тому цих посадових осіб часто розглядають у взаємозв’язку з представницьким органом. Так, наприклад, у Швеції установчий документ діяльності омбудсманів навіть має назву «Інструкція для Омбудсманів Риксдагу».

Слід зазначити, що у деяких країнах для затвердження уповноваженого на посаду не достатньо простої більшості голосів депутатів парламенту, а натомість вимагається підтримка двома третинами. Строк повноважень омбудсмана і парламенту переважно збігаються в часі.

Відомі випадки, коли уповноважені призначаються парламентом, але за рекомендацією іншого органа влади. Так, в Угорській Республіці президент вносить на розгляд парламенту кандидатури омбудсманів. Також президент має право ініціювати їх відставку і запропонувати альтернативну кандидатуру.

Існує також практика призначення омбудсманів членами уряду. Так, у Великобританії кандидатуру Омбудсмана у справах місцевої адміністрації визначає міністр внутрішніх справ, а затверджує монарх. Останнє є формальністю, яка не заперечує факт призначення уповноваженого міністром. У Франції рішенням прем’єр-міністра призначається урядовий комісар із захисту персональних даних.

Варто зазначити, що незважаючи на правозахисний характер діяльності омбудсмана, вимога щодо обов’язкової вищої юридичної освіти цих осіб установлюється не всіма країнами, де вони діють. Так, наприклад, такої вимоги немає у Великобританії, і тому посада Омбудсмана з місцевого самоврядування була зайнята юристом лише в 1978 році. У Швеції однією з рис посад омбудсманів є те, що вони слугують місцем для практики молодих юристів.

Залежно від обсягу повноважень та можливості реального впливу на органи влади під час розгляду поданих заяв виділяють сильну (шведську) та слабку (англійську) моделі спеціалізованих омбудсманів. Виникнення шведської моделі пов’язане з прийняттям у 1967 році «Інструкції для Омбудсманів Риксдагу», англійської – початком формування того ж року Британсько-Ірландської Омбудсманівської Асоціації, що на сьогодні налічує близько 70 членів. На нашу думку, виділення лише цих моделей є доволі умовним, оскільки вони репрезентують країни тільки двох правових сімей.

Загалом обсяг повноважень омбудсмана неоднаковий у різних зарубіжних країнах. Він зумовлений такими чинниками:

1) застосування парламентського «фільтру» – можливість подачі омбудсману скарги лише через члена парламенту, який у свою чергу визначає доцільність чи недоцільність її подальшої передачі на розгляд уповноваженому;

2) визначення кола органів державної влади, на дії яких можна подати скаргу уповноваженому;

3) встановлення переліку документів, до яких омбудсман має доступ, та умов користування ними;

4) неможливість розгляду омбудсманом справ, стосовно яких відкрито провадження або є рішення інших органів державної влади.

Загалом аналіз повноважень омбудсмана дає змогу стверджувати, що він виконує і правоохоронні, і правозахисні функції. По-перше, він виконує правоохоронні функції як щодо запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина, так і щодо їх захисту в разі порушень. По-друге, імперативність повноважень омбудсмана в деяких країнах дозволяє йому виконувати навіть суто правоохоронні слідчі дії – передбачені законом процесуальні дії щодо збирання, дослідження, оцінки і використання доказів, – але водночас його рішення мають рекомендаційний характер. Наприклад, до уповноваженого звернувся громадянин із приводу невиплати йому заробітної плати. Омбудсман направив відповідний акт реагування до роботодавця. Проте надійшло також і рішення органу, якому підпорядковується установа, де працює згаданий громадянин, про недоцільність таких виплат – і рішення омбудсмана втратило сенс.

Також законодавством різних країн визначаються принципи діяльності спеціалізованих омбудсманів. Насамперед їх функціонування побудоване на пріоритеті прав і свобод людини і громадянина. Вони діють, керуючись не лише прямо передбаченими законом принципами, але й неухильно дотримуються вимог законності. Специфіка діяльності омбудсмана якраз і полягає в його можливості застосовувати для оцінки порушень прав і свобод людини і громадянина категорії не лише правових, а й інших соціальних норм. Водночас як наслідок, на нашу думку, поступово формуються норми звичаєвого права, які, особливо в країнах системи загального права, є невід’ємним фактором, що впливає на зміст і структуру національного права.

Ієрархічний принцип реалізується через підпорядкування всіх омбудсманів відповідним державним органам або головному омбудсману. Організаційно-правова зв’язаність діяльності забезпечується механізмами взаємодії з іншими державними органами та ієрархічною підпорядкованістю всередині самого інституту. Зокрема, нормативними актами щодо діяльності омбудсманів різних країн установлена вимога щорічної доповіді перед парламентом про результати діяльності. Це свідчить про наявність політичної відповідальності. Окремим видом такої відповідальності можна вважати вимогу спеціальної доповіді у разі кризового становища в сфері захисту тієї чи іншої категорії прав і свобод людини і громадянина.

Як і будь-якому державному органу, спеціалізованим омбудсманам необхідні гарантії діяльності. Вони мають закріплюватися нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність уповноваженого. Аналіз правових актів зарубіжних країн, які визначають статус спеціалізованих омбудсманів, дає підстави сформулювати наступні гарантії їх діяльності:

1) заборона втручання інших органів державної влади в діяльність уповноваженого;

2) можливість самостійного створення статуту діяльності;

3) доступ до різноманітних джерел інформації;

4) юридична відповідальність посадових осіб за відмову від співпраці з уповноваженим;

5) наявність імунітету державного службовця;

6) безперешкодне забезпечення громадянам права петиції;

7) політична відповідальність перед суб’єктом призначення (обов’язок готувати чергові періодичні доповіді та право на позачергові, на основі яких до порушників прав людини і громадянина застосовуються заходи державного примусу);

8) можливість звернення до конституційного суду;

9) сталість складу (у випадку колегіального органу).

Отже, інститут спеціалізованих омбудсманів у різних країнах світу має ряд специфічних особливостей, зумовлених особливостями правових систем і потреб правозахисту, а різноманітність омбудсманів, які з’являються, свідчить про постійний розвиток цього інституту у світі.

Досвід зарубіжних країн і позиція Конституційного Суду

З огляду на досвід правового регулювання та функціонування спеціалізованих омбудсманів у зарубіжних країнах, зазначений вище, можна дійти ряду висновків, які дають змогу вирізнити основні характеристики притаманні інституту спеціалізованих омбудсманів, з позиції яких доцільно проаналізувати положення Висновку Конституційного Суду України, викладені вище.

Передусім, аргументуючи свою позицію Суд, на нашу думку, слушно звернув увагу на те, що контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та контроль за додержанням Конституції України та законів не є тотожними поняттями.

Правове регулювання діяльності спеціалізованих уповноважених свідчить про те, що законодавець у тексті закону пов’язує, як правило, контроль, який здійснює уповноважений, саме з правами людини. Тому, як вбачається, в цьому разі авторам (ініціаторам) Законопроекту необхідно було б зробити уточнення про те, що контроль за додержанням Конституції України та законів має здійснюватись саме в сфері прав людини.

Стосовно позиції Суду про те, що Законопроект не містить чіткого визначення предметної спрямованості здійснення запропонованого виду парламентського контролю, а сам контроль може вийти за межі контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та потенційно може становити ризик надмірного втручання парламенту у різні сфери суспільних відносин, у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також призвести до дублювання чи перебирання такими уповноваженими функцій і повноважень інших суб’єктів владних повноважень.

На нашу думку це судження Суду є перебільшенням. Як свідчить зарубіжний досвід, предметне визначення діяльності як загальних, так і спеціалізованих омбудсманів відбувається, як правило, не в Конституціях, а у статусних законах, де чітко визначається сфера їх діяльності та відповідна компетенція. Саме це запобігає надмірному втручанню з боку омбудсманів у різні сфери суспільних відносин, у діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування та перебиранню функцій і повноважень інших органів.

Чітке розмежування в законах компетенції загального і спеціалізованого омбудсманів, як видається, здатне вирішити й іншу проблему, яка, на думку Суду, потенційно може виникнути. А саме те, що запропонований вид парламентського контролю може призвести до звуження сфери діяльності та обмеження повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та до обмеження конституційного права на звернення до нього, закріпленого частиною третьою статті 55 Конституції України. Тому і ця позиція Суду виглядає непереконливою.

Однією з важливих передумов виникнення інституту спеціалізованих омбудсманів був існуючий поділ державної влади, тому запровадження спеціалізованих омбудсманів, яких призначає парламент, не призводить, усупереч позиції Суду, до порушення принципу поділу влади і балансу у системі стримувань і противаг, а навпаки сприяє, взаємному контролю між гілками влади.

Також досвід зарубіжних країн підтверджує, що:

• інститут спеціалізованих омбудсманів можна вважати логічним наслідком розвитку одноосібних омбудсманів, і спеціалізовані омбудсмани цілком виправдано можуть запроваджуватися і діяти у державах, де вже функціонують загальні омбудсмани;
• виникнення інституту спеціалізованих омбудсманів пов’язане головним чином із неможливістю кваліфікованого розгляду одним омбудсманом великої кількості різноманітних за змістом скарг, і саме запровадження інституту спеціалізованих омбудсманів здатне, відповідно, суттєво сприяти зменшенню навантаження на загальних омбудсманів, а також покращенню їх професійної компетентності.

В Україні вже діють спеціалізовані омбудсмани

Окрім Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, в Україні сьогодні вже діють такі омбудсмани, як:

• Уповноважений Президента України з прав дитини, діяльність якого регулюється Указом Президента України від 11 серпня 2011 року № 811 (в редакції Указу Президента України від 1 вересня 2015 року;
• Уповноважений із захисту державної мови, запроваджений Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» від 25 квітня 2019 року;
• освітній омбудсман, який діє на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 6 червня 2018 р. № 491 «Деякі питання освітнього омбудсмана»;
• Рада бізнес-омбудсмана – незалежний консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, що захищає інтереси українського бізнесу у стосунках з державними органами. Рада утворена відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 691;

Зазначених омбудсманів цілком можна вважати спеціалізованими, з огляду на сферу їх компетенції, форми і методи роботи та звітності. Водночас, ці уповноважені створені і діють не в рамках парламентаризму, що вважається рисою так званої «слабкої» моделі омбудсмана.

Окрім цього, ми впевнені, що Україна потребує запровадження інших видів спеціалізованих омбудсманів. Зокрема, серед актуальних ми б хотіли особливо назвати омбудсмана із захисту прав військовослужбовців. Безумовно, це пов’язано з тим, що сьогодні Україна втягнута у військовий конфлікт з Російською Федерацією, що вплинуло на статус багатьох наших військовослужбовців та їх права, які, на жаль, доволі часто порушуються сьогодні. Окрім цього, частина наших військових ще до подій 2014 року залучалась до проведення миротворчих операцій на територіях інших країни, і, враховуючи набутий важливий досвід, ймовірно буде залучатись і в подальшому.

Підсумуємо

З урахуванням зазначеного, по-перше, ми вважаємо цілком виправданою пропозицію введення в Україні саме парламентських спеціалізованих уповноважених. А по-друге, пропонуємо в конституційній ініціативі визначити таку загальну назву спеціалізованих омбудсманів: «Уповноважені Верховної Ради України з контролю за додержанням прав людини в окремих сферах».

Загалом, на нашу думку, правова система України сьогодні відповідає особливостям формування інституту спеціалізованих омбудсманів. Інститут служби Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з об’єктивних причин не в змозі повністю задовольнити потреби захисту прав і свобод людини і громадянина від протиправного впливу з боку державних органів, і тому, як вбачається, саме спеціалізовані омбудсмани мають допомогти у розв’язанні цієї проблеми але, звичайно, за умови системних змін чинного законодавства.

Слід також зазначити, що вивчення інституту спеціалізованого омбудсмана передбачає розгляд багатьох інших питань, які не досліджувались у цій статті, але, водночас, є не менш важливими. Серед них: питання взаємодії омбудсманів з правоохоронними органами і судовою владою, питання відповідальності омбудсманів та контролю за їх діяльністю тощо. Ці питання мають стати окремими науковими завданнями, вирішеннях яких, на нашу думку, сприятиме запровадженню ефективного механізму захисту конкретних категорій прав людини спеціалізованими омбудсманами в Україні.

Довідка про авторів.

Барчук Валерій Борисович, доцент кафедри теорії та історії держави і права Національної академії Служби безпеки України, кандидат юридичних наук, доцент

Іванов Олександр Юрійович, старший викладач кафедри теорії та історії держави і права Національної академії Служби безпеки України, кандидат юридичних наук