Бюлетень "Права Людини", 2000, #10

Метою експертизи є детальне вивчення змісту кожного питання, аналіз юридичних термінів, вживаних у питаннях референдуму та встановлення реального юридичного змісту кожного терміну і питання в цілому для виявлення можливих двочитань результатів тієї чи іншої відповіді на запитання.

Тут подається скорочений виклад експертизи.

Правова база.

Правова база проведення референдумів базується на Конституції України ст.69-74, Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року (ВВР 1991, № 33) та окремими статтями Закону "Про Центральну виборчу комісію" (ВВР 1998, № 5).

Варто відмітити, що Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не відповідає по деяких статтях Конституції України та Закону "Про Центральну виборчу комісію".

Відповідно до частини 1 Розділу 15 Конституції України Перехідні положення "закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції. Разом із частиною 3 статті 8 КУ ("норми КУ є нормами прямої дії") все це дає підстави стверджувати, що для проведення референдуму в Україні існує в принципі достатня законодавча база, оскільки ці нормативні акти накладаються один на одного, тому Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" можна використовувати, застосовуючи лише ті його норми, що не суперечать нормам Конституції. Ігнорувати ж закон в цілому не можна, оскільки він досі є чинним.

Що ж стосується проблеми, які питання можна вирішувати референдумом, то тут слід застосовувати статті 3 та 13 закону про референдум:

"Ст.3 Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів."

"Ст. 13. Верховна Рада України також призначає всеукраїнський референдум:

1) з питань затвердження або скасування Конституції України, а також з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України - якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі;"

Тобто, предметом всеукраїнського референдуму не може бути питання "довіри - не довіри" Верховній Раді чи Президентові.

Що стосується змісту бюлетеню, то тут має застосовуватись стаття 36 Закону: "Зміст і форма бюлетенів для голосування при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму встановлюються відповідно Верховною Радою України та обласними, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими Радами народних депутатів. Зміст бюлетеня не може суперечити суті формулювання питання, визначеного у вимозі народних депутатів або громадян України про проведення референдуму."

Законодавець, закладаючи в норму Закону вимогу про затвердження змісту бюлетеню для голосування Верховною Радою України, виходив із того, що юридична точність формулювання питання для референдуму є надзвичайно важливою, адже рішення референдуму не потребує додаткового затвердження і не може бути змінено іншим органом. При формулюванні питання, особливо за ініціативою групи виборців, партії, чи навіть депутатів може бути допущено несвідомо (із-за відсутності юридичної освіти) чи свідомо (для вирішення власних егоїстичних цілей) нечітке формулювання правової норми, що дає потім можливість маніпулювати результатами референдуму. Так було при проведенні всесоюзного референдуму 17 березня 1991 року.

Виходячи з існуючої правової бази щодо проведення референдумів в Україні та пам’ятаючи за виборців, які мають визначатись під час голосування свідомо, розуміючи хоча б зміст питань референдуму, експертна група провела юридично-моральний аналіз питань, що включені до бюлетенів для голосування відповідно до Указу Президента.

Аналіз змісту питань.

Питання перше:

1) "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:

"а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?"

Так. Ні.

Хід аналізу:

Крок 1.

Власне запитання складається із двох запитань:

1.1) Першого - "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання?", що є спробою з’ясувати думку виборців, щодо довіри або недовіри до обраного тими ж виборцями парламенту, на яке може бути два варіанти відповіді Так або Ні.

1.2) Другого - "Чи висловлюєтеся ви за внесення доповнення до частини 2 статті 90 Конституції України такого змісту - "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?"

Для цього питання також може бути два варіанти відповіді Так або Ні.

Висновок 1. Враховуючи, що в першому питанні референдуму фактично міститься два різнорідних питання, то на них може бути не два варіанти відповідей, а чотири:

Висловлююсь ЗА(ТАК) недовіру Верховній Раді, висловлююсь ЗА(ТАК) внесення доповнення до Конституції.

Висловлююсь ПРОТИ(НІ) недовіри Верховній Раді, висловлююсь ПРОТИ(НІ) внесення доповнення до Конституції.

Висловлююсь ЗА(ТАК) недовіру Верховній Раді, висловлююсь ПРОТИ(НІ) внесення доповнення до Конституції.

Висловлююсь ПРОТИ(НІ) недовіри Верховній Раді, висловлююсь ЗА(ТАК) внесення доповнення до Конституції.

Як бачимо автори формулювання свідомо чи несвідомо намагаються замінити юридично можливих ЧОТИРИ варіанти відповідей на лише ДВА, але це лише юридичний аспект проблеми.

Не менш важливим є моральний бік такого формулювання питання.

Крок 2.

Проаналізуємо зміст частини 2 статті 90 Конституції України із доповненням, що пропонується: "Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів під час однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?"

Як бачимо, авторами ініціативи про доповнення цієї статті Конституції, як і взагалі питання про недовіру до парламенту, робиться спроба зрівняти у юридичній вазі дві підстави для розпуску: неможливість розпочати засідання - яке може бути викликане різними причинами, від блокування роботи парламенту як із середини(депутатською групою) так і з зовні(стихійне лихо чи відключення світла) та висловлення недовіри цьому парламентові з боку народу, який є джерелом влади в державі!

При тому думка народу може бути або врахована - Президент розпустить цей парламент, або - не врахована, парламент, якому не довіряє народ буде продовжувати існувати! Все залежить від волі Президента, а не від волі народу!

Цілком зрозумілим виглядало б у такому випадку правило, за яким виборці через референдум могли б достроково припинити повноваження обраного (ними ж) парламенту чи Президента, як це і передбачено чинним законом про референдум. Тут же пропонується відібрати це повноваження від виборців безпосередньо і передати його Президентові!

Висновок 2. Оголошення референдуму про недовіру Верховній Раді України і спроба внесення до Конституції України доповнення, за яким виборці позбавляються права прямо припиняти достроково повноваження ними ж обраного парламенту і передають це право Президентові є аморальним по відношенню до парламенту і до народу.

Адже завжди можна уявити ситуацію, що на виборах "за обрання" депутатів парламенту проголосує одна частина виборців, а через деякий, інша частина виборців, можливо навіть меншою кількістю голосів, ніж це було на виборах, проголосує "за недовіру" цим же депутатам.

Це провокуватиме внутрішній розкол суспільства, нестабільність і даватиме підстави звинувачувати сам народ у роздвоєній суспільній свідомості.

Питання друге:

"Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:

"Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України",яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами:

"та в інших випадках, передбачених Конституцією України?"

Так. Ні.

Хід аналізу:

Крок 1. Проаналізуємо першу частину питання "якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість".

Спробуємо уяснити, що мають на увазі автори, вживаючи слова "протягом одного місяця"?

Варіантів тут може бути декілька: 1.

Протягом місяця з дати обрання 2/3 складу Верховної Ради.(ст.82, ч.2 Конституції України) 2.

Протягом місяця з початку першої сесії.(ст.82, ч.3 Конституції України) 3.

Протягом місяця з дня прийняття присяги (ст.79 Конституції України) 4.

Протягом місяця, починаючи з першого вівторка лютого і першого вівторка вересня (ст.83.ч.1 КУ), дати початку весняної та осінньої сесій. 5.

Протягом календарного місяця під час сесії від будь-якої дати. 6.

Протягом календарного місяця протягом року від будь-якої дати(включаючи парламентські відпустки).

Висновок 1. Оскільки варіантів тут може бути принаймні 6, то і не може навіть йти мови про якийсь зрозумілий юридичний зміст вимоги "протягом одного місяця".

Проаналізуємо також інше словосполучення: "Верховна Рада України … не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість"

Якщо подивитись статті 75,76,85 Конституції України, ми побачимо, що Верховна Рада в цілому є "єдиним законодавчим органом", її "конституційний склад 450 депутатів" і до повноважень Верховної Ради, як єдиного органу не відносить повноваження по "формуванню" будь чого іншого, крім того, що визначено статтею 85 Конституції. Про формування парламентом будь-якої більшості навіть теоретично не може йти мови, оскільки депутатська більшість формується депутатами, а не парламентом і не може бути юридичного акту парламенту про утворення більшості. Парламент є єдиним організмом, який складається як з більшості, так і з меншості.

Висновок 2. Верховна Рада не може, як єдиний законодавчий орган "сформувати більшість". У Верховній Раді може бути сформовано депутатську більшість лише депутатами-членами цієї більшості. Тому формулювання питання в цьому аспекті є некоректним навіть з теоретичної точки зору, не кажучи вже про його практичну реалізацію. Адже при такій нормі потрібно конституювати утворення більшості правовим актом Верховної Ради!

Проаналізуємо наступне словосполучення: "постійно діючу парламентську більшість"

Постає питання, яким чином визначити чи виміряти постійність діяльності більшості?

Знову ж таки варіантів такого виміру може бути безліч, причому за різними критеріями: 1.

постійно діюча - та що постійно засідає в парламенті чи в окремому кабінеті???; 2.

постійно діюча - та що однаково голосує протягом всієї каденції, протягом сесії, протягом місяця, тижня, дня???; 3.

постійно діюча - та яка ніколи, ніяк не змінює свою конфігурацію протягом всієї каденції, протягом сесії, протягом місяця, тижня, дня???;

Взагалі з означенням постійності тут настільки багато запитань, що аж страшно, як і ким ця постійність буде визначатись? Адже наприклад зовсім не теоретичним є варіант, коли протягом однієї каденції в парламенті більшість з лівоцентристської може стати правоцентристською. Невже це може стати підставою для розпуску парламенту?

Висновок 3. Введення норми про "постійно діючу більшість" є юридично не визначеною і такою, що дає підстави в майбутньому Президентові постійно тримати парламент під загрозою розпуску незалежно від продуктивності його діяльності і довіри до нього з боку виборців.

Не менш цікавим для аналізу є словосполучення: "… парламентську більшість".

Якщо проаналізувати зміст слова "більшість" з точки зору права та у контексті статей Конституції України(76, 82, 91,111,155) можна встановити, що буває декілька варіантів "більшості": 1.

Відносна більшість - коли одна фракція має більшість голосів відносно будь-якої іншої фракції (на сьогодні це комуністи); 2.

Більшість від числа обраних депутатів - більше половини від кількості обраних депутатів (наразі це складає близько 220); 3.

Більшість від конституційного складу парламенту(від 450) - 226; 4.

Конституційна більшість в 2/3 голосів, необхідна для ухвалення змін до Конституції України - 300; 5.

Більшість, необхідна для усунення Президента в порядку імпічменту - 338.

Висновок 3. Вжите у формулюванні доповнення до статті 90 Конституції України словосполучення "… парламентська більшість" є юридично не визначеним, таким, що потребує додаткового тлумачення і разом із рештою невизначеностей надає надзвичайні можливості Президентові для маніпулювання розпуском парламенту.

Крок 2. Аналіз положення про визнання підставою для розпуску парламенту незатвердження бюджету.

Відповідно до питання другого пропонується визначити підставою розпуску Верховної Ради "у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України".

На перший погляд, введення норми, за якою парламент може бути розпущеним у разі несхвалення ним бюджету, виглядає способом встановлення певної відповідальності депутатів за бюджетну політику держави. Таке правило могло б мати місце і його запровадження хоча б частково було виправданим, якби парламент дійсно формував уряд, якби Прем’єр призначався парламентом за поданням депутатської більшості чи коаліції, яка формує уряд і за нього відповідальна. У нашому випадку, Президент, прагнучи запровадити відповідальність більшості за дії парламенту та Уряду не відводить цій більшості жодних владних повноважень. Тому впровадження цієї норми веде до ще більшого перекосу балансу влад на користь Президента, який і так практично одноосібно формує уряд. Тепер же, у разі формування Президентом справді некваліфікованого уряду, який не в змозі підготувати проект бюджету у відповідності до бюджетної резолюції, чи підготує бюджет взагалі з помилками чи свідомо неприйнятним для парламенту, відповідатиме знову лише парламент.

Постає питання, чи потрібно розпускати парламент, коли сформовано некомпетентний уряд? Може простіше і дешевше відправити у відставку уряд?

Як і в усіх попередніх випадках, запропонована норма про "незатвердження" бюджету є досить розмитою і неоднозначною і постає принаймні декілька запитань по її застосуванню: 1.

З якої дати вираховується три місяці і чи включається до цього терміну час парламентських відпусток? (Відповідно до КУ, стаття 96,ч.2, уряд має подати до ВРУ бюджет не пізніше 15 вересня. Парламентські канікули тривають як правило з 15 липня до 5 вересня. Якщо бюджет подати на початку липня - чи повинна у такому разі ВРУ розглядати його під час літніх канікул, якщо бюджет має бути ухваленим до 31 грудня?); 2.

Чи має право ВРУ відхилити урядовий проект бюджету, як такий що не відповідає наприклад: президентській чи урядовій програмі розвитку, бюджетній резолюції чи не враховує норми інших законів України? 3.

Чи має право ВРУ пропонувати до проекту урядового бюджету різноманітні поправки, що збільшують/зменшують доходи чи видатки?

Висновок: Правовий зміст підстави розпуску парламенту при незатвердженні Верховною Радою України державного бюджету є таким, що не відповідає структурі державної влади України і розподілу повноважень між законодавчою та виконавчою владою, є надто розмитим. Введення цієї норми до Конституції України, а особливо разом з іншими правками, що мають бути внесеними за іншими питаннями референдуму, приведе до повного знищення автономності парламенту і зробить його придатком виконавчої влади, а не самостійною гілкою влади. Це є порушенням визначального принципу як Конституції України(стаття 6) так і загального принципу демократії, який передбачає розподіл державної влади на три складові: законодавчу, виконавчу та судову.

Питання третє:

"Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України:

"Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?"

Так. Ні.

Хід аналізу:

Аналізуючи це запитання варто зауважити, що сюди повністю підходить виклад, застосований до аналізу запитання першого, адже і у цьому запитанні фактично міститься два питання:

1) Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України?

2) Чи згодні Ви з вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України?

Що стосується питання консультативного характеру, про необхідність обмеження недоторканності депутатів, то це є цілком зрозумілим і природнім, але поєднання цих двох питань в одному зразу перетворює загальне питання в юридичну невизначеність, адже питання обмеження недоторканності депутатів і вилучення з Конституції частини 3 статті 80 не кореспондується.

Адже в питанні йде мова про "обмеження" недоторканності, а вилучення частини 3 статті 80 означає де-факто "скасування" - недоторканності, оскільки ніякого імунітету у депутата не залишається.

Висновок: Питання третє референдуму є суперечливим по своїй суті, обмежує волевиявлення громадян при голосуванні, оскільки містить не одне, а два запитання, на які може бути не два, а чотири варіанти відповідей.

Формулювання запитання виглядає аморальним з точки зору фактичного обману, закладеного в питанні. Замість введення депутатського імунітету в якісь нові процедурні рамки, замість його обмеження фактично мова йде про його скасування. Автори цього питання або не розуміють, що депутатський імунітет це не захист депутата, як особи, це захист парламенту як єдиного органу законодавчої влади, або свідомо намагаються ввести в оману народ, аби руками народу, позбавити його незалежної гілки влади та позбавити парламент його контрольних функцій, визначених Конституцією України.

Питання четверте:

"Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів "чотириста п’ятдесят" на слово "триста", а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства ?"

Так. Ні.

З точки зору юридичного змісту питання четверте є найбільш зрозумілим та однозначним. Особливо, якщо б не існувало питання 5 про двопалатність парламенту.

Адже виникає питання, нова кількість депутатів - 300 осіб, стосуватиметься однієї чи двох палат?

Якщо 300 депутатів має бути у двох палатах, то можна із впевненістю сказати, що з питанням парламентаризму в Україні буде покінчено назавжди. Для держави з територією понад 600 тис. кв. км і населенням близько 50 млн. чоловік наявність в нижній, представницькій палаті менше 300 осіб буде європейським феноменом.

Значене зменшення кількості депутатів об’єктивно сприятиме відчуженню депутатів від виборців, а також значно спрощуватиме встановлення контролю над депутатським корпусом, що навряд чи прислужиться демократичному розвиткові України.

Питання п’яте:

"Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?"

Так. Ні.

Питання носить чисто консультативний характер і навряд чи може бути реалізованим у нині чинній Конституції України не поза рамками правового поля. Проте навіть з точки зору консультативного змісту питання, його формулювання викликає декілька запитань, на які не може бути однозначних відповідей. 1.

Що мається на увазі під "регіонами України"? Області, райони, географічно близькі території? 2.

Одна з палат представлятиме інтереси регіонів України, а чиї інтереси представлятиме друга палата? Партій, олігархів, Президента, виборців, народу…? 3.

Що значить "сприяти реалізації інтересам регіонів"? 4.

Які "відповідні зміни до Конституції України і виборчого законодавства" мають на увазі автори запитання?

Висновок: Питання п’яте, як і решта питань є надто юридично не визначеним, заплутаним і навіть позитивна відповідь на нього не може бути підставою для внесення змін до чинної Конституції України.

Питання шосте:

"Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?"

Так. Ні.

Питання шосте, як і питання п’яте має консультативний характер і несе у своєму формулюванні спробу свідомо чи не свідомо ошукати народ. Адже абсолютно правильна теза про звернення до процедури референдуму по можливому затвердженню Конституції всенародним референдумом у цьому питанні підмінена тезою про "прийняття" Конституції референдумом.

Адже на референдумі не приймаються конституції чи закони, оскільки процедура референдуму передбачає голосування ЗА чи ПРОТИ документу в цілому, а не постатейно, тобто мова йде про затвердження акту, який уже прийнято відповідним органом, або проект якого розроблено відповідальним за це органом. Для Конституції, таким органом може бути або парламент, або спеціальні Конституційні Збори, які формуються за спеціальним законом і до компетенції яких відноситься лише одне питання: розробка та ухвалення Конституції.

Висновок: Автори, що формулювали питання шосте, свідомо чи з умислом обійшли питання, а хто ж все таки готує і приймає текст Конституції, який має бути затверджений всеукраїнським референдумом. Якщо ж вони мають на увазі себе, то можна із впевненістю сказати, що нова Українська Конституція буде юридично ще більш заплутаною ніж питання референдуму.

Прикінцеві положення:

Як показує проведена юридична експертиза формулювань запитань, що виносяться на всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 року, всі вони є сформульованими надзвичайно багатозначно, не чітко, на них не може бути однозначної відповіді.

Спроба реалізації позитивної відповіді на будь-яке з означених питань не виглядатиме юридично обгрунтованою і такою, що випливає із результатів референдуму.

Що стосується моральних аспектів, то тут можна констатувати, що ініціатори проведення референдуму настільки розмито формулювали зміст запитань або із-за юридичної неосвіченості або з умислом торпедувати конституційну систему України.

На жаль Президент України, що за нині чинною Конституцією України є гарантом територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина(стаття 102, ч. 2), підписавши Указ про призначення референдуму з означеними вище питаннями, фактично підтримав спробу ініціаторів референдуму руками самого народу зруйнувати існуючий конституційний лад в Україні і відкрити дорогу для правового хаосу і знищення демократичного майбутнього української держави.