Права людини в Україні - 2008. 7. Право на доступ до інформації

[1]

У 2008 році законодавство і практика щодо доступу до інформації не змінилися. Усі проблеми із свободою інформації, які зазначалися в доповідях правозахисних організацій в 2004 – 2007 роках, проявилися і в 2008 році. Правозахисні організації, як і раніше, запитували необхідні їм дані і часто отримували відмови, відписки, а іноді залишалися без відповіді. Відмова в наданні інформації часто мотивувалася віднесенням запитуваної інформації до конфіденційної.

У 2008 році завершився певний етап громадської кампанії, спрямованої проти незаконної практики засекречування: у березні Кабінет міністрів України, за ініціативою Міністерства юстиції, прийняв рішення про зняття незаконного грифу «не для друку» з 1410 актів, виданих урядом протягом 1991-2005 рр. Міністерство юстиції розсекретило 1015 документів з них, а решті надало гриф ДСК. Аналіз розкритих нормативних документів уряду засвідчує, що серед них була певна кількість документів оборонної тематики. Проте, щодо більшості документів виникають серйозні підозри як стосовно обґрунтованості їхнього засекречення, так і щодо законності здійснення дій, які вони передбачають. Такі документи можна розділити на чотири групи: 1) корупційні дії; 2) різноманітні пільги та преференції для вищих посадових осіб; 3) кулуарні політичні домовленості; 4) перспективні плани розвитку різних галузей економіки чи інші документи, які стосуються державних інвестицій. Запитання очевидне і просте – якщо в тих актах нема нічого незаконного, то нащо було їх приховувати?

Громадську кампанію проти незаконної практики засекречування треба продовжувати. Секретаріат Президента так і відмовився розкрити хоча б назви нормативних актів з грифом «опублікуванню не підлягає», ухвалених до 2005 року (42 з 44 актів Президента України з грифом «опублікуванню не підлягає», ухвалених 2005 року, були розсекречені, решті наданий гриф ДСК). Тому одним із завдань цієї кампанії є – примусити Секретаріат Президента розкрити документи, для яких застосовувався цей незаконний гриф. Інше завдання – примусити уряд повідомити назви актів з грифом ДСК, виданих, починаючи з 2005 року. На сьогодні відомі тільки дата прийняття і номер документа, що унеможливлює належний громадський контроль. В сукупності з відсутністю Зводу відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави, це призводить до непередбачуваності у відповіді на питання: чи належать певні відомості до інформації з обмеженим доступом.

Ще 27 жовтня 1998 р. Кабінет міністрів України ухвалив Постанову № 1893, якою затверджувалася Інструкція про порядок роботи з документами, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Саме таким документам надавався гриф ДСК, а допуск до цих документів змогли отримати тільки ті, хто мав допуск до секретних документів згідно із Законом «Про державну таємницю». Певно за іронією долі ця постанова була надрукована в „Урядовому кур’єрі» 10 грудня, в день 50-ліття прийняття Загальної декларації прав людини. Зауважимо, що за наявності такої Інструкції гриф обмеження доступу ДСК залишається незаконним: у статті 34 вказано, що обмеження свободи інформації має бути встановлено законом, а не інструкцією – нормативним актом Кабінету міністрів України.

П. 2 Постанови зазначав, що усі органи державної влади та місцевого самоврядування, підприємства та організації усіх форм власності мали протягом 6 місяців скласти переліки такої інформації, яка є в їхньому розпорядженні. Хто конкретно, і виходячи з яких критеріїв вирішує, які саме відомості є конфіденційними, Інструкція не визначає. За майже 10 років існування цієї Інструкції так і не стало відомо, чи створені такі Переліки, а якщо створені, то де вони оприлюднені. Нормативно-правові акти з грифом ДСК, ухвалені центральними органами влади, з’являлися в комп’ютерних правових системах без назв, зазначалися тільки номер і дата прийняття рішення. Водночас Кодекс про адміністративні правопорушення містив норму про адміністративне покарання за розголошення такої інформації, а стаття 330 Кримінального кодексу України передбачає кримінальну відповідальність за передачу такої інформації громадянам інших держав. Відомі випадки застосування адмінпокарання за розголошення такої інформації. Проте, чи є ті або інші відомості конфіденційною інформацією, що є власністю держави, визначити неможливо. Тепер журналіст, отримавши будь-яку інформацію, не може бути впевнений, що вона є відкритою, і повинен, строго кажучи, отримати дозвіл на її публікацію у відповідного органа державної влади, у власності, користуванні чи розпорядженні якого повинна бути ця інформація. А це фактично означає введення цензури, яка заборонена статтею 15 Конституції України. Отже, необхідним є створення державою Зводу відомостей, які відносяться до конфіденційної інформації, що є власністю держави, проте такий Звід не був створений. Склалася парадоксальна ситуація, коли відсутній доступ до офіційних документів, якими затверджуються переліки інформації, що є конфіденційною. Іншими словами – неможливо дізнатися про те, які види інформації засекречуються.

У зв’язку з цим Харківська правозахисна група і ВГО Альянс «Майдан» вирішили дослідити, які ж органи державної влади мають переліки інформації, доступ до якої обмежується грифом „для службового користування». На початку 2008 року на адресу 80 центральних органів виконавчої влади, зазначених на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України[2], самого Кабінету міністрів України, Верховної Ради України, Секретаріату Президента України, Державного управління справами та 27 регіональних державних адміністрацій (обласні державні адміністрації, Київська міська державна адміністрація, Севастопольська міська державна адміністрація, уряд Автономної республіки Крим) були надіслані інформаційні запити про надання переліків конфіденційної інформації, що є власністю держави.

Цікавим був процес отримання переліків конфіденційної інформації. Жоден з адресатів не виконав норми ст.33 Закону «Про інформацію» щодо надання протягом 10 днів письмового повідомлення про те, що запит буде задоволено, або обґрунтованої відмови від надання інформації. З 27 регіональних органів державної влади надіслали переліки 19, решта 8 або взагалі не відповіли, або відмовили під надуманими причинами. Стосовно ненадання інформації цими ОДА було надіслано відповідне звернення до Секретаріату Президента України з проханням сприяти в отриманні інформації. Всі відповіді від цих 8 ОДА отримано після надсилання їм цього звернення від Секретаріату з приміткою «контроль». В результаті з-поміж крайових органів влади не надала інформацію тільки Запорізька обласна державна адміністрація (відмовила в особі заступника голови ОДА Романа Дригинича тричі), котра самому переліку конфіденційної інформації надала гриф «ДСК». До Запорізької ОДА було надіслано звернення з вимогою зняти з нього гриф «ДСК», а у разі неможливості – повідомити причини неможливості (на відміну від всіх інших ОДА) та повідомити дату та номер рішення, котрим переліку було надано гриф ДСК. Запорізька ОДА відповіла відмовою на пропозицію зняти гриф «ДСК» і не надала відповідної інформації.

З 84 центральних органів влади надали переліки у відповідях на перший інформаційний запит тільки 45 міністерств та відомств. 38-ми державним органам був надісланий повторний запит, а в деяких випадках ми зверталися до них тричі з вимогою виконати діючі норми закону і обіцянкою звернутися до суду з адміністративним позовом у протилежному випадку. В результаті 70 органів влади надали складені ними переліки, 14 ­– відмовилися. Кабінет міністрів України, Національне космічне агентство та Запорізька облдержадміністрація повідомили, що перелік відомостей, які відносяться до конфіденційної інформації, сам є конфіденційною інформацією і тому не надається. Решта 11 органів – це Держкомтелебачення, Генеральна прокуратура, Міністерство охорони здоров’я, Державна податкова адміністрація, Рахункова палата, Міністерство аграрної політики, Міністерство транспорту і зв’язку, Міністерство палива та енергетики, Держспоживстандарт, Національний банк, Державне управління справами (останнє також відмовило у наданні повного і актуального тексту Положення «Про державне управління справами», затвердженого указом Президента Л.Кучми з незаконним грифом «опублікуванню не підлягає», – з цього приводу подано відповідний інформаційний запит про надання вказаного Положення). Мотиви відмови різні – посилання на статтю 37 Закону „Про інформацію», твердження, що у запитувача не має достатніх правових підстав на отримання цих переліків, тощо. Водночас слід зауважити, що переліки конфіденційної інформації, які діють в Генеральній прокуратурі, Міністерстві палива та енергетики та Міністерстві аграрної політики доступні в комп’ютерній правовій системі „Ліга: Закон».

Зазначимо, що деякі з центральних органів виконавчої влади ще досі не мають Переліків конфіденційної інформації і відповіли, що переліки знаходяться у процесі розробки. Зокрема, про це заявили Міністерство фінансів України, Державний департамент з питань зв’язку та інформатизації. Вони надали свої переліки вже навесні 2009 р.

Проти 12 перерахованих вище органів влади (окрім Міністерств палива і енергетики та аграрної політики, чиї переліки доступні[3]) подано позови до Окружного адміністративного суду м. Києва. Міністерство транспорту і зв’язку, отримавши виклик до суду, одразу надало свій перелік. Отже, актуальними є 11 судових позовів. Суд об’єднав 9 позовів в одну справу, а позови проти Генеральної прокуратури та Національного банку розглядав окремо. У березні було ухвалено рішення про зміну підсудності – за місцем проживання позивача, зареєстрованого в Чернігівській області. Тому позови подані заново до Чернігівського адміністративного суду і чекають на розгляд.

Надалі необхідно проаналізувати отримані переліки конфіденційної інформаційної, перевірити обґрунтованість та законність віднесення тих чи інших відомостей цих переліків за допомогою трискладового тесту, скласти загальний перелік відомостей, які органи державної влади відносять до категорії ДСК. Але навіть побіжний огляд отриманих матеріалів дає підстави для таких висновків.

І. Єдиний державний підхід до питання оприлюднення чи неоприлюднення переліків конфіденційної інформації відсутній.

ІІ. Критерії обмеження доступу до конфіденційної інформації незрозумілі.

ІІІ. Деякі дані, які відповідні органи віднесли до інформації з обмеженим доступом, є суспільно важливою інформацією, доступ до якої в жодному разі не можна обмежувати. Наведемо приклади.

а) Державний комітет у справах національностей та релігій до інформації для службового користування відносить: 1) відомості стосовно етнополітичних проблем, обумовлених сепаратистськими, ксенофобськими, шовіністичними та іншими дестабілізуючими факторами; 2) матеріали, що стосуються конфліктів на мовному ґрунті та заходи щодо їх врегулювання; 3) відомості про заходи підтримки української діаспори в сусідніх з Україною державах, де існують історичні територіальні претензії та можливі конфлікти на цьому ґрунті.

б) Міністерство економіки віднесло до інформації з грифом ДСК такі дані:

 щодо результатів перевірок Держкомрезерву контролюючими органами;

щодо результатів проведення конкурсів з реалізації матеріальних цінностей державного резерву;

щодо економічної ситуації в країнах СНД, її можливого розвитку та наслідків для України (відомості з елементами аналізу);

в) Державний комітет з земельних ресурсів відносить до інформації з грифом ДСК:

 матеріали міждержавних переговорів з питань держкордону, технічної документація з делімітації та демаркації державного кордону, проекти відведення смуги державного кордону;

 книги обліку кількості земель (текстова і графічна частина);

 книги обліку якості земель (текстова і графічна частина).

г) Фонд державного майна вважає конфіденційною інформацією проблемні питання, пов’язані з перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, а Пенсійний фонд України – відомості про фінансовий стан та фінансово-господарську діяльність ПФУ та його органів; відомості про матеріально-технічне та інформаційне забезпечення.

д) Вища рада юстиції віднесла до інформації з грифом ДСК відомості про дисциплінарні проступки суддів та про конкретні порушення суддями законодавства, отримані й зібрані Радою під час перевірок.

ІV. Координація щодо питання, до якої інформації необхідно обмежувати доступ, відсутня. Так, кількість позицій в переліках, складених обласними державними адміністраціями коливається від 18 (Івано-Франківська, Києвська ОДА) до 136 (Кіровоградська ОДА).

V. Деякі випадки обмеження доступу до інформації є вочевидь незаконними, як, наприклад, внесення до переліку відомостей стосовно порушення Закону «Про інформацію» (Донецька ОДА), можливість голів ОДА волюнтаристські відносити до категорії «ДСК» інформацію за межами затвердженого переліку (Тернопільська ОДА, Чернігівська ОДА), тощо.

Деякі відповіді потребують окремих коментарів. Так, аналізуючи відповідь Антимонопольного комітету та Департаменту ДАЇ МВС, ми прийшли до висновку, що деякі посадові особи не завжди розуміють у чому полягає різниця між інформацією, що становить державну таємницю, та інформацією, яку вони відносять до конфіденційної інформації на підставі своїх внутрішніх інструкцій. Зокрема, у відповіді на інформаційний запит Департаменту ДАЇ МВС було зазначено, що надання документам та інформації грифів конфіденційності здійснюється відповідно до Закону України „Про державну таємницю».

Навіть такий побіжний аналіз стану з доступом до інформації з грифом ДСК засвідчує, що жоден державний орган не керується в питаннях обмеження доступу до інформації відомим принципом свободи інформації „Засекречується інформація, а не документ». Усі вони використовують гриф ДСК для документа в цілому, якщо хоч маленька частина його потребує обмеження доступу. Це неприпустиме становище має бути виправлене: має бути забезпечений доступ до відкритої частини будь-якого документу, який містить інформацію з обмеженим доступом, а ці відкриті частини нормативно-правових актів повинні оприлюднюватися і вміщуватися до комп’ютерно-правових систем так само, як і повністю відкриті нормативно-правові акти.

Зауважимо, що гриф ДСК використовується органами влади доволі часто. Так, у 2008 році центральні органи влади ухвалили 96 нормативних документів з цим грифом, в тому числі уряд – 27 постанов і розпоряджень; СБУ – 23; Національна комісія регулювання електроенергетики – 22; Управління державної охорони – 7; Держкомстат – 5; Президент, Служба зовнішньої розвідки, Міністерство транспорту і зв’язку, Адміністрація державної прикордонної служби, Адміністрація державної служби спеціального зв’язку та технічного захисту інформації – по 2; МВС, Державний департамент з питань виконання покарань, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій – по 1.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що гриф ДСК, підстави і термін його використання мають бути визначені законом. Закон має також передбачити створення, ведення і порядок оприлюднення зводу таких відомостей. На нашу думку, для визначення такої інформації краще ввести дефініцію „службова таємниця», а не використовувати поняття „конфіденційної інформації», визначення якої вказує, що йдеться про інформацію, яка належить фізичним та недержавним юридичним особам.

Чинний в Україні Закон «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. вичерпав свій потенціал і вже не відповідає потребам суспільно-політичного та громадського життя. Він сут­тєво розходиться з європейськими стандартами забезпечення доступу населення до урядової та іншої офіційної інформації, не містить в собі відповідних юридичних і організаційних гарантій такого доступу, погано узгоджується з існуючою практикою Європейського суду з прав людини в Страсбурзі по застосуванню статті 10 Європейської конвенції з прав людини та основних свобод 1950 р. Все це вимагає роз­робки та запровадження нових юридичних підходів, вироблення сучасних гарантій поінформованості населення на рівні європейських вимог, серйозної модифікації існуючої в Україні правової парадигми забез­печення свободи слова та права на інформацію в цілому.

Водночас, ми не маємо достатніх підстав для того, щоб повністю відмовитись від чинного Закону «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. У свій час в цей Закон було внесено ряд розгорнутих положень про юридичне визначення поняття цензури, заборону прямої та непрямої цензури, а також низку важливих гарантій захисту професійного статусу журналістів. До певної міри це було наслідком трагічної загибелі журналіста Георгія Гонгадзе, практики застосування руйнівних фінансових позовів проти газет, численних репресій проти журналістів на території країн СНД тощо.

Очевидно, що українське суспільство не погодилось би сьогодні із перспективою втрати щойно здобутих правових гарантій свободи слова і політичного волевиявлення, норм про розгорнуте визначення та заборону цензури тощо. Тобто прийняття лише одного, вузь­ко-процедурного закону про доступ до публічної інформації, який би відмінив недоско­на­лий, але важливий Закон України «Про інформацію», могло б негативно вплинути на існуючий стан свободи слова в Україні. Враховуючи ці обставини, доцільно розробити два законопроекти: законопроект про зміни та доповнення до Закону «Про інформацію», який містить норми матеріального права і зберігає існуючі юридичні зв’язки й узгодження з оточуючим законодавчим масивом (Закон України «Про державну таємницю», Звід відомостей, що становлять державну таємницю, закони України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про телебачення і радіомовлення», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» тощо), та суто процедурний законопроект «Про доступ до інформації».

У 2008 році розробка відповідних законопроектів організаціями громадянського суспільства була закінчена. Центр політико-правових реформ розробив законопроект «Про доступ до публічної інформації», а Харківська правозахисна група – законопроект «Закон України про внесення змін до «Закону України Про інформацію», узгоджений із законопроектом ЦППР. Ці законопроекти були внесені в Верховну Раду України для розгляду народним депутатом Андрієм Шевченком[4].

При створенні законопроектів в якості методологічної бази були використані такі документи: Загальна декларація прав людини 1948 р., стаття 19; Міжнародний пакт про цивільні та політичні права 1966 р., стаття 19; Європейська конвенція з прав людини та основних свобод 1950 р., стаття 10; Закон США «Про свободу інформації» 1966 р.; модельний Угорський закон про захист інформації (Закон про захист інформації про особу і доступ до інформації, що становить суспільний інтерес № LXIII, 1992 р.); модельний закон про свободу інформації, розроблений міжнародною організацією Article 19; низка рішень Європейського Суду з прав людини по застосуванню статті 10 Європейської конвенції з прав людини 1950 р.; Софійська декларація ЮНЕСКО 1997 р.; Йоганнесбурзькі принципи: національна безпека, свобода самовираження та доступ до інформації 1995 р.; Принципи законодавства про свободу інформації (Право громадськості знати, розроблені міжнародною організацією Article 19; Рекомендація Комітету міністрів держав-членів Ради Європи № R(94)13 про засоби забезпечення прозорості засобів масової інформації; Рекомендація Комітету міністрів держав-членів Ради Європи № R(99)15 з приводу заходів стосовно висвітлення в засобах масової інформації виборчих кампаній; Рекомендація Комітету міністрів держав-членів Ради Європи № R(2000)23 щодо незалежності функцій регулюючих органів у галузі телерадіомовлення; Рекомендація Комітету міні­стрів держав-членів Ради Європи № R(2000)13 стосовно європейської політики доступу до архівів; Рекомендація Комітету міністрів держав-членів Ради Європи № R(2000)7 про право журналістів не розкривати свої джерела інформації; Рекомендація Комітету міністрів держав-членів Ради Європи R(2002)2 про доступ до офіційних документів, а також інші спеціальні документи та матеріали.

Рекомендації

Загалом, усі рекомендації з приводу покращення доступу до інформації, висловлені у відповідних розділах доповідей правозахисних організацій у 2004-2007 роках, залишаються актуальними і зараз.

1. Розкрити усі нормативно-правові акти з грифом «опублікуванню не підлягає» та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування.

2. Ухвалити новий закон про інформацію, який гарантував би доступ до інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування на основі Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R 19 (1981), REC 2 (2002), 13 (2000), Конвенції ЄЕК ООН щодо доступу до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя в сфері охорони навколишнього середовища (Оргуська Конвенція) та інших міжнародних стандартів щодо свободи інформації.

3. Переглянути норми ст.15 Закону України «Про державну таємницю», в якому передбачити засекречування лише фрагментів, що містять державну таємницю, а не документів в цілому.

4. Проаналізувати «Звід відомостей, що становлять державну таємницю» з точки зору обґрунтованості засекречення інформації, користуючись трискладовим тестом Європейського суду з прав людини на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» та статтею 47-1 Закону «Про інформацію».

5. Скасувати Указ Президента України №493 від 21.05.1998 р. «Про внесення змін до деяких указів Президента України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів».

6. Зареєструвати усі нормативно-правові акти прокуратури у Міністерстві юстиції України.

7. Створити відкритий реєстр усіх нормативних актів прокуратури та відкриту базу даних нормативних актів, що стосуються прав та обов’язків громадян.

8. Створити умови для ознайомлення членів територіальних громад із усіма рішеннями органів місцевого самоврядування (в залежності від умов найбільш ефективним способом). Там, де це можливо, створити веб-сайти органів місцевого самоврядування із обов’язковим розміщенням повного реєстру та текстів усіх ухвалених рішень.

9. Забезпечити опублікування і доступ у відкритому режимі до всіх рішень місцевих адміністрацій (на рівні областей та міст Києва і Севастополя).

10. Враховуючи практику Європейського суду з прав людини і принципи законодавства щодо свободи інформації, розробити навчальний курс і провести навчання суддів місцевих і апеляційних судів усіх 27 регіонів України та державних службовців, які працюють у прес-службах та відділах по зв’язках з громадськістю в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні.

11. Здійснити навчальні програми для державних службовців про положення Оргуської Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля.

12. Представникам ЗМІ, правозахисних та інших громадських організацій дослідити ефективність активного та пасивного доступу до інформації на центральному і місцевому рівнях та активніше оскаржувати у судовому порядку бездіяльність посадовців щодо надання інформації й відмови у наданні інформації.

[1] Підготовлено співголовою ХПГ Євгеном Захаровим, експертом ХПГ з питань інформаційного права, викладачем кафедри конституційного права Національною юридичної академії імені Ярослава Мудрого Оксаною Нестеренко та правовим радником сайту «Майдан» Олександром Северином.

[2] Урядовий портал www.kmu.gov.ua.

[3] Обґрунтування позову до Генеральної прокуратури України, чий перелік також доступний, див. на сайті ХПГ:

http://khpg.org/1214326358

[4] Див. картки законопроектів http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33015 та http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=35230.