Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 20 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 27.04.2015 – 01.05.2015
Надійшло 55 законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України. З них 25 проектів процедурних постанов, пов’язаних з прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, створенням парламентських комісій, призначенням на посади тощо. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
Міжнародно-правові відносини
Проект 0015 від 27.04.2015 (Головко М. Й.) про денонсацію Угоди між Урядом України та Урядом Російської Федерації про транзит через територію України військових формувань Російської Федерації, які тимчасово знаходяться на території Республіки Молдова.
Пропонується денонсувати угоду між Урядом України та Урядом Російської Федерації про транзит через територію України військових формувань Російської Федерації, які тимчасово знаходяться на території Республіки Молдова, підписану 25.11.1995 в м. Сочі. Ініціатори проекту пояснюють таку пропозицію тим, що «враховуючи фактичну участь військових формувань Російської Федерації у військових діях на Сході України проти Збройних Сил України та інших збройних формувань України, утворених відповідно до чинного законодавства України, на боці незаконних збройних формувань, доцільним є денонсувати цю Угоду як таку, фактичне виконання якої несе пряму загрозу національній безпеці та територіальній цілісності України».
Проект Постанови 2765 від 30.04.2015 (Сироїд О. І.) про затвердження Заяви про відступ України від зобов'язань, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Європейською соціальною хартією (переглянутою).
У проекті йдеться про те, що зважаючи на неможливість гарантування Україною прав людини в повному обсязі відповідно до зобов’язань за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Європейською соціальною хартією (переглянутою) на території проведення антитерористичної операції у зв’язку з об’єктивною необхідністю вживати заходів для завдання відсічі збройній агресії Російської Федерації, Україні необхідно здійснити тимчасовий відступ від зобов’язань щодо гарантування певних прав людини в межах, дозволених відповідними міжнародними договорами. Постанова затверджує заяву про відступ від зобов’язань, яка містить обґрунтування щодо кожного заходу, який може вживатись на територіях, які не є окупованими, але на яких здійснюється антитерористична операція. Йдеться, зокрема, про превентивне затримання в районі проведення довготривалої антитерористичної операції осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години, але не більше ніж на 30 діб, за згодою прокурора та без ухвали суду; особливий режим досудового розслідування, відповідно до якого повноваження слідчих суддів, визначені чинним Кримінальним процесуальним кодексом України, тимчасово передаються відповідним прокурорам, які набувають додаткових процесуальних прав; зміну територіальної підсудності судових справ, підсудних судам, розташованим в районі проведення антитерористичної операції, та підслідності кримінальних правопорушень, вчинених в районі проведення антитерористичної операції, у разі неможливості здійснювати досудове розслідування; застосування міліцією без попередження фізичної сили та вогнепальної зброї; створення військово-цивільних адміністрацій з широкими повноваженнями тощо. Зазначений відступ від міжнародно-правових зобов’язань України обмежується територією і часом проведення антитерористичної операції.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект Постанови 2745 від 28.04.2015 (Ревега О. В.) про вжиття невідкладних заходів для вирішення проблем своєчасного надання кваліфікованої медичної допомоги та послуг психологічної реабілітації постраждалим і демобілізованим учасникам антитерористичної операції.
Пропонується рекомендувати уряду здійснити ряд заходів, щодо розроблення програм, фінансування та контролю за ними з питань обов’язкового медичного обстеження стану здоров’я демобілізованих учасників антитерористичної операції, надання їм першочергового санаторно-курортного лікування та забезпечення технічними засобами реабілітації.
Проект Постанови 2746 від 28.04.2015 (Королевська Н. Ю.) про звернення до Кабінету Міністрів України з вимогою про скасування Постанови Кабінету Міністрів України від 04 березня 2015 р. № 79 «Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції».
Суть проекту викладена в його назві. Головні аргументи на користь скасування постанови пов’язані з тим, що особа для отримання перепусток в зону АТО мусить вказати фактичне місце перебування, яке має бути перевірено. З точки зору авторів проекту, це порушує конституційне право на свободу пересування, а також положення ряду законів.
Проект 2758 від 29.04.2015 (Семенченко С. І.) про внесення змін до статті 202 Цивільного процесуального кодексу України (щодо забезпечення права на захист та участь у судовому процесі для осіб, які беруть участь в антитерористичній операції та бойових діях).
Пропонується розширити норму зазначеної статті стосовно військовослужбовців щодо підстав, за якими суд може за заявою особи, яка бере участь у справі, а також з власної ініціативи зупинити провадження у справі і включити до числа таких підстав «перебування сторони на військовій службі або альтернативній (невійськовій) службі не за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання або поза пунктом постійної дислокації військової частини (підрозділу)».
Проект 2759 від 29.04.2015 (Семенченко С. І.) про внесення змін до деяких законів України щодо прийняття до громадянства осіб, які мають намір захищати незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України в особливий період.
Головні зміни вносяться до Закону України «Про громадянство України», який пропонується доповнити новою ст. 9-1 щодо особливостей прийняття до громадянства осіб, які мають намір захищати незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України при проведенні антитерористичної операції, введенні воєнного чи надзвичайного стану. Таких осіб передбачається прирівняти до осіб, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес. Незаконне перебування на території України та/або відсутність реєстрації місця проживання або місця перебування таких осіб не можуть бути підставами для відмови в прийнятті до громадянства України. Вони зобов’язані не пізніше одного місяця з дня прийняття їх до громадянства України укласти контракт на проходження військової служби в одному із військових формувань України на вибір таких осіб. Невиконання цієї вимоги має наслідком втрату громадянства.
Як видається, цю ідею можна було реалізувати адекватнішими юридичними засобами. Зокрема, укладання контракту на проходження військової служби (яка починатиметься після вступу до громадянства України) мало б передувати вступу до громадянства, а не бути його наслідком.
Ідеологічні питання
Проект 2756 від 29.04.2015 (Фельдман О. Б.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо кримінальної відповідальності за заперечення Голодомору та Голокосту).
Пропонується доповнити КК України ст. 442-1 «Публічне заперечення Голодомору 1932–1933 років в Україні, як геноциду українського народу, Голокосту, як геноциду єврейського народу» такого змісту:
«1. Публічне заперечення Голодомору 1932–1933 років в Україні, як геноциду українського народу, Голокосту, як геноциду єврейського народу, а так само виготовлення і розповсюдження матеріалів з таким запереченням –
карається штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк до двох років.
2. Ті самі дії, вчинені службовими особами або якщо вони вчинені повторно, –
караються позбавленням волі на строк до чотирьох років.».
Черговий «історичний проект», яким пропонується встановити кримінальну відповідальність за відмінну від офіційної оцінку певних історичних явищ. На нашу думку, парламент може давати політичну оцінку історичним фактам, але несприйняття її не має бути підставою для юридичної відповідальності. Тим паче, коли йдеться про суто юридичну класифікацію протиправних діянь, яка потребує глибоких фахових знань і є далеко не очевидною. До того, ж текст пропонованої норми сформульовано з пунктуаційними помилками.
Відносини між владними суб’єктами
Проект 2741 від 27.04.2015 (Лабазюк С. П.) про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» щодо запровадження імперативного мандату для народних депутатів України.
Пропонується значно розширити коло підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів України. До їх переліку передбачається додатково включити: порушення депутатом положень Конституції і законів України; систематичне невиконання депутатських обов’язків, визначених Законом України «Про статус народного депутата України» і Регламентом Верховної Ради України; пропуск народним депутатом України протягом року більше половини пленарних засідань Верховної Ради України або/та її органів, до складу яких його обрано; невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми чи передвиборної програми партії, за списком якої його обрано; використання депутатського мандата в особистих чи корисливих цілях; порушення більше трьох разів вимог частини третьої ст. 47 Регламенту Верховної Ради України або вчинення дій, спрямованих на фальсифікацію голосування; не проведення зустрічей з виборцями по вибраному одномандатному виборчому округу. Крім того, пропонується юридичний механізм дострокового припинення повноважень народного депутата України за ініціативою його виборців (в одномандатному виборчому окрузі) або відповідної політичної партії (в багатомандатному виборчому окрузі).
Причини, які спонукають до появи подібних проектів, є цілком зрозумілими. Проте занадто широкі формулювання окремих підстав позбавлення депутатського мандату суперечать принципу юридичної визначеності, а в практичному плані у разі прийняття проекту можуть призвести до зловживання юридичними формами і ескалації парламентської напруженості.
Проект 2742 від 27.04.2015 (Президент України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України.
Відносно великий за обсягом проект, який містить низку різнопланових пропозицій, покликаних загалом забезпечити інституційну, особисту, функціональну та фінансову незалежність Національного банку України (НБУ) одночасно з посиленням ефективності діяльності його керівних органів.
Пропонується, зокрема, уточнити ряд термінів, які вживаються в Законі України «Про Національний банк України»; уточнити функції НБУ; заборонити НБУ перераховувати до Державного бюджету України суму частини прибутку до розподілу більшу, ніж визначена у річній фінансовій звітності, що підтверджена зовнішнім аудитом та затверджена Радою НБУ; вдосконалити організаційно-правові основи діяльності Ради і Правління НБУ
Крім того, передбачається внести зміни до ГПК України, ЦПК України, КАС України, а також законів України «Про банки і банківську діяльність» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
У цьому ж контексті слід розглядати проект 2743 від 27.04.2015 (Президент України) про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України.
Певні недоліки зазначених пропозицій відображено у відповідному висновку ГНЕУ, яке однак вважає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту було б логічним отримати відповідний експертний висновок Національного банку України.
Права громадян та їх об’єднань
Проект 2748 від 28.04.2015 (Кириленко І. Г.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження за інвалідами житла, технічних та інших засобів реабілітації, автомобілів, які забезпечують їх життєві потреби.
Ключовим у проекті є наступне положення, яке в різних формах та відмінках пропонується внести до ряду законів, а саме: «не допускається звернення стягнення за виконавчими документами, що визначають боржником безпосередньо інваліда». Ця заборона поширюється на житло, частку в житлі, земельну ділянку на якій збудовано житло, «технічні та інші засоби реабілітації, вироби медичного призначення, автомобілі, якими інваліди забезпечені в законодавчо встановленому порядку або в якості гуманітарної чи благодійної допомоги або які придбані ними відповідно до встановлених їм медичних показань» тощо.
Проект 2750 від 28.04.2015 (Нечаєв О. І.) про внесення змін до статті 19 Закону України «Про основи захищеності інвалідів в Україні» (щодо прав інвалідів).
Пропонується доповнити зазначену статтю частиною такого змісту: «При розрахунку нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів до середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік не включається кількість працівників, які працюють у шкідливих та важких умовах праці, а також на об’єктах підвищеної небезпеки, зареєстрованих в державному реєстрі об’єктів підвищеної небезпеки».
Проект 2752 від 28.04.2015 (Мірошниченко Ю. Р.) про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансування недержавних організацій, які реалізують суспільно значимі проекти).
Проект змістовно близький до проекту 2710 від 23.04.2015 (Фельдман О. Б.) про соціальні підприємства, де відповідна ідея виражена ще послідовніше (див. Бюлетень № 19).
Згідно з пояснювальною запискою, проект спрямований на створення механізмів фінансової підтримки недержавних організацій у справі реалізації суспільно значимих проектів. Органи державної влади при цьому будуть виступати або замовниками розроблення і реалізації таких проектів, або делегують недержавним організаціям виконання ряду суспільно значимих завдань (проектів).
Проект 2761 від 29.04.2015 (Вілкул О. Ю.) про внесення змін до Розділу ІІІ Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» (щодо соціального захисту та пенсійного забезпечення працюючих журналістів).
Черговий проект, яким пропонується зняти введені зазначеним в назві законом обмеження щодо працюючих пенсіонерів з певної групи таких пенсіонерів. На цей раз йдеться про осіб, яким призначені пенсії відповідно до статті 16 закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» – на період роботи таких осіб на посадах керівників і журналістів державних і комунальних засобів масової інформації.
Проект 2762 від 30.04.2015 (Семенуха Р. С.) про внесення змін до Закону України «Про зайнятість населення» (щодо спрощення порядку працевлаштування).
Пропонується спростити порядок працевлаштування іноземців через доповнення переліку підстав, за наявності яких для працевлаштування не потрібний відповідний дозвіл, таким пунктом: «фізична особа, які [так в оригіналі] має іноземне громадянство і яку обрано до складу виконавчого органу (колегіального або одноособового) суб’єкта господарювання, засновниками або учасниками якого є резиденти та (або) нерезиденти України і яка сама чи опосередковано (через інших юридичних та/або фізичних осіб) володіють часткою (паєм, акціями) у статутному капіталі такого суб’єкта господарювання та за умови, якщо протягом всього строку роботи такої особи роботодавець сплачуватиме йому заробітну плату чи винагороду в розмірі, не менше ніж десять розмірів мінімальної заробітної плати на місяць».
Звернемо увагу, що проект має некоректну назву. Головна суть його не розкривається.
Проект 2767 від 30.04.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій.
Як зазначається в пояснювальній записці, метою проекту є створення справедливої системи пенсійного забезпечення через перехід на єдиний принцип нарахування пенсій. Проект передбачає призначення всіх видів пенсій за нормами єдиного закону, а також скасування спеціальних пенсій, крім спеціальних пенсій для військовослужбовців.
З цим проектом безпосередньо пов’язані проекти, подані того ж дня та тим же суб’єктом законодавчої ініціативи: № 2768 про внесення змін до статті 588 Митного кодексу України щодо призначення пенсій посадовим особам органів доходів і зборів за єдиними принципами, № 2769 про внесення змін до Податкового кодексу України щодо призначення пенсій посадовим особам контролюючих органів за єдиними принципами та № 2770 про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України щодо сплати страхових внесків до накопичувальної професійної пенсійної програми.
Перші два скасовують спеціальні пенсії, а третій відносить до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, «сплату страхових внесків до накопичувальної професійної пенсійної програми накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування за працівників бюджетних установ».
Проект має велике суспільне значення, а тому потребує ретельного вивчення фахівцями і широкого громадського обговорення.
Відносини в сфері ЗМІ, кіно, телебачення і радіомовлення
Проект 2766 від 30.04.2015 (Сюмар В. П.) про внесення змін до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» (щодо визначення передач європейського виробництва).
Пропонується частину 4 ст. 28 зазначеного закону викласти в такій редакції:
«Ліцензіати (крім супутникового мовлення) у проміжках часу між 07.00 та 23.00 повинні дотримуватися таких пропорцій між українськими та європейськими передачами:
передачі європейського виробництва повинні становити не менше 80 відсотків загального тижневого обсягу мовлення, у тому числі не менше 50 відсотків загального тижневого обсягу мовлення – передачі українського виробництва;
у радіопрограмах музичні твори українських авторів і виконавців повинні становити не менше 50 відсотків загального щотижневого обсягу мовлення.
Для цілей цього пункту передачею європейського виробництва вважається передача, створена однією або декількома юридичними особами-резидентами країн, що ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне мовлення.
До передач європейського виробництва, крім випадків, визначених цим пунктом, також відносяться передачі, виготовлені на замовлення юридичних осіб-резидентів країн, що ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне мовлення за умови, що безпосереднім виробником такої передачі також є особи-резиденти таких країн.
У разі, якщо передача створена на замовлення або за участі однієї або декількох юридичних осіб – резидентів країни, що визнана Верховною Радою України державою-агресором (державою-окупантом), така передача не може вважатися передачею європейського чи українського виробництва.».
Проект насамперед покликаний убезпечити через відповідні заборони телевізійний простір від програм російського виробництва. На нашу думку, у цьому разі бажано було б підвищувати передусім конкурентоспроможність програм українського виробництва. Звертає на себе увагу і наявність численних мовних «огріхів» у тексті запропонованих змін.
Культура та освіта
Проект 2760 від 29.04.2015 (Вілкул О. Ю.) про внесення змін до Закону України «Про загальну середню освіту» щодо запобігання реорганізації та ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих у селах, селищах, та наповнюваності класів.
Пропонується викласти частину 6 ст. 11 зазначеного закону в такій редакції: «Реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності або переданих у комунальну власність, здійснюються за рішенням органу місцевого самоврядування, у підпорядкуванні якого перебуває загальноосвітній навчальний заклад, а в сільській місцевості допускаються лише за згодою територіальної громади села, селища.
Територіальна громада вирішує питання щодо необхідності реорганізації чи ліквідації загальноосвітнього навчального закладу, розташованого у межах села, селища, шляхом проведення загальних зборах громадян у порядку, встановленому законом.
Реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів державної і приватної форм власності здійснюється за рішенням засновника (засновників).».
Крім того, пропонується скоротити мінімальну кількість учнів з якими проводяться класні заняття з 5 до 3 у загальноосвітніх навчальних закладах, розташованих у селах та селищах.
Проект по суті є альтернативним проекту 2174 від 19.02.2015 (Лабазюк С. П.) про внесення змін до деяких законів України (щодо реорганізації та ліквідації навчально-виховних закладів державної та комунальної форм власності за погодженням територіальних громад)» (див. Бюлетень № 10). Зазначимо, що це вже не перший раз пропонується альтернатива раніше поданому проекту, не згадуючи про нього навіть у пояснювальній записці.
Проекти з інших питань
Проект 2754 від 28.04.2015 (Мушак О. П.) про внесення змін до деяких законів України (щодо демонополізації виробництва спирту).
Проект розроблений з метою дерегуляції і демонополізації виробництва та торгівлі важливого сільськогосподарського продукту – спирту етилового. Пропонується закріпити положення щодо недопущення дискримінації господарської діяльності сільськогосподарських виробників, в тому числі виробників спирту за формою власності та виведення виробництва спирту етилового за межі державної монополії.
Автори проекту приділяють увагу виключно економічним факторам, звертаючи увагу на те, що реалізація норм проекту сприятиме збільшенню надходжень до Державного бюджету від виробників спиртової та лікеро-горілчаної промисловості внаслідок виведення виробництва спирту етилового за межі державної монополії та запровадження конкуренції у зазначеній галузі. Покращиться експортно-імпортний баланс, за рахунок збільшення експорту спирту етилового, біоетанолу та продуктів їх переробки. Водночас можливим ризикам для громадського здоров’я належна увага не приділяється.
Проект 2753 від 28.04.2015 (Кишкар П. М.) про внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо розкриття інформації про володіння, користування чи розпорядження державним та комунальним майном).
Пропонується розширити коло розпорядників публічної інформації додавши до їх числа господарюючих суб’єктів, у користуванні яких перебуває державне або комунальне майно. А також пропонується визначити, що обов'язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті розпорядника інформації не пізніше десяти робочих днів з дня закріплення майна за розпорядником на праві господарського відання або праві оперативного управління або укладення відповідного договору підлягає така інформація: 1) переліки державного та комунального майна, що знаходяться у них на праві господарського відання або праві оперативного управління; 2) копії укладених договорів оренди державного та/або комунального майна (у тому числі – земельних ділянок), в яких розпорядник інформації виступає орендодавцем; 3) копії укладених договорів щодо відчуження державного та/або комунального майна (у тому числі – земельних ділянок). У разі відсутності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту, інформація має бути оприлюднена на офіційному веб-сайті уповноваженого органу до сфери управління якого входить розпорядник інформації.
Проект 2757 від 29.04.2015 (Різаненко П. О.) про внесення змін до статті 60 Закону України «Про господарські товариства» (щодо зменшення кворуму загальних зборів учасників товариства з обмеженою відповідальністю).
Пропонується викласти в такій редакції норму щодо чинності загальних зборів учасників товариства з обмеженою відповідальністю: «Загальні збори учасників вважаються повноважними, якщо на них присутні учасники (представники учасників), що володіють у сукупності більш як 50 відсотками голосів.».
Черговий проект, яким зменшується кворум. З відомих політичних причин наприкінці 2014 – початку 2015 року було зареєстровано ряд подібних проектів стосовно акціонерних товариств. Проте необхідність поширювати подібний підхід на товариства з обмеженою відповідальністю в пояснювальній записці, на нашу думку, довести не вдалося.
Проект 2763 від 30.04.2015 (Семенуха Р. С.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скасування обов'язковості державної реєстрації іноземних інвестицій.
Пропонується скасувати ст. 395 ГК України, п. 4 частини першої ст. 1, ст. 13 і 14 Закону України «Про режим іноземного інвестування» щодо обов'язковості державної реєстрації інвестицій, зокрема іноземних, та викласти ст. 15 цього закону в новій редакції, яка також скасовує, до того ж, як попередню, так і актуальну державну реєстрацію інвестицій і замінює її поданням відповідно до встановлених чинним законодавством форм та термінів статистичної звітності про вже здійснені іноземні інвестиції.
Проект 2764 від 30.04.2015 (Семенуха Р. С.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення реалізації права на конвертацію грошових вимог до товариства на внесок до його статутного капіталу.
Як зазначається в пояснювальній записці, метою проекту є подолання законодавчих бар'єрів при здійсненні реструктуризації заборгованості господарських товариств з наданням можливостей зарахування такої заборгованості на внески до статутного капіталу та усунення правової невизначеності, яка стосується процедури вступу третьої особи до складу учасників товариства без переходу до нього частки іншого учасника у статутному капіталі товариства.