Правило про використання внутрішніх засобів правового захисту як основа субсидіарного характеру контрольного механізму Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 року.
Визнання за індивідом права безпосереднього доступу до нового Європейського Суду з прав людини (далі - "Суд"), як міжнародної юрисдикції, рішення якої носять юридично зобов’язуючий характер, є одним з основних досягнень Протоколу № 11, що в свою чергу є передумовою зростання ефективності контрольного механізму Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 року (далі — "Конвенція"). Відтепер реалізація права на звернення до Суду, як постійного органу контрольного механізму Конвенції, з індивідуальною заявою про порушення державою-учасницею Конвенції закріплених прав не тільки не обумовлюється необхідністю висловлення згоди на це держави, але й більш не потребує попереднього розгляду заяви несудовим органом, як це було у випадку з Європейською Комісією з прав людини (далі — "Комісія"). У цьому контексті право на представлення до Суду індивідуальної заяви носить абсолютний характер [2], з чого випливає, що кожна представлена до Суду індивідуальна заява, буде, принаймні, зареєстрована та розглянута Судом на предмет її прийнятності у відповідності до положень Конвенції. Проте, право на представлення індивідуальної заяви не означає, що кожна зареєстрована в Суді заява буде розглянута останнім на предмет дотримання державою-відповідачем конвенційних норм, на порушення яких скаржиться заявник, оскільки визнання заяви неприйнятною позбавляє її можливості бути розглянутою Судом по суті. Правила сумісності та умови прийнятності індивідуальної заяви регламентуються цілим рядом формальних критеріїв, дотримання яких жорстко вимагається статтями 34 та 35 Конвенції. Однією з основних умов прийнятності індивідуальних заяв є правило про необхідність використання внутрішніх засобів правового захисту. Увазі читача пропонується детальний розгляд основних аспектів цього правила.
Окремо розглядатиметься питання про застосування Судом правила про використання внутрішніх засобів правового захисту щодо українських справ.
ОСНОВА ФОРМАЛЬНОГО ПРАВИЛА ПРО ВИКОРИСТАННЯ ВНУТРІШНІХ ЗАСОБІВ ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ
В першу чергу, необхідно підкреслити, що посилання статті 35 Конвенції на "загальновизнані принципи міжнародного права" при регламентуванні правила про використання усіх національних засобів правового захисту не є випадковим, оскільки автори Конвенції безумовно враховували існуючу юриспруденцію з цього питання Міжнародного Суду ООН (наприклад, рішення Міжнародного Суду ООН по справі Anglo Iranian Oil Company від 22 липня 1952 року; по справі Ambatielos від 19 травня 1953 року; по справі Interhandel від 21 березня 1959 року, збірники 1952 року, стор. 93, 1953 року, стор. 10, 1959 року, стор. 27), на якій багато в чому було побудовано практику Комісії та Суду з цього питання [3]. В контексті правової системи Конвенції найголовнішим принципом, на якому побудоване правило про використання внутрішніх засобів правового захисту, є принцип субсидіарності контрольного механізму Конвенції, який вимагає попереднього розгляду будь-якого спірного питання спочатку в рамках національного правопорядку. Таким чином, у відповідності до принципу субсидіарності, правова система Конвенції визнає за внутрішніми компетентними органами пріоритетну роль у здійсненні контролю за дотриманням конвенційних положень (рішення Суду по справіДе Куббер проти Бельгіївід 26 жовтня 1984 року, А86), оскільки національні органи знаходяться у більш сприятливих умовах для детального аналізу усіх обставин справи (рішення Суду посправі Хендісайд проти Великобританіївід 7 грудня 1976 року, А24). В той же час, передбачення у правовій системі Конвенції правила про необхідність використання внутрішніх засобів правового захисту не знижує само по собі ефективності контрольного механізму, оскільки це правило не є абсолютним, а отже, тлумачиться Судом в автономному режимі [4].
Хоча обов’язкове правило про використання усіх національних засобів правового захисту є універсальним для усіх держав-учасниць Конвенції, його дотримання вимагає різних часових та матеріальних витрат в залежності від конкретної правової системи держави-учасниці Конвенції. Різноманітність та специфічність правових систем породжує ситуацію, при якій одні заявники вимушені чекати завершення внутрішньої процедури декілька років для того, щоб після цього звернутись до Суду, в той час як інші заявники, громадяни держав з менш складними правовими системами, отримують право на доступ до Суду значно швидше. Безумовним є те, що роль Суду є субсидіарною порівняно з роллю національних судових інстанцій при вирішенні окремих справ (процитоване рішення по справіХендісайд проти Великобританії), але неоднакова тривалість внутрішніх судових процедур в різних правових системах і як наслідок іноді довготривале очікування моменту винесення остаточного внутрішнього рішення, необхідного для ініціювання процедури розгляду заяви у Суді, породжує врешті решт проблему нерівних можливостей заявників стосовно ефективності захисту їх прав, гарантованих Конвенцією.
ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ "ВНУТРІШНІЙ ЗАСІБ ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ"
В контексті аналізу правила про використання внутрішніх засобів правового захисту дуже важливим є розуміння самого поняття "внутрішній засіб правового захисту", яке не знайшло чіткого визначення ні в тексті Конвенції, ні в Регламенті Суду. Саме тому функцію тлумачення цього терміну було покладено на органи Конвенції. В результаті багаторічної практики Комісії та Суду було розроблено деякі загальні критерії, які в тій чи іншій мірі розкривають сутність цього поняття. В першу чергу, під "внутрішнім засобом правового захисту" слід розуміти правовий засіб, використання якого здатне, принаймні теоретично, призвести до відновлення права, на порушення якого скаржиться заявник у міжнародній судовій інституції [5]. При цьому неважливим є те, що такий засіб існує лише один [6]. Не принциповим також є природа та характер такого засобу. Імперативним залишається лише те, що подібний засіб має відповідати критеріям, встановленим статтею 6 Конвенції, яка гарантує право на справедливий процес. Саме в цьому контексті Комісія підкреслила, що ступінь ефективності внутрішнього засобу залежатиме врешті решт від того, в якій мірі його використання відповідатиме гарантіям статті 6 Конвенції (рішення Комісії по справіЖібас проти Польщівід 6 вересня 1995 року, збірник DR 80). Крім цього, вимагається використання лише "звичайних" засобів правового захисту у смислі внутрішнього права, в той час як до сьогодні юриспруденція Суду не містить чітких критеріїв для визначення "звичайності" того чи іншого правового засобу.
Практика Суду розрізняє засоби правового захисту, які є неефективними при будь-яких обставинах, та засоби правового захисту, які є неефективними в конкретній справі. До першої категорії Суд відносить, наприклад, скарги, які мають на меті перегляд справи, провадження по якій було закрито (рішення Комісії по справіУскела проти Швеціївід 10 жовтня 1985 року, збірник DR 44), або скарги, ініціювання процедури по яких залежить від дискреційних повноважень посадової особи чи органу влади (рішення Комісії по справіЛ.С.Б. проти Великобританії,від 28 листопада 1995 року, збірник DR 83). Сюди ж відносяться скарги про помилування чи адміністративні скарги, спрямовані по ієрархії. Скоріше за все, неефективним буде визнано також і звернення заявника до Суду Європейського Союзу, хоча на даний момент це питання не виникало у ході діяльності Суду.
До другої категорії засобів Суд відносить, наприклад, скарги, неефективність яких є очевидною у зв’язку з існуванням внутрішньої судової практики, що зобов’язує судові інстанції діяти в певних питаннях за визначеною вищою юрисдикцією схемою (рішення Суду по справіPressos Compania Noviera S.A. проти Бельгіївід 20 листопада 1995 року, A332). До цієї ж категорії відносяться цивільні скарги ув’язнених, спрямовані на отримання компенсації за неналежні умови утримання у місцях ув’язнення (рішення Комісії по справіРід проти Великобританіївід 6 грудня 1979 року, збірник DR 19), або скарги на дії представників силових відомств держави.
СУТНІСТЬ ФОРМАЛЬНОГО ПРАВИЛА ПРО ВИКОРИСТАННЯ ВНУТРІШНІХ ЗАСОБІВ ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ
У відповідності до статті 35 § 1 Конвенції, Суд може приймати до розгляду заяву тільки після того, як було вичерпано усі національні засоби правового захисту — відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права, і впродовж шести місяців від дати прийняття остаточного рішення. Як вже зазначалось, формула цієї вимоги ґрунтується на тому принципі, що держава повинна мати можливість виправити власні помилки, пов’язані з виконанням її міжнародних зобов’язань, в першу чергу через внутрідержавні правові процедури [7]. При цьому Суд і Комісія у своєї діяльності неодноразово підкреслювали необхідність використання лише тих засобів, які відкриті для заявника по праву, а не у якості привілею, а також які, принаймні теоретично, здатні відновити його порушене право (рішення Комісії по справіIruretagoyena проти Франціївід 12 січня 1998 року, збірник DR 92). Таким чином, заявник не зобов’язаний використовувати абсолютно усі правові можливості, які хоча й надані йому національним правом, однак не здатні адекватно і ефективно вплинути на вирішення проблеми (рішення Суду по справі "Відкриті Двері"від 29 жовтня 1992 року, A246-A; рішення Суду по справіАкдівар та інші проти Туреччинивід 16 вересня 1996 року, збірник 1996-IV). При цьому ефективність та достатність існуючих засобів визначається не власною думкою заявника, але загальновизнаною практикою тлумачення та застосування національного права та існуючою доктриною (рішення Суду по справіДе Вільде, Умс та Версип проти Бельгіївід 18 червня 1971 року, А12). З іншого боку, ці засоби повинні бути однаково доступні та ефективні як у теорії, так і в практиці, і саме на державу-відповідача покладено зобов’язання довести те, що відповідним заявником не вичерпано внутрішні засоби правового захисту та показати те, що існують інші ефективні правові засоби (процитоване рішення по справіДе Вільде, Умс та Версип).
У цьому контексті логічним уявляється аналіз питання про місце та роль національної конституційної юрисдикції, що здійснює контроль за конституційністю нормативних актів держави, у системі правових засобів, використання яких є необхідним у сенсі значення статті 35 Конвенції. У якій мірі звернення заявника до цієї судової інстанції може вважатись ефективним і необхідним в контексті використання внутрішніх засобів правового захисту? В першу чергу, слід зазначити, що далеко не усі національні правові системи держав-учасниць Конвенції передбачають можливість безпосереднього доступу будь-якої особи до конституційної судової інстанції з метою ініціювання процедури перевірки конституційності того чи іншого нормативного акту. Якщо національна правова система не передбачає подібної можливості, питання про необхідність, а отже, про ефективність, використання цього засобу навіть не постає. Інша справа, якщо національне право надає таку можливість будь-якій особі. В подібному випадку необхідно спочатку встановити межі компетенції конституційної судової інстанції: якщо ця інстанція має повноваження здійснювати конституційний контроль в тому числі над рішеннями адміністративних та судових органів, необхідність використання цього засобу для заявника здається очевидною, в той час як ініціювання заявником процедури визнання неконституційним певного закону не визнається Судом обов’язковим, оскільки Судом не розглядаються in abstracto заяви про відповідність закону положенням Конвенції. Врешті решт, ця процедура може бути ініційована звичайною судовою інстанцією у випадку, якщо при розгляді конкретної справи виникає сумнів щодо конституційності того чи іншого нормативного акту (рішення Комісії по справіСаржін та Ягсі проти Туреччинивід 11 травня 1989 року, збірник DR 61).
У своїй практиці Комісія та Суд неодноразово підкреслювали, що "ефективними" та "достатніми" можуть вважатись лише ті засоби, які в принципі можуть покласти кінець правопорушенню, на яке скаржиться заявник (рішення Комісії по справіКараденіз проти Туреччинивід 3 квітня 1995 року, збірник DR 81), а отже, відновити його порушені права, а не тільки частину з них (рішення Суду по справіДевір проти Бельгіївід 27 лютого 1980 року, А35).
Суд при розгляді питання про використання заявником внутрішніх засобів правового захисту повинен враховувати не тільки специфіку конкретної справи та ефективність засобів захисту, що надається національним правом, а й політико-правову ситуацію, в якій знаходиться заявник, враховуючи особистий стан останнього (рішення Суду по справіВан Устервік проти Бельгіївід 6 листопада 1980 року, A40; рішення Суду по справіКардо проти Франціївід 19 березня 1991 року, A200). Слід зазначити, що факти, які покладені в основу заяви до Суду, повинні бути спочатку викладені в рамках процедури належного внутрішнього розгляду, при чому заявник необов’язково повинен посилатись безпосередньо на положення Конвенції, при умові, якщо хоча б по суті його аргументи, представлені компетентним національним інстанціям, співпадають з аргументами заяви (рішення Суду по справіЖофр де ла Прадель проти Франціївід 16 грудня 1992 року, A253-B). Разом з тим посилання на Конвенцію у внутрішній процедурі є необхідним, якщо вона представляє собою єдиний існуючий засіб захисту. В даному випадку йдеться про держави, в яких Конвенція є частиною національного права і положення якої безпосередньо застосовуються національними судами.
У відповідності до постійної юриспруденції Суду, правило про використання внутрішніх засобів правового захисту може бути недотримане заявником лише у випадку, якщо він зможе довести, що ефективних засобів правового захисту просто не існує (рішення Суду по справіМентес та інші проти Туреччинивід 28 листопада 1997 року, збірник 1997-VIII). На практиці довести це дуже складно, і тому звільнення заявника від необхідності використати внутрішні засоби правового захисту уявляється можливим лише при наявності невідворотної та реальної загрози життю заявника в результаті його екстрадиції, коли існують сумніви щодо дотримання державою, яка здійснює екстрадицію, статті 3 Конвенції (рішення Комісії по справіЕль-Макур проти Франціївід 8 березня 1989 року, збірник DR 60; рішення Суду по справіБозано проти Франціївід 18 грудня 1986 року, A111). Однак і в даному випадку Суд ретельно перевіряє, чи дійсно такий ризик є "реальним" та "невід-
воротним". Заявник може бути звільнений від необхідності використати певний засіб у тому випадку, якщо він зможе довести, що цей засіб нездатний з самого початку виправити ситуацію, а отже, відновити порушене право (рішення Комісії по справіЛ.С.Б. проти Великобританіївід 28 листопада 1995 року, збірник DR 93). Слід підкреслити, що в подібній ситуації, коли ставиться під сумнів ефективність існуючих засобів правового захисту держави, виключно тверджень заявника виявляється недостатньо, а отже, Суд повинен самостійно вивчити стан існуючої судової практики держави стосовно спірного питання (рішення Суду по справіПадовані проти Італіївід 26 лютого 1993 року, А257-В). Врешті решт, якщо у заявника існує сумнів стосовно ефективності того чи іншого засобу правового захисту, цей засіб має бути використаний (рішення Комісії по справіБотта проти Італіївід 15 січня 1996 року, збірник DR 84). В той же час відмова національних інстанцій розглянути по суті вимоги заявника через недотримання встановлених внутрішнім правом процедурних формальностей не звільняє заявника від зобов’язання використати внутрішні засоби правового захисту (рішення Суду по справіАнкерл проти Швейцаріївід 23 жовтня 1996 року, збірник 1996-V; рішення Суду по справіК.Ф. проти Німеччинивід 27 листопада 1997 року, збірник 1997-VI). Не є також підставою для невикористання внутрішніх засобів відсутність у заявника достатньої інформації щодо правил звернення до відповідних національних інстанцій або недостатність коштів для подібного звернення (рішення Суду по справіВан Устервік проти Бельгіївід 6 листопада 1980 року, A40).
Незважаючи на те, що, у відповідності до статті 35 Конвенції, індивідуальна заява може бути представлена на розгляд Суду лише після використання заявником усіх внутрішніх засобів правового захисту, на практиці ніщо не заважає заявнику звернутись до Суду ще на етапі, коли його питання ще розглядається у рамках національної правової системи (рішення Суду по справіРайнгезен проти Австріївід 16 липня 1971 року, А13). В даному випадку заявник може бути впевненим в тому, що, принаймні, правило "шести місяців" ним буде дотримано, а Суду залишається лише зачекати закінчення внутрішньої процедури для того, щоб мати можливість винести рішення про прийнятність заяви. З іншого боку, визнання заяви неприйнятною через невикористання внутрішніх засобів правового захисту не позбавляє заявника права на повторне звернення до Суду після проходження внутрішньої процедури. Таким чином, застосування Судом правила про використання внутрішніх засобів правового захисту в подібних випадках не носить абсолютного характеру, а має лише тимчасовий ефект, який не позбавляє в принципі Суд розглянути заяву, але не дозволяє це зробити саме в даний момент.
ВИКЛЮЧЕННЯ З ПРАВИЛА ПРО ВИКОРИСТАННЯ ВНУТРІШНІХ ЗАСОБІВ ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ
Правило про використання внутрішніх засобів правового захисту не тільки не має абсолютний характер, але й знає справжні виключення. Перше з таких виключень породжується адміністративною практикою, яка робить неефективною будь-яку внутрішню процедуру у тій мірі, що вона не є результатом застосування якогось конкретного нормативного акту, та є врешті решт формальною підставою для звернення до Суду (рішення Суду по справіАкдівар проти Туреччинивід 16 вересня 1996 року, збірник 1996-IV). Для того, щоб подібна адміністративна практика могла вважатись такою підставою, необхідним є те, щоб вона мала наступні ознаки: багаторазовий характер її використання та її офіційне сприйняття на національному рівні. Щодо поняття багаторазового характеру використання адміністративної практики, то він полягає у здійсненні комплексу аналогічних та чисельних актів, які не тільки пов’язані між собою, але й мають системний характер (рішення Суду по справіІрландія проти Великобританіївід 18 січня 1978 року, А25). Стосовно офіційного сприйняття цієї практики, то воно полягає в свідомому ігноруванні вищестоящою ієрархією очевидно незаконних адміністративних актів та в небажанні вжити відповідних санкцій з метою припинення такої практики (процитоване рішення по справіІрландія проти Великобританії). Слід, однак, мати на увазі те, що на практиці дуже важко встановити як факт існування нелегітимної адміністративної практики, так і факт її офіційного сприйняття. Це питання ускладнюється іноді й тим, що застосування певної державної практики пояснюється ще й політичними мотивами. Саме тому, уникаючи політичних дискусій, Суд іноді опиняється перед неможливістю встановити деякі аспекти порушення індивідуальних прав заявника через те, що встановлення цих аспектів тісно пов’язане з необхідністю аналізу загальної політики держави у відповідній сфері. Це найбільш характерно для турецьких справ (8). Принаймні Комісія цілий ряд питань стосовно державної політики Туреччини відносно курдського населення залишила відкритими (рішення Комісії по справі Аслан проти Туреччини від 20 лютого 1995 року, збірник DR 80).
Виключенням з правила про використання внутрішніх засобів правового захисту можна вважати також ситуації, в яких ставиться під сумнів "розумність" тривалості внутрішньої процедури у смислі статті 6 Конвенції. Таким чином, питання про надмірну тривалість внутрішньої процедури може стати предметом розгляду Суду навіть до моменту закінчення самої процедури. Врешті решт, виключенням з правила про використання внутрішніх засобів правового захисту може вважатись ситуація, у якій існує великий ризик застосування до заявника репресивних засобів, що може випливати чи то з пояснень заявника, чи може бути встановлено органами Конвенції ex officio (рішення Комісії по справіКурт проти Туреччинивід 22 травня 1995 року, збірник DR 81). Так, у рішенні по справіАкдівар проти Туреччинивід 16 вересня 1996 року (збірник 1996-IV) Суд відхилив твердження уряду про те, що заяву слід визнати неприйнятною через те, що заявник не тільки не використав внутрішні засоби правового захисту, але й не надав Суду конкретних пояснень стосовно існування перешкод, таких як, наприклад, страх перед можливими репресіями, які заважали йому звернутись до національних інстанцій. Суд зауважив, зокрема, що правило про використання внутрішніх засобів правового захисту не носить абсолютного характеру. Це означає, що при розгляді питання про існування у національному просторі усіх можливих засобів правового захисту Суд повинен враховувати також політичний та правовий контекст, у якому знаходиться заявник, а також персональний стан останнього. У рішенні по справіАксой проти Туреччинивід 18 грудня 1996 року (збірник 1996-VI) Суд підкреслив, що відсутність належного розслідування по фактам застосування до заявника катувань у ситуації, коли прокурор усвідомлював наявність таких фактів, звільняє само по собі заявника від необхідності використання в подальшому внутрішніх засобів правового захисту.
І ще одним виключенням з правила про використання внутрішніх засобів правового захисту можна вважати ситуацію, у якій заявник зможе довести, що використання цих засобів є абсолютно неможливим через існування перешкод, штучно створених державою-відповідачем. У подібній ситуації було б абсурдним вимагати від заявника використання внутрішніх засобів, що є об’єктивно неможливим. Таким чином, лише комплекс складних та виключних обставин стосовно заявника та ситуації, в якій він знаходиться, може бути підставою для невикористання внутрішніх засобів правового захисту (рішення Суду по справіЕйрі проти Ірландіївід 9 жовтня 1979 року, А32).
Практика контрольних органів Конвенції свідчить про те, що недотримання правила про використання усіх внутрішніх засобів правового захисту, яке згідно постійної юриспруденції Суду має застосовуватись з певною гнучкістю та без надмірного формалізму (рішення Суду по справіХентрік проти Франціївід 22 вересня 1994 року, А296-А), стає все ж таки причиною неприйнятності близько половини усіх неприйнятних справ.
Таким чином, закріплення в тексті Конвенції правила про використання усіх внутрішніх засобів правового захисту є основним проявом субсидіарного характеру контрольного механізму Конвенції та підтвердженням пріоритетної ролі держави у захисті прав людини. З одного боку, ця формальна вимога стримує потенційних заявників від звернення до контрольного механізму Конвенції для вирішення питань, які можуть знайти своє розв’язання в рамках національної правової системи, але, з іншого боку, це правило досить часто стає перешкодою Суду для швидкого та ефективного захисту індивідів від свавілля держави, зобов’язуючи заявників проходити складну та іноді дуже тривалу внутрішню процедуру. І хоча тлумачення Судом поняття "ефектив-
ності" того чи іншого внутрішнього засобу правового захисту здійснюється незалежно від його розуміння національними інстанціями, принципи, якими при цьому керується Суд, залишаються недостатньо гнучкими. В результаті, новий Суд продовжує на сьогодні вимагати використання внутрішніх засобів правового захисту навіть в ситуаціях, які характеризуються наявністю реальної загрози життю заявника, що свідчить про присутність у роботі нового Суду деяких ознак "надмірного формалізму".
(Закінчення у наступному числі)
Посилання:
1 Науковий керівник: Л.Г. Заблоцька, кандидат юридичних наук, доцент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин
2 Див: O. de Schutter, "La nouvelle Cour europйenne des Droits de l’Homme", Cahiers de droit europйen, Annйe 34, n. 3-4 (1998), p.319-352, p.327.
3 Див: F. Sudre, " Le contrфle juridictionnel des droits de l’homme : le modйle europйen ", 1999, Dallaz, Paris, p. 381.
4 Див: M. Melchior, "Les effets de l’accroissement du nombre des Parties contractantes sur la Convention europйenne des droits de l’homme ", Rapport prйsentй au 8eme Colloque international sur la Convention europйenne des droits de l’homme (Budapest, 20-23 septembre 1995), Conseil de l’Europe, p. 137.
5 Див: G. Cohen-Jonathan, "La Convention europйenne des droits de l’homme", Economica, Paris, Presses universitaires d’Aix Marseille, Aix-en-Provence, 1989, p. 112.
6 Див : P. Van Dijk et G. J. H. Van Hoof, "Theory and Practice of the European Convention on Human Rights", Kluwer Law and Taxation Publishers, 2eme йdition, Deven-
ter/Netherlands, 1991, pp. 75-76.
7 Див: G. Janssen-Pevtschin, "Le Protocole n 11 б la Convenntion europйen des droits de l’homme", Revue trimestrielle des droits de l’homme, 1994, p. 485.
8 Див : F. Sudre, "Le contrфle juridictionnel des droits de l’homme: le modйle europйen", 1999, Dallaz, Paris, p. 390.