Конституційні зміни на терезах легітимності

Конституційна реформа, ініційована Президентом України у березні 2003 року, виявилася досить дивною, оскільки суб’єктами законодавчої ініціативи до українського парламенту було направлено протягом порівняно короткого проміжку часу одразу три дуже схожі між собою законопроекти про внесення змін до Конституції України. Усі ці проекти були розглянуті Конституційним Судом України, який визнав їх такими, що відповідають статтям 157 і 158 Конституції України (висновки Конституційного Суду України від 30 жовтня, від 5 листопада та 10 грудня 2003 року).

Конституційний Суд України, вперше розглядаючи 10 грудня 2003 року законопроект про внесення змін до Конституції України за реєстраційним № 4180 (так само як і законопроект № 4105), чомусь не звернув увагу на дуже важливу обставину. Так, за цим проектом (мається на увазі його перша редакція) передбачалося принципово змінити ч. 1 ст. 103 Конституції і встановити, що «Президент України обирається Верховною Радою України»[1]. Неможливо було не помітити очевидне протиріччя між цим положенням та статтею 71 Конституції України про те, що «вибори до органів державної влади... здійснюються на основі... прямого виборчого права», оскільки запровадження виборів глави держави парламентом означало б перехід до непрямих виборів. Тому цей законопроект з самого початку був логічно незавершеним і внутрішньо неузгодженим так само, як і законопроект № 4105. Елементарна логіка вимагала внесення відповідних змін і до статті 71 Конституції. Але в такому разі законопроект мав би вноситися до Верховної Ради України не менше ніж двома третинами від конституційного складу парламенту. Проте на момент внесення законопроекту до парламенту суб’єктом законодавчої ініціативи цього не було зроблено і тим самим допущено грубе порушення вимог ч. 1 ст. 156 Конституції України. Таке ж положення містилося і у законопроекті за № 4105. Згодом, а саме 3 лютого 2004 року, парламент на позачерговій сесії вніс зміни до Постанови Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)»[2]. Згідно з цими змінами із законопроекту було вилучено положення про обрання глави держави парламентом. Конституційний Суд України у своєму Висновку від 16 березня 2004 року зазначив з цього приводу, що залишення без змін окремих положень Конституції «не можуть вважатися змінами і доповненнями до чинної Конституції України, оскільки залишають її приписи незмінними»[3].

З огляду на зазначену правову позицію Конституційного Суду України можна погодитися, що вилучення окремих положень із законопроекту після надання Висновку Конституційного Суду є можливим. Саме так діяли й ініціатори другого законопроекту про внесення змін до Конституції України (за реєстраційним № 4180), з якого також вилучили положення про обрання глави держави парламентом та деякі інші положення і уже у зміненому вигляді подали його до парламенту для попереднього схвалення 23 червня 2004 року. Однак крім вилучення окремих положень, до цього законопроекту внесли й деякі нові положення. Це, зокрема, частина 1 статті 78 (яка передбачає в новій редакції певні виключення із загального правила про те, що народний депутат має здійснювати свої повноваження на постійній основі), частина 2 статті 78 (яка допускає суміщення мандата народного депутата з посадою члена Кабінету Міністрів). У першій редакції законопроекту № 4180 таке суміщення допускалося для міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, хоча про можливість будь-яких виключень із загального правила щодо здійснення повноважень народного депутата на постійній основі у частині 1 статті 78 не згадувалося. Невідповідність є очевидною, оскільки до складу уряду входять не лише міністри, а й Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр та три віце-прем’єр-міністри. Структура статті 83 законопроекту була змінена і доповнена новою частиною щодо прав депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів (частина 10 статті 83). З самого початку до статті 77 законопроекту у першій редакції вносити зміни взагалі не передбачалося, а от у новій редакції частину 1 статті 77 було запропоновано змінити принципово: «Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Верховної Ради України». Частину 5 статті 103 Конституції України за першою редакцією законопроекту № 4180 передбачалося взагалі вилучити, а за другою редакцією було запропоновано викласти у принципово новому вигляді: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України». На практиці це буде означати, що терміни проведення чергових виборів (і парламентських, і президентських) будуть постійно змінюватися, точніше зміщуватися.

Таким чином, наведене вище порівняння, співставлення та аналіз свідчить про те, що законопроект № 4180, який було розглянуто Конституційним Судом України 10 грудня 2003 року і визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України[4], та законопроект № 4180, який Верховна Рада України розглянула 23 червня 2004 року, не є тотожними. Більше того, останній законопроект було доповнено окремими положеннями, а це означає, що парламент розглядав не той законопроект, який був предметом розгляду Конституційного Суду України. У зв’язку з внесенням до законопроекту окремих доповнень Верховна Рада України повинна була б спочатку направити цей оновлений та видозмінений у порівнянні з початковою його редакцією законопроект до Конституційного Суду України і лише після цього, отримавши відповідний Висновок, виносити його для обговорення та попереднього схвалення на пленарне засідання парламенту.

Отже, виникають сумніви щодо легітимності внесених 8 грудня 2004 року змін до Конституції, оскільки висновок Конституційного Суду України по законопроекту № 4180 було надано 10 грудня 2003 року, а через півроку – 23 червня 2004 року – на пленарному засіданні парламенту розглядався уже інший варіант цього законопроекту. Законопроект №4180 з внесеними до нього поправками було розглянуто Конституційним Судом України лише 12 жовтня 2004 року. Тобто є підстави стверджувати, що парламент порушив вимоги статті 159 Конституції України.

Крім того, необхідно звернути увагу ще на одну дуже важливу обставину. Конституційний Суд України у Висновку по законопроекту № 4180 від 10 грудня 2003 року встановив: «Порівняльний аналіз пропонованих у Законопроекті змін до статей 76, 78, 81, 82, 83, 85, 87, 88, 89, 90, 93, 94, 98, 103, 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 120, 121, 122, 126, 128, 141, 148 Конституції України та доповнення її розділом XVI «Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України» в частині пунктів 1, 5, 6, 7 свідчить про їх ідентичність пропонованим змінам, що містяться у проекті закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстраційний № 4105)»[5]. А оскільки 5 листопада 2003 року Конституційний Суд України своїм Висновком уже визнав законопроект № 4105 таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, то й своє завдання він тепер обмежив (про це зазначається у наступному після наведеного абзаці) перевіркою лише пунктів 2, 3, 4 розділу XVI «Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України»[6]. Але якщо обидва законопроекти є фактично однаковими (у чому переконаний Конституційний Суд України) і щодо одного з них уже була спроба остаточного схвалення 8 квітня 2004 року, то це означає, що інший з них може бути винесеним на розгляд парламенту не раніше, ніж через рік (тобто не раніше 8 квітня 2005 року). Такий висновок прямо випливає з частини 1 статті 158 Конституції України, відповідно до якої «законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту». Зазначене положення слід розуміти так, що суб’єкти законодавчої ініціативи не можуть вдруге протягом року пропонувати змінити одні й ті ж конституційні положення в однаковій редакції, якщо перша пропозиція була відхилена, а парламент не має права не лише розглядати такі зміни по суті та ставити їх на голосування, а й навіть включати до порядку денного пленарного засідання аж доки не спливе передбачений річний термін.

Однак 23 червня 2004 року, тобто через два з половиною місяці після того, як законопроект № 4105 було відхилено, Верховна Рада України попередньо схвалила законопроект № 4180 голосами 276 народних депутатів України, не маючи при цьому нового висновку Конституційного Суду України. Більше того, народним депутатам була добре відомою точка зору Конституційного Суду щодо майже повної тотожності обох законопроектів. До речі, зазначена кількість голосів дивним чином збіглася з кількістю голосів народних депутатів, поданих 24 грудня 2003 року на підтримку дуже схожого законопроекту № 4105. Як вказувалося у газеті «Голос України» від 25 грудня 2003 року № 246, «лише після 12-ї години 276 депутатів з більшості та фракції КПУ в першому читанні схвалили законопроект про внесення змін до Конституції України (проект Медведчука – Симоненка, який передбачає у 2006 році вибори Президента парламентом). Через пошкоджену систему «Рада» депутати голосували підняттям рук»[7]. Проте виявилося, що 24 грудня 2003 року стенограма пленарного засідання не велася. На Web–сайті Верховної Ради України подається інформація лише про 51–е пленарне засідання від 23 грудня 2003 р. та про 52–е засідання від 25–го грудня 2003 р. Взагалі Голова Верховної Ради, як відомо, 23 грудня не закрив 51–е пленарне засідання і воно начебто автоматично продовжувалося після чергової, так званої «парламентської» ночі, коли в сесійній залі залишалося майже 50 депутатів. Проте блокування парламентської трибуни не може виправдати відсутність стенограми, оскільки знайшовши можливість поставити законопроект на голосування, головуючий мав би організувати також стенографування та складання протоколу, проведення реєстрації народних депутатів, зазначення точного формулювання питання, яке винесено на розгляд, фіксацію результатів голосування тощо.

Із законопроектом № 4180 теж сталися дивні речі. У газеті «Голос України» від 24 червня 2004 року в рубриці «Парламентська хроніка» зазначається: «З доповіддю із законопроекту 4180 виступив співголова комісії народний депутат Степан Гавриш. Почалося обговорення, яке оглушили опозиціонери. Тоді головуючий запропонував обговорення припинити і перейти до голосування. 276 народних депутатів проголосували за законопроект № 4180 щодо внесення змін до Конституції у першому читанні. Другий проект закону набрав 118 голосів»[8].

Але в стенограмі Сімдесятого засідання Верховної Ради України від 23 червня 2004 року, розміщеній на Web-сайті Верховної Ради України, процедура голосування подається дещо по-іншому та досить суперечливо. О 12–02 головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради поставив на голосування проект постанови погоджувальної ради про те, щоб розглядати законопроекти про внесення змін до Конституції в такій послідовності: спочатку проект за № 3207–1, потім – за № 4180. За це було подано 289 голосів народних депутатів України. О 14–17 головуючий поставив на голосування питання про попереднє схвалення законопроекту № 3207–1, який набрав лише 118 голосів. Далі в стенограмі зазначається:

«(Шум у залі).

ГОЛОВА. (Не чути).

14:18:13

За – 276

Рішення прийнято.»

Таким чином, є очевидним, що голосування відбулося без оголошення назви чи хоча б номеру того законопроекту, який власне й мав би бути поставлений на голосування відповідно до попередніх погоджень та домовленостей. Це одне вже ставить під сумнів легітимність такого голосування, оскільки так само як і 8 квітня 2004 року (під час спроби остаточно ухвалити законопроект № 4105) народні депутати могли не зрозуміти, за проект якого саме закону чи постанови проводиться голосування. Не може слугувати виправданням і твердження про те, що, мовляв, раніше була домовленість провести голосування по двох законопроектах, потім перейшли безпосередньо до голосування, проголосували один законопроект і тому само собою зрозуміло, що залишилося проголосувати законопроект за № 4180. У такій важливій справі як схвалення (навіть якщо це попереднє схвалення) законопроекту про внесення змін до Конституції України не можна покладатися на припущення, здогадки, логічні ланцюжки тощо. При цьому слід чітко дотримуватися встановленої процедури.

Ще більше сумнівів виникає з огляду на те, що ні 23 червня 2004 року під час попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції за № 4180, ні 8 грудня 2004 року під час остаточного схвалення парламентом цих змін не відбулося його повноцінного обговорення в сесійній залі. Хоча відповідно до ч. 5 ст. 6.7.4. Регламенту «обсяг обговорення перед голосуванням законопроекту в цілому визначається Верховною Радою, за винятком розгляду проектів Конституції і конституційних законів, коли обговорення відкривається в повному обсязі (ст.3.4.1)»[9]. Тобто Регламент не допускає ухвалення конституційних змін без обговорення, наголошуючи, що воно має проводитися «у повному обсязі». Але, як показує аналіз стенограми пленарного засідання українського парламенту 23 червня 2004 року, того дня відбулося обговорення лише законопроекту 3207–1. А от законопроект № 4180 попередньо схвалили практично без обговорення з огляду на неможливість працювати через гамір, вигуки, шум тощо. 8 грудня 2004 року обговорення законопроекту № 4180 також не відбулося у сесійній залі парламенту тепер уже з огляду на інші «об’єктивні» причини – через численні перерви для погодження та так звані «пакетні» домовленості (мовляв, нелогічно ж буде одні складові елементи «пакету» обговорювати, а інші – ні, а якщо обговорювати усі складові, то часу не вистачить). Всупереч вимогам регламенту обговорення навіть не планувалося (!).

Взагалі жодного разу не відбулося й трьох читань законопроекту про внесення змін до Конституції за № 4180, як того вимагає Регламент Верховної Ради України. Якоюсь дивною логікою керувалися народні депутати, які зазвичай чітко дотримуються вимоги щодо трьох читань будь-якого законопроекту, а от стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції про цю вимогу просто «забули». А має бути якраз навпаки. Саме зміни до Конституції повинні розглядатися й обговорюватися найбільш зважено, всебічно, фахово, ретельно, без поспіху та будь-якого тиску.

Добре відомо, що зазначений Регламент було ухвалено ще 27 липня 1994 року і його вимоги важко поєднати та узгодити з вимогами розділу ХШ Конституції України про порядок внесення змін до Основного Закону України. У зв’язку з тим, що український парламент протягом більше восьми років не спромігся ухвалити Закон про регламент Верховної Ради, він має керуватися саме отим застарілим Регламентом 1994 року. Але при цьому слід розрізняти розгляд законопроекту у трьох читаннях та попереднє і остаточне схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції. Попереднє схвалення законопроекту на одній сесії парламенту та остаточне схвалення його на наступній парламентській сесії називається «подвійним вотумом» і має на меті дати народним депутатам додаткову можливість ще раз переосмислити сутність запропонованих конституційних змін і, відпочивши протягом парламентських канікул та охолонувши від політичних пристрастей (що зазвичай вирують у парламенті), більш зважено, неупереджено, можливо, по–новому поглянути на запропоновані зміни та оцінити їх, а також (і це найголовніше) ще раз переконатись у їх нагальній необхідності. Видається, що і під час попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції на одній сесії парламенту, і під час остаточного його прийняття на наступній сесії у парламенті має проводитися повноцінне й неупереджене його обговорення саме у трьох читаннях. У цьому переконує аналіз таких статей Регламенту як 6.5.1. («Законопроект, підготовлений головною комісією до першого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніш як за 6, а такі, що стосуються Конституції або конституційних законів, – не пізніш як за 14 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради»[10]), 6.6.1. («Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 12, а той, що пов’язаний з Конституцією чи є проектом конституційного закону, – за 16 днів до розгляду цього законопроекту на засіданні Верховної Ради»[11]), 6.7.1. («Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комісій Верховної Ради та інші матеріали щодо нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 4, а пов’язаний з Конституцією чи проектами конституційних законів, – за 6 днів до його розгляду на засіданні Верховної Ради»[12]).

З огляду на попередні міркування досить дивним і нелогічним виглядає те, що, ухвалюючи Конституцію України у 1996 році, Верховна Рада України проводила голосування по кожній статті, а от розглядаючи принципово нові, кардинальні зміни до того ж таки Основного Закону, від постатейного голосування запропонованих змін і доповнень вона якось непомітно для себе і для суспільства ухилилася. Виходить, що ускладнена процедура внесення змін до Конституції України, яка мала б стати додатковою гарантією стабільності розвитку правової системи, держави і суспільства, була штучно спрощена на практиці задля досягнення певного результату будь-якою ціною.

До того ж остаточне прийняття Закону про внесення змін до Конституції України відбулося 8 грудня 2004 року у так званому «пакеті». Це сталося на підставі Спільної заяви за підсумками засідання «круглого столу» з врегулювання політичної кризи в Україні від 1 грудня 2004 року. Відповідно до п. 4 зазначеної Заяви «сторони дійшли згоди щодо прийняття в пакеті з внесенням змін до Закону «Про вибори Президента України» політичної реформи з внесенням змін до Конституції України відповідно до проекту Закону 4180 та формування на цих засадах уряду України»[13]. Проте Регламент не лише не передбачає ніякого «пакетного» голосування, але й фактично забороняє будь–яке одночасне голосування за кілька проектів (поєднане голосування). Усі законопроекти мають ставитися на голосування окремо. І ніякі політичні домовленості не можуть виправдати жодне «пакетне» голосування. Це все одно, коли б політики домовилися розпочинати голосування в день виборів на годину раніше, а закінчувати – на дві години пізніше того часу, що встановлено законом. Можливо пересічний громадянин та дехто з чиновників не вбачав би в цьому нічого надзвичайного, але для правознавця зрозуміло, що такі політичні домовленості не будуть мати жодних юридичних наслідків аж до того часу, коли відповідні зміни до виборчого законодавства не будуть внесені шляхом ухвалення окремого закону та доки цей закон не набере чинності після підписання главою держави та опублікування у офіційному виданні.

Таким чином, ні політичні домовленості щодо «пакетного» голосування, ні гамір та неможливість забезпечити належний порядок у сесійній залі, ні політична доцільність не можуть виправдати нехтування вимог ХШ розділу Конституції України та основних положень Регламенту Верховної Ради України в процесі розгляду і схвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України». А ухвалення конституційних змін на двох чергових сесіях парламенту щоразу взагалі без обговорення, без постатейного голосування, без трьох читань на одній черговій сесії та трьох читань на наступній черговій сесії (тобто спрощення процедури внесення конституційних змін) дає усі юридичні підстави для остаточного висновку: такі зміни – нелегітимні. На жаль, усі ми стали свідками не проведення конституційної реформи, а її «продавлювання», «протискування».

Негативні наслідки «пакетного» голосування у парламенті 8 грудня 2004 року для одного із складових елементів того «пакету» добре відомі й очевидні: Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» отримав цілу низку зауважень та нарікань одразу ж після ухвалення. Більше того, представники тих політичних сил, які стали ініціаторами «пакетного» голосування та всіляко на ньому наполягали (і тим самим фактично підштовхнули парламент до остаточного ухвалення зовсім ще «сирого» та недостатньо узгодженого законопроекту без будь-якого, в тому числі й постатейного обговорення), незабаром звернулися до Конституційного Суду з вимогою визнати той Закон повністю неконституційним. Виходить, що парламентарі спочатку самі загнали себе у глухий кут, свідомо відмовившись від будь-яких спроб удосконалити запропонований законопроект та забезпечити його органічне поєднання з чинним виборчим законодавством, а потім здійняли з приводу його ж недосконалості справжній лемент. Таке обурення відразу сприймалося як штучне, нещире, навіть фальшиве, особливо з огляду на те, що ніхто не заважав таким народним депутатам у разі незгоди з внесеним законопроектом запропонувати власний.

Наслідки «пакетного» голосування для конституційних змін можуть виявитися також негативними, оскільки, відмовившись від постатейного обговорення та голосування, парламент позбавив себе можливості побачити істотні неузгодженості між основним текстом Конституції та конституційними новелами. Коли ж наслідки цих невідповідностей (суперечностей, неузгодженостей) почнуть проявлятися на практиці, це може негативним чином позначитися і на роботі державного механізму, і на становленні інститутів громадянського суспільства. Щоб переконатися у цьому досить екстраполювати на нову конституційну модель взаємин органів держави процедуру формування нового українського уряду на початку 2005 року, коли пошук компромісів, поступки та спроби догодити політичним партнерам призвели до того, що глава уряду фактично не має своєї команди однодумців. Тобто склалося так, що далеко не завжди Прем’єр-міністр України пропонував главі держави кандидатури на посади міністрів (як це передбачено чинною Конституцією), а кандидатури керівників правоохоронних органів погоджувалися не в результаті політичних консультацій між главою уряду та Президентом України, якого на окремих етапах взагалі було дистанційовано від процесу такого узгодження. Це не найкращим чином позначилося на фаховому рівні нового складу Кабінету Міністрів України. То що ж буде, коли склад уряду вже абсолютно «на законних підставах» (тобто відповідно до конституційних змін) практично повністю буде формуватися у 2006 році Верховною Радою України? Чи не призведе це до формування ще більш «строкатого» уряду з різним уявленням його членів про стратегію, тактику, функції, повноваження та форми роботи?

[1] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[2] Голос України. – 2004. – 5 лютого. – № 22.

[3] Голос України. – 2004. – 23 березня. – № 54.

[4] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[5] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[6] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[7] Голос України. – 2003. – 25 грудня. – № 246.

[8] Голос України. – 2004. – 24 червня. – № 115.

[9] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 124.

[10] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 111.

[11] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 114-115.

[12] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 121.

[13] Голос України. – 2004. – 3 грудня.