Підстав для того, щоб Конституційний Суд скасував політреформу, є багато

– Наскільки великою була необхідність проведення політичної реформи в Україні?

Політреформа Україні потрібна. Але політреформа не означає необхідність одразу міняти Конституцію. Політреформу треба починати з виконання чинної Конституції, яка у нас в багатьох моментах порушувалася в першу чергу президентом. Назву лише кілька моментів.

Перший. Згідно з Конституцією, членів Кабінету Міністрів призначає президент за поданням Прем’єр–міністра. Це означає, що Прем’єр–міністр повинен дібрати команду і подати президенту на призначення, а президент має можливість когось «відсіяти». Але це не означає, що президент сам формує уряд. Тим не менше більшість урядів формував Кучма, і прем’єри не мали впливу на цей процес.

Другий. Згідно з Конституцією, президент не має права видавати нормативні акти в сфері економіки, державного управління. Кучма це постійно робив, навіть хвалився тим, що видав указ про ПДВ–рахунки, запровадив інститут державних секретарів (указ був оскаржений у Конституційному суді і президент мусив сам його скасувати).

Третій. Президент не має права давати так звані «доручення» Кабміну, які за існуючою практикою виконувалися в пріоритетному порядку. Бо доручення – це форма управлінської діяльності, яку застосовують до прямих підлеглих, а Кабмін і президент – це абсолютно різні конституційні інститути. Ніде в Конституції не сказано, що уряд керується дорученнями президента. Уряд керується актами президента, а президент має право їх видавати лише в межах, визначених Конституцією.

Четверте. Президент не мав права призначати заступників міністрів. Цього нема в Конституції, і це явна узурпація повноважень. Аналогічно не можна призначати заступників голів інших центральних органів.

Подібних моментів віднайти можна багато...

Усе це призводило до того, що конституційна модель України як напівпрезидентської республіки працювала не належним чином. Першим кроком політичної реформи мало бути – почати виконувати Конституцію. Другий крок – законодавчо врегулювати діяльність Кабінету Міністрів, тобто прийняти і підписати Закон про Кабінет Міністрів. Як відомо, його вісім разів приймала Верховна Рада трьох скликань, і всі вісім разів ветував Кучма. При чому більшість його зауважень була неконституційною.

Якби ці два кроки були зроблені, ми б мали в країні зовсім іншу ситуацію. І розмови про політичну реформу велися б в іншій, як на мене конструктивнішій, площині. Тому що тоді було б ясно, що саме треба міняти в Конституції. Вийшло ж, що ми маємо чинну Конституцію, яка не виконується, і розмірковуємо, як треба написати по–новому. Не маючи гарантії, що це нове буде виконуватися.

 – Тим часом «маємо те, що маємо». Що далі робити?

 – Якщо теоретично розмірковувати про зміни в Конституцію, то можна прийти до висновку, що вони доцільні. Є багато моментів, які варто змінити, наприклад дуже правильно змінено прив’язку строку повноважень Кабінету Міністрів до строку повноважень парламенту (в поки що чинній Конституції він «прив’язаний» до повноважень президента). Так, як це є в усіх європейських державах. Це чи не єдина річ, яку конче треба було міняти. Зрештою що стосується принаймні виконавчої влади, можна було обійтися більш коректними тлумаченнями, закріпленими в законах.

Що тепер? Є два варіанти. Перший варіант – подати в Конституційний суд на порушення процедури прийняття цього закону 8 грудня. Підстав для того, щоб Конституційний суд таке подання задовольнив, на мою думку, є багато. В першу чергу грубе порушення полягає в тому, що в текст законопроекту 4180 після висновку на нього Конституційного суду було внесено дуже багато змін. При чому зміни, як пояснювали ініціатори цього всього, полягали у вилученні поправок або в суто стилістичному редагуванні. Насправді це не так. В законопроект додали нові норми, цілі частини статей. А також є кілька змін так званого стилістичного редагування, коли воно змінило саму правову норму. Наприклад зміна «та» на «або».

Друга позиція – порушення регламенту. У подібних випадках передбачене постатейне голосування. Голосування «в пакеті» також спірна норма – прямої заборони немає, але якось нелогічно звучить «зміни в Конституцію як додача до прийняття звичайного закону». Тому на основі цих міркувань я вважаю, що Конституційний суд може скасувати цей закон.

І тоді з’являється можливість піти правильним логічним шляхом – почати скрупульозно виконувати чинну Конституцію. Мені видається, що Віктор Ющенко мав би так вчинити. І наголошувати на тому, що він, як президент, буде показувати приклад законослухняного президента, який поважає верховенство права і закону. І не буде, за традицією, використовувати повноваження, які мав Кучма, але які не випливають з Конституції. На жаль, мені поки що не вдавалося почути такі виступи нового президента, але я сподіваюся, що юридична служба Ющенка розуміє, що це важливо.

 – Створення двопалатного парламенту і виборність губернаторів… «Плюси» і «мінуси» таких нововведень.

 – Виборність губернаторів неможлива. Не тільки тому, що це потребує змін Конституції. Це абсолютно неможливо з технологічної точки зору. Державну адміністрацію не може очолювати виборний голова, це поєднання двох абсолютно різних інститутів. Якщо це державна адміністрація, представник центрального уряду, то її повинен очолювати призначений з центру керівник. Якщо ми говоримо про виборність керівника, то це повинен бути орган регіонального самоврядування. Має бути щось одне з двох.

Треба спочатку зробити адміністративну реформу в центрі, суттєво реорганізувати уряд, підвищити його спроможність і чітко розмежувати повноваження політичного керівництва.

Коли проведемо цю реформу, стане зрозуміло, як можна організовувати владу на регіональному рівні – що їй можна делегувати, а що повинно лишатися в центрі. Ще на першому етапі реформи треба посилити місцеве самоврядування. Тобто рухатися треба з двох сторін – адміністративна реформа на центральному рівні і муніципальна реформа «внизу».

Допоки люди звикнуть до нового порядку, мала би існувати державна адміністрація в тому вигляді, як вона є сьогодні, а потім запровадити регіональне самоврядування.

Тобто називати обласні ради не органами, які виражають спільні інтереси територіальних громад (це просто фікція, бо на такому рівні нема спільних інтересів), а називати їх, як в усіх європейських країнах, органами регіонального самоврядування, визначати їх компетенцію і давати право формувати виконкоми, які будуть основними владними органами на місцевому рівні. Вони мають розробляти і виконувати бюджет.

А в державних адміністраціях лишаться тільки підрозділи, які мають здійснювати контрольно-наглядові функції – за законністю і за законністю витрати грошей. Це два основних завдання, які повинні залишитися у віданні обласних адміністрацій. Тоді ніякої конкуренції «Хто головніший в області?» не буде, бо інспектор не може претендувати на те, аби представляти область.

 – Про адміністративну реформу говорять давно, в якому стані цей процес зараз?

 – На жаль, в останні роки ми зробили багато кроків назад. У 1999 році був пік намагань здійснити адміністративну реформу. Три укази президента Кучми з’явилися 15 грудня 1999 року. І після цього почався повзучий відкат назад. Державні секретарі зникли; урядові комітети в Кабміні звелися до якихось «планьорок» про наявність чи відсутність віз на документах і перестали бути органами політичного узгодження; кількість органів на центральному рівні збільшилася на третину, і їх знову сьогодні понад шістдесят штук; правило, що не тільки міністерства, а й усі інші центральні органи керуються міністрами, скасоване – всі органи стали самостійними і їх керівники вважають себе рівними міністрам. Усе це приводить до хаосу в сфері державної політики. Тому зараз потрібно говорити про нову хвилю реформ. Про це зараз говорять всі, наприклад міжнародними експертами підготовлені рекомендації президенту (так звана «комісія блакитної стрічки»), де сказано, що адміністративна реформа є першочерговою умовою проведення всіх інших реформ. Побачимо, як поставиться до цього нова влада, новий президент.

 – Ви згадали про держсекретарів. А чим є Держсекретар України в сучасному його стандарті? Чим він займатиметься?

 – Займатиметься він тим самим, що й голова Адміністрації президента. Може, трошки більш коректно, менш виходячи за межі власних повноважень. Обслуговування президента – ось головне завдання цієї посади. Загальним визначенням для структури, про яку ми говоримо, є «Апарат президента», а називати її можна будь–як – секретаріат, як було в Кравчука, адміністрація, як було в Кучми, чи державний секретаріат, як назвав його Ющенко. Конституційна роль цієї структури – обслуговування президента в реалізації ним своїх конституційних повноважень, нічого більше вона робити не може.

Назва «державний секретар» для керівника цього органу, на мою думку, є не найкраща, бо вже є сформована традиція. Ми колись назвали словосполученням «держсекретар» посади державних службовців, вищих керівників, які керують апаратами при міністрах. Тут співпадає друга функція – новий держсекретар дійсно керує апаратом, який обслуговує президента, але це ніколи не була і не буде посада державного службовця, тому що в президента не може бути постійно діючого апарату. Мається на увазі різниця між політичним призначенням і державною службою. Різниця полягає в тому, що державна служба є політично нейтральна. Міністри приходять і відходять, міняються уряди, а державні службовці залишаються в апараті міністерства і працюють. В апараті президента так не може бути, і в жодній державі такого нема. Апарат президента кожен глава держави обирає собі сам, це фактично є патронатна служба президента. Тому застосування до апарату президента терміну «державний секретар» конфліктує із значенням, яке цей термін має в Кабміні.

 – Коли можна чекати помітного поступу в реформах?

 – Все залежить від нового уряду. Найшвидше через тиждень – два. По-перше, побачимо, що буде написано в програмі (розмова відбувалася 2 лютого, за кілька годин до оприлюднення основних тез програми діяльності майбутнього уряду Тимошенко – proUA). Я, наприклад, подав свої пропозиції до цієї програми в плані адміністративної реформи, але поняття не маю, враховані вони чи ні.

До речі, ще один нюанс – нова влада, яка дійсно є більш народною, ніж попередня, абсолютно не має традицій роботи з громадськістю. Якщо раніше Кабмін залучав незалежних експертів як представників громадськості, вони брали участь в нарадах, «круглих столах»... Я знав, як враховуються мої пропозиції, – повністю, частково чи взагалі не враховуються… Дивно, що люди, які були в опозиції і з якими ми були ніби одним цілим весь час, зараз поводяться таким чином. Тому зараз я не можу прогнозувати і аналізувати, якою буде політика нового уряду.