Конституційно-правовий аналіз постанови парламенту про відставку уряду Ю.Єханурова (оновлено)
Прийняття 10 січня 2006 року Верховною Радою України Постанови № 3295-ІV “Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України” викликало цілу низку різноманітних оцінок та коментарів, дуже часто суперечливих, а подеколи – навіть взаємовиключних. Зважаючи на особливу актуальність і для держави, і для усього українського суспільства проблеми відставки Кабінету Міністрів України в умовах, коли з 1 січня 2006 року набули чинності зміни до Конституції України (які, у тому числі, по-новому врегулювали процедури відставки та формування нового складу уряду), важливо здійснити неупереджений конституційно-правовий аналіз процедури та підстав прийняття зазначеної постанови парламенту.
1. В Конституції України питанням дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України присвячено лише три статті: ст. 85, п. 12 ч. 1 якої закріплює серед повноважень Верховної Ради України “вирішення питання про відставку (тут і далі виділено авторами) Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України”; ст. 87, яка закріпила процедуру відставки Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; ст. 115, яка в цілому закріпила вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України:
а) Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку;
б) відставка Прем’єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України;
в) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.
При цьому навряд чи може викликати заперечення твердження про те, що конституційні положення, які регулюють одні й ті ж самі відносини, повинні застосовуватися лише у тісному взаємозв’язку та взаємодії, комплексно, а не відірвано, ізольовано одне від одного.
Пункт 12 ч. 1 статті 85 Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України вирішує питання про відставку Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, означає лише те, що саме парламент приймає остаточне рішення щодо їх відставки і лише у тому випадку, коли усі урядовці, Прем’єр-міністр України або окремі члени уряду (навіть один міністр) добровільно заявляють про свою відставку (відповідно до ч. 2 ст. 115 Конституції України).
А от у тому випадку, коли виникає питання про неналежне виконання урядом покладених на нього повноважень та про його відповідальність, – має застосовуватися спеціальна процедура, передбачена ст. 87 Конституції України. Зокрема, питання про відповідальність уряду (результатом розгляду якого може стати прийняття парламентом резолюції недовіри уряду, що має наслідком його відставку) можуть ініціювати або Президент України, або не менш як сто п’ятдесят народних депутатів України.
Використання ж Верховною Радою України для відставки уряду повноваження, передбаченого п. 12 ч. 1 статті 85 Конституції України означає на практиці майже повне блокування дії ст. 87 Конституції України. За такого застосування п. 12 ч. 1 статті 85 Конституції України положення ст. 87 Основного Закону взагалі втрачають сенс, оскільки тоді парламент зможе легко обходити цю спеціально встановлену процедуру дострокового припинення повноважень уряду за ініціативою парламенту, яку передбачено в Конституції України з метою забезпечення стабільності діяльності уряду та уникнення штучних урядових криз.
Посилання Верховної Ради України на п. 12 ч. 1 статті 85 Конституції України було зумовлено лише тими обставинами, що не було ні попередньої пропозиції Президента України, ні попередньої пропозиції 150 народних депутатів України щодо розгляду питання про відповідальність уряду.
Частина 2 статті 19 Конституції України встановлює, що “Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Це конституційне положення зобов’язує суб’єктів державно-владних повноважень, у тому числі й Верховну Раду України, діяти лише таким чином, як це визначено Конституцією та законами України. А прийнявши зазначену Постанову, український парламент порушив конституційно встановлену процедуру дострокового припинення повноважень уряду.
Слід звернути увагу, що зазначене вище повноваження було вилучено з компетенції Президента України та механічно (без належної адаптації) віднесено до компетенції Верховної Ради України Законом України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня
2004 року. Це в черговий раз демонструє недолугість конституційної реформи в цілому та неузгодженість внесених конституційних змін.
2. Всебічний аналіз змісту мотивувальної частини Постанови Верховної Ради України “Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України” № 3295-ІV від 10 січня 2006 року свідчить про те, що фактичною підставою прийняття парламентом рішення про відставку уряду стало визнання його роботи незадовільною. Іншими словами парламент де-факто визнав, що уряд неналежним чином виконував свої повноваження і висловив йому недовіру, а де-юре відправив його у відставку без формального ухвалення резолюції недовіри.
Вважаємо, що за таких обставин Верховна Рада України не мала права приймати Постанову “Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України” № 3295-ІV від 10 січня 2006 року з посиланням на п. 12 ч. 1 статті 85 Конституції України.
3. Разом з тим, на сьогоднішній день з юридичної точки зору Постанова Верховної Ради України “Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України” № 3295-ІV від 10 січня 2006 року з моменту набуття нею чинності підлягає безумовному виконанню.
Визнати цю Постанову такою що не відповідає Конституції України (визнати її неконституційною) на підставі того, що була порушена встановлена Конституцією України процедура її розгляду та ухвалення, може лише Конституційний Суд України. А до моменту прийняття такого рішення Конституційним Судом України жоден інший орган не може скасувати Постанову, прийняту Верховною Радою України 10 січня 2006 року, оголосити її неконституційною, ігнорувати її, або закликати до її нехтування. Відсутність сформованого конституційного складу Конституційного Суду України не є підставою для того, щоб його функції підмінював інший державний орган чи посадова особа.
Тому, відповідно до частини 4 ст. 115 Конституції України Кабінет Міністрів України продовжує виконувати свої повноваження (буде “виконуючим обов’язки”) до моменту формування Верховною Радою України нового складу Уряду або до визнання Постанови Верховної Ради України “Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України” № 3295-ІV від 10 січня 2006 року Конституційним Судом України неконституційною.
4. Аналіз Конституції України в редакції, яка діє з 1 січня 2006 року, дозволяє зробити висновок, що до дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році, ініціювати формування нового уряду не може ні Президент України, ні парламент.
Частина 8 ст. 83 Конституції України, відповідно до якої коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також вносить до парламенту пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України (окрім Міністрів оборони та закордонних справ, подання щодо призначення яких вносить Президент України), ще не набрала чинності.
При цьому Президент України з 1 січня 2006 року вже втратив свої повноваження щодо призначення за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (п. 9 ч. 1 ст. 106 Конституції України в редакції 28 червня 1996 року) та призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України в редакції 28 червня 1996 року).
Таким чином, за чинною редакцією Основного Закону України формування нового складу Кабінету Міністрів України (за виключенням Міністрів оборони та закордонних справ) до моменту набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році, є неможливим.
А до цього моменту, Конституцією України передбачено можливість легітимного призначення лише двох міністрів – оборони та закордонних справ. У Президента України на сьогоднішній день є конституційне право внести до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України в редакції, що діє з 1 січня 2006 року). Верховна Рада України на сьогоднішній день також має конституційне право призначити за поданням Президента України Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України (п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України в редакції, що діє з 1 січня 2006 року).
Доктор юридичних наук, професор кафедри конституційного права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого Колісник В.П.
Кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого Веніславський Ф.В.
Кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого Кичун В.І.
Коментар ХПГ. Погоджуючись з висновками експертів, ми, тим не менше, дещо інакше ставимося до набуття чинності поправок до Конституції, прийнятих 8 грудня 2004 року. Ми притримуємося думки, що, оскільки ці поправки були прийняті з брутальним порушенням конституційної процедури внесення змін до Конституції, їх апріорі не можна вважати чинними. На цьому гнилому фундаменті не можна нічого будувати. На нашу думку, Конституційний Суд має обов’язково розглянути питання відповідності "пакетного" голосування, здійсненого 8 грудня 2004 року, нормам ХІІІ роздіу Конституції. Ми вважаємо, що єдине рішення, яке тут можливо - визнати результати голосування 8 грудня нечинними. Інакше конституційна норма про те, що Україна є правовою державою, є цілком ефемерною
Редакційна Рада