Юридичний коментар до Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів” від 26 квітня 2007 року
Як відомо, 2 квітня 2007 року Президент України В.Ющенко оприлюднив Указ „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” № 264, який констатував й водночас суттєво підсилював ситуацію гострої політичної кризи в Україні. Саме ці обставини спричинилися до першого юридичного аналізу президентської ініціативи. Минуло зовсім небагато часу й Президент України вдався до повторної спроби розв’язати у правовий спосіб політичне протистояння. 26-го квітня В.Ющенко оприлюднив другий Указ про розпуск Верховної Ради України та призначення позачергових виборів в парламент.
Як зазначається в Указі Президента № 355 (далі – Указ), „відмова Кабінету Міністрів України забезпечити відповідне фінансування та фактична бездіяльність Центральної виборчої комісії унеможливлюють проведення позачергових виборів до Верховної Ради України 27 травня 2007 року.” Тому „з метою створення належних умов для всіх суб’єктів виборчого процесу та зважаючи на те, що відповідно до частини другої статті 77 Конституції України дата проведення позачергових виборів прямо пов’язана з днем опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Указ Президента України від 2 квітня 2007 року № 264 <...> необхідно визнати таким, що втратив чинність.”
При цьому не лишилося непоміченим, що новий Указ не став юридичною калькою з першого – вкрай невдалого в юридичному сенсі – документу про розпуск Верховної Ради. Черговий Указ не тільки призначив нову дату позачергових виборів, але й суттєво змінив весь ланцюг юридичного обгрунтування дій Президента.
На відміну від першої спроби глави держави, другий Указ про розпуск парламенту містить в собі важливе посилання на пункт 1 частини другої статті 90 та частину шосту статті 83 Основного Закону. Обидва посилання є не просто важливими, а й необхідними, оскільки пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України, що містить в собі перелік президентських повноважень, імперативно й беззастережно стверджує, що Президент України „припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією” (виділено мною – В.Р.). В юридичному сенсі це означає, що Президент може розпустити Український парламент виключно на підставі трьох груп обставин, послідовно перерахованих в окремих пунктах частини другої статті 90 Основного Закону. Вчинити по-іншому йому забороняє також і стаття 19 Конституції України.
Саме статті 19 та 106 Основного Закону унеможливлювали розпуск Верховної Ради Президентом безпосередньо на основі частини 2 статті 102 Конституції – драматичний висновок, з яким багато симпатиків Президента намагалося полемізувати в національних ЗМІ та Інтернеті. В цьому плані найбільш помітними стали аналітичні розвідки та інтерв’ю М.Рябчука, Б.Футея, О.Мережка, Н.Петрової, О.Северина та Ф.Веніславського.
Натомість в новій спробі Президента логіку юридичного обгрунтування змінено на суттєво більш дієздатну. Так, в другому Указі стверджується, що „11 липня на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатських фракцій, до складу якої були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні 2007 року така практика набула масштабного характеру. Тим самим виникли передумови реалізації права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України у зв’язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України була сформована не відповідно до статті 83 Конституції України.”
Дійсно, відповідно до пункту 1 частини першої статті 90 Конституції „Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо: 1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції.” Тобто для виконання вимог пункту 1 частини першої статті 90 Основного Закону необхідним є попереднє виконання всіма належними суб’єктами вимог частин шостої та сьомої статті 83 Конституції України. Зважаючи на те, що норми Конституції часто діють відразу цілими групами (ансамблями), подібний стан юридичної взаємопов’язаності слід визнати природним, органічним.
Якщо ж проаналізувати загальний зміст статті 83 Конституції, то неважко дійти висновку про те, що її положення утворюють конституційний інститут. У правовому сенсі це означає, що окремі частини даної статті виступають як самостійні нормативні приписи, які хоча й не мають автономних санкцій, проте оснащені власними диспозиціями та гіпотезами. В перекладі з мови права це означає, що головні матеріальні та процесуальні моменти формування коаліції депутатських фракцій в парламенті України вичерпно описується в частинах шостій та сьомій статті 83.
Зокрема, частина шоста статті 83 стверджує, що „у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.” В арифметичному плані це означає, що критичним для створення та належного функціонування коаліції депутатських фракцій є число 226. Причому даний кількісний показник досягається способом групового членства.
У свою чергу, частина сьома статті 83 Конституції говорить про те, що „коаліція депутатських фракцій формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.”
З правової точки зору саме ці положення є ключовими для формування доказової бази, загальної юридичної обґрунтованості другого президентського Указу. Бо хоча частина дев’ята статті 83 Конституції й говорить про те, що „засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України,” проте Конституційний Суд при вирішенні питання конституційності президентського Указу буде вимушений керуватися не Регламентом, а виключно положеннями українського Основного Закону.
Таким чином, з логіки Конституції випливає, що коаліція депутатських фракцій має бути остаточно сформованою на протязі місяця, причому її виключними суб’єктами повинні стати депутатські фракції. При цьому загальна кількість депутатів у фракціях, які вирішили увійти до складу коаліції, не може бути меншою за 226. Фактично тільки про це говорить національний Основний Закон. Все інше є юридичною атрибутикою Регламенту, тобто волевиявленням більшості народних обранців, яке не вимагає (бо Регламент – не закон) офіційної згоди Президента.
Можливо, саме тому Український парламент пішов вільним (відтак – неконституційним) шляхом створення коаліції депутатських фракцій на основі не тільки групового, але й персонального членства, розтягнувши при цьому час її формування на невизначений термін. Простіше кажучи, Верховна Рада України, сформувавши первісну депутатську більшість на протязі місяця, свідомо забула після цього зачинити коаліційні двері. Даний крок, як ми знаємо, призвів до перманентного поповнення депутатського складу коаліції за рахунок подальших – індивідуальних та групових – надходжень.
На перший погляд, подібна практика виглядає досить невинною, проте у своєму юридичному підтексті вона містить потенційну загрозу для політичної стабільності в країні. Адже якщо вважати, що коаліція є постійно діючою й постійно відкритою, то постійно відкритим для відставок і перепризначень опиняється сформований нею уряд. Припустимо, що у певний відрізок часу склад перманентно діючої й відкритої коаліції становить – 226-227 депутатів. Тоді національний уряд може в будь-який момент впасти через ситуативний вихід з коаліції навіть найменшої з фракцій.
Крім того, якщо двері коаліції залишаються постійно відкритими, то чи можна взагалі вважати її юридично сформованою? Тобто сформованою в тому сенсі, який передбачається частинами шостою та сьомою статті 83 Конституції? Будь-яке збільшення коаліції за межами місячного строку, відведеного Конституцією для її утворення, свідчить про те, що вона перебуває в стані постійних пертурбацій. Адже якщо до коаліції можна в будь-який момент вільно увійти, то так само вільно з неї можна вийти. Останнє ж означає, що коаліція може розпадатися чи складатися незалежно від терміну, відведеного Основним Законом для її організаційного укомплектування.
Хоча саме з цього приводу чинна Конституція нічого не говорить, доречно припустити, що намір її творців не був аж таким легковажним. Адже, що б там не говорили політики на столичних майданах, постійно діюча й відкрита на вхід і вихід коаліція нагадує постійно відкриту для переобрання Верховну Раду. Тому більш логічним здається припустити протилежне: за логікою національного Основного Закону народ обирає парламент раз на п’ять років, а парламент раз на п’ять років створює за посередництвом коаліції відповідальний уряд.
Крім того, якщо коаліція є постійно діючою й до неї можна входити персонально, то так само персонально з неї можна виходити. А це автоматично призводить до того, що доля уряду опиняється в руках не тільки найменшої з коаліційних фракцій, але й будь-якої двійки-трійки народних обранців. Причому обранців як у складі коаліції, так і в складі опозиції, тобто з назовні. Чим це не класичний сюжет для політичного шантажування? Різниця між депутатами-перебіжчиками в даному випадку полягатиме лише в тому, що одні з них будуть суб’єктами, а інші – об’єктами відчайдушних політичних авантюр. Якщо склад коаліції становитиме 226 народних депутатів, а входити і виходити з неї можна кому і коли завгодно, то це означатиме відновлення польського liberum veto в українському варіанті. В реаліях сьогодення подібна схема може призвести до таких корупційних схем, які нам досі ще й не снились.
Хоча прямої заборони для депутатів вільно входити або виходити з коаліції Конституція не містить, вона не містить в собі також і дозволу на подібні переходи за межами місячного терміну, відведеного на її формування. Причому подібного дозволу не передбачається ні для окремих парламентаріїв, ні для депутатських фракцій. Як відомо, на основі статті 19 Конституції всі органи державної влади та їх посадові особи в Україні не мають суттєвої, тобто стратегічної свободи. Національний Основний Закон свідомо не передбачає справжніх дискреційних повноважень для урядовців і парламентаріїв.
Принаймні, доктринальний аналіз положень Конституції України свідчить, що її логіка є саме такою. В питанні ж створення коаліції вона полягає в тому, що коаліція депутатських фракцій створюється за нормальних обставин лише один раз і лише на протязі місяця, після чого коаліційні двері закриваються на весь термін повноважень новообраної Верховної Ради. Поточне ж переформування коаліції може мати місце лише у випадку, коли кількість народних обранців у її складі стане меншою від 226-ти через настання органічних причин. Тобто законне зменшення кількісного складу коаліції може мати місце не через довільний вихід з її складу окремих фракцій чи поодиноких депутатів, а виключно через настання передбачених статтями 81, 87 та 115 Конституції України причин.
Обставини такого роду можуть виникнути внаслідок складання повноважень народними депутатами за особистою заявою; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо окремих депутатів; визнання депутатів судом недієздатними або безвісно відсутніми; припинення депутатами українського громадянства або їх виїзду на постійне проживання за межі України; порушення депутатами конституційних вимог щодо несумісності; виходу народних депутатів із складу своєї фракції, а також в разі їх смерті. Крім того, коаліція депутатських фракцій підлягає переформуванню внаслідок примусової (частина перша статті 87 Конституції), або добровільної (частина друга статті 115 Конституції) відставки Кабінету Міністрів України.
Більше того, слід звернути увагу на те, що за Конституцією коаліція депутатських фракцій створюється Верховною Радою лише як засіб формування національного уряду – Кабінету Міністрів України. Про інші функції чи можливі застосування коаліції Основний Закон нічого не говорить. Звичайно, критики даної точки зору можуть послатися на Регламент, який приділяє коаліції суттєво більше уваги, ніби розширяючи тим самим коло її можливих застосувань. Проте насправді ми не знаємо, чи є Регламент саме в цій частині конституційним. Хоча Регламент Верховної Ради України – це не закон, проте на основі пункту 1 частини першої статті 150 Основного Закону він також може перевірятися на конституційність.
Дехто може послатися також на те, що згідно з частиною восьмою статті 83 Конституції України „коаліція депутатських фракцій <…> вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.” А це, мовляв, означає, що поодинокі заміни міністрів у складі уряду на протязі всієї каденції Верховної Ради відбуваються за посередництвом парламентської коаліції.
Проте до спеціального роз’яснення даного питання Конституційним Судом можна наполягати й на тому, що поодинокі заміни у складі Кабінету Міністрів відбуваються не на основі статті 83, а на основі частини четвертої статті 114 Конституції України. Остання ж говорить, що „кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій,” а „інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України.”
Отже, є підстави вважати, що за Конституцією коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції щодо заміщення посад „ординарних” міністрів Прем’єр-міністру України, а щодо заміщення посади Прем’єр-міністра – Президенту України. Але навіть і в цьому випадку не існує переконливих причин щоб стверджувати: пропозиції стосовно окремих міністрів коаліція може робити також і за межами „шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України” (пункт 2 частини другої статті 90 Конституції України). А це може свідчити про те, що за часовими рамками, відведеними Основним Законом для формування уряду, коаліції в конституційному сенсі взагалі не існує. Якщо це так, то неконституційними слід визнати будь-які зміни її складу за межами часу, відведеного Конституцією для її формування.
Дуже сумнівною виглядає теза про постійно діючу коаліцію і з огляду на частину другу статті 80 Основного Закону. Якщо «народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування <…> у парламенті та його органах», то про яку коаліційну єдність, а, відтак, і коаліцію в цілому, можна говорити?
Не виключено, що саме тому Конституція України не вимагає дострокового складення повноважень Прем’єр-міністром або Кабінетом Міністрів України у випадку органічного (на основі статті 81 Конституції) зменшення кількості депутатів, що утворили коаліцію фракцій, нижче критичної межі.
Звісно, в більшості випадків серйозна криза парламентської більшості призводить до відставки уряду на основі вотуму недовіри. Проте, хоча частина сьома статті 83 Конституції України зобов’язує формувати коаліцію депутатських фракцій не після відставки уряду, а „протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України,” насправді ми не знаємо, чи в даній нормі йдеться про припинення діяльності постійно діючої коаліції, чи мається на увазі лише криза парламентської більшості, яка виникла на основі прийняття парламентом резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.
Так або інакше, вищенаведене свідчить про те, що другий Указ Президента створює реальну інтригу для професійної роботи Конституційного Суду України. Сам по собі зміст Указу не передрікає судового висновку на користь Президента В.Ющенка, так само як і на користь його опонентів. Проте він дозволяє побудувати конституційний аналіз президентської ініціативи на серйозних аргументах pro і contra. І це суттєво відрізняє нинішню юридичну ситуацію від політичної ситуації з першою спробою В.Ющенка розпустити Верховну Раду України.