Чи є у нас громадський контроль? (нотатки до засідання Комітету ВР з питань законодавчого забезпечення)
Важливим елементом громадянського суспільства вважається наявність громадського контролю влади, зокрема, правоохоронних органів. Стало вже банальністю твердження, що в Україні громадський контроль правоохоронних структур фактично відсутній. Натомість розгляду причин такого стану бракує, що ускладнює вжиття дієвих заходів для поліпшення ситуації. Як висновок, виглядає логічним твердження, що великою мірою саме тому, що громадськість з різних причин не контролює ці органи, в країні тривають порушення прав людини з боку цих органів, катування, тортури, а порушники не караються. Поодинокі випадки покарання порушників лише підтверджують правило.
Натомість, у свою чергу представники органів влади часто стверджують, що громадський контроль в країні начебто є, і як доказ наводять наявність законодавчих положень, які цей громадський контроль регламентують.
Для більш уважного аналізу ситуації розглянемо наявність громадського контролю на прикладі кримінально-виконавчої системи.
Є стаття 25 Кримінально-виконавчого кодексу, яка покладає такий контроль на спеціально утворені спостережні комісії. Їх склад має бути наполовину з представників громадських організацій. До речі, саме це надає голові Департаменту з питань виконання покарань підставу наполягати на існуванні громадського контролю. Є ще й Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави», про який рідко згадується, але який теж у ст. 19 надає право громадянам у рамках здійснення громадського контролю звертатися до владних структур «як через громадські організації, членами яких вони є, через депутатів представницьких органів влади, так і особисто».
Не варто забувати, що до цього всього є ще Уповноважений Верховної Ради з прав людини, який теж контролює, точніше – мусить контролювати правоохоронні органи, установи та органи кримінально-виконавчої системи зокрема.
Та чомусь порушення прав людини в країні тривають, прогресу не спостерігається, почастішали випадки надзвичайних подій в установах Департаменту, в’язні голодують, спробують порізати вени тощо...
То в чому полягає проблема?
Спробуємо знайти відповідь на питання: яким же є сприйняття громадського контролю з боку представників НУО? Яким воно є з боку органів влади? Я хотів би коротко поділитися своїм уявленням про таке сприйняття.
Перш за все, як ставляться до громадського контролю неурядові організації? В цьому сенсі неурядові організації можна умовно поділити на дві категорії.
Перша – це ті неурядові організації, які не бажають, а часто й не здатні перейматися проблемами громадського контролю. Вони з установами виконання покарань співпрацюють, виконують проекти, проводять тренінги для засуджених, допомагають, як можуть. Але цураються будь-якого натяку на контрольні функції. Причиною цього є переконання, що як тільки вони візьмуться «контролювати» дотримання прав людини в установах – для них двері цих установ зачиняться.
Друга категорія НУО бажає та часто і здатна контролювати установи. Але їх для цієї мети до установ не пускають. А до спостережних комісій вони не входять, отже законних можливостей долучитися до здійснення громадського контролю не мають. То ж відмова їм з боку керівництва органів системи або адміністрації установ у здійсненні контролю начебто і не є порушенням закону. У деяких випадках, коли члени таких організацій все ж таки входять до складу спостережних комісій, керівництво все одно може їм відмовити у допуску до установ, як це було, наприклад, у Волинській області. Очевидно, що боязнь одних громадських організацій займатися контролем та відсутність можливостей та важелів впливу на стан дотримання прав людини в установах для інших громадських організацій суттєво звужують реально поле громадського контролю.
А яке ж сприйняття владою, працівниками та керівниками системи громадського контролю?
Як правило, перше, що вони відмічають – це існування великої кількості контролюючих організацій. Потім вони додають, що контроль існує, бо ж у Кримінально-виконавчому кодексі записано, що мусять бути спостережні комісії. Іноді навіть лунають думки, що оскільки прокуратура вже здійснює контроль за дотриманням прав людини в установах, то навіщо дублювати (та навіть «підміняти») її діяльність? Загальний висновок таких позицій: нема чого особливо турбуватися, адже контроль існує та працює.
Варто спробувати визначити, а що ж таке взагалі «контроль»?
Не зазіхаючи на точність та повноту визначення, можна сказати, що «контроль» – це спосіб перевірити правильність діяльності установи чи працівників, відповідність їх дій нормам та правилам, вимогам законодавства та міжнародних стандартів у цій сфері, а також сприяння усуненню виявлених порушень, визначення шляхів та заходів, які б унеможливили їх повторення.
«Громадський контроль» відрізняється від інших суб’єктом контролю, тобто має ту особливість, що він здійснюється представниками громадськості, «не влади», недержавної інституції. До того ж важливою особливістю такого контролю є інформування громадськості про його результати. Контроль стає «громадським» не тоді, коли представник громадськості дізнається про певні порушення, а тоді, коли він цю інформацію оприлюднює, повідомляє суспільству.
І нарешті, невід’ємним елементом контролю, який може зробити його дієвим, а не декларативним – є реагування органів влади на виявлені порушення, їх усунення та недопущення надалі.
Я також хотів би підкреслити, що контроль мусить передбачати конструктивне партнерство органів влади та громадськості, спрямоване на виявлення порушень, їх причин, та на пошук шляхів виправлення становища. Він не має бути деструктивним, він має бути максимально конструктивним. Покарання винних у порушеннях не мусить бути його головною метою, хоча і має бути невідворотним.
Хто знайомий зі стилем діяльності Європейського Комітету із запобігання катуванням, той може сказати, що я просто переповідаю принципи роботи цього Комітету. Так, це вірно.
Проте вважаю необхідним наголосити, що я не згадав про ще одну особливість контролю, про неї рідко згадують взагалі, особливо самі неурядові організації. Це – компетентність та фаховість «контролерів».
Якщо перевірку здійснює ЄКПП, то це роблять виключно фахівці своєї справи. Якщо перевіряє прокуратура – то теж робить (або принаймні, мусить робити) це фахово. Будь який контроль, в тому числі громадський, мусить передбачати, що той, хто контролює, достатньо розуміється на діяльності тієї структури, яку він перевіряє, та на її проблемах.
Якщо з урахуванням сказаного звернути увагу на спостережні комісії як контролюючий орган, то неважко зрозуміти, що у 99,9% там відсутні фахівці, які розуміються на діяльності пенітенціарних установ. Це переважно працівники райдержадмінстрацій або органів місцевого самоврядування. Призначення голови спостережної комісії – як правило, це заступник керівника місцевого органу влади – залежить від результату чергових виборів до органів місцевого самоврядування, ця посада тепер змінна. Майже всі члени спостережних комісій далекі від сфери, яку вони мусять контролювати, не мають відповідних знань. В країні робилися недолугі спроби ґрунтовно «навчати» членів спостережних комісій, надавати їм знання з основ кримінально-виконавчого законодавства... При цьому до уваги не бралося те, що, як правило, ці члени комісій мають інші професії, працюють зовсім в інших сферах, за що й отримують гроші, до того ж у будь-який момент ці люди можуть змінити своє місце роботи, що не зашкодить їм бути фахівцем своєї справи на іншому робочому місці, а до комісії прийде нова людина.... Чи здатні люди при такому механізмі потрапляння до спостережних комісій не тільки, наприклад, механічно підписувати погодження подань адміністрації установ на умовно-дострокове звільнення, а й ще фахово «контролювати» діяльність установ кримінально-виконавчої системи, перевіряти «дотримання прав людини»? Пікантність ситуації додає те, що майже всі члени комісій – представники органів влади, тобто джерела порушень прав людини. До того ж варто врахувати, що виконувати цю відповідальну роботу посадовець мусить задарма, безкоштовно. Чи можна такий контроль вважати громадським?
Звичайно, ні.
Хто може бути зацікавлений у тому, аби зберігалося існуюче становище, фактично – імітація контролю громадськості? Очевидно, лише ті, хто підлягає «контролюванню», тобто кримінально-виконавча система, її керівництво. Тому абсолютно не дивно, що у жодному виступі вищих керівників Департаменту за останній час я не чув бодай натяку на неефективну діяльність (дуже часто фактично – бездіяльність) спостережних комісій.
Ситуацію з якістю роботи комісій могли б поліпшити представники громадських організацій, яких, згідно з Положенням про спостережні комісії, має бути не менш, як половина у складі комісій. Але фактично вони складають ледве 5-7 %, нерідко взагалі жодного немає у складі комісії. Але постає питання – а представники НУО мають достатній фаховий рівень, аби здійснювати громадський контроль? Треба визнати, що таких організацій в Україні небагато. До речі, саме представників цих організацій керівництво відомства полюбляє не допускати до здійснення контролю. Якщо припустити, що головним мотивом та пріоритетом для керівництва є не дотримання прав людини в установах системи, а власне самозбереження на посадах, то тоді такі його дії стають зрозумілими.
Основний висновок – спостережні комісії за механізмом свого утворення, за принципами формування та підбором складу для здійснення громадського контролю у сучасному вигляді не годяться. Вони лише імітують такий контроль. Ці комісії можуть бути непоганим інструментом постпенітенціарної системи у країні, надавати допомогу звільненим особам. Такому профілю діяльності комісій відповідає і фактичний їх склад, але контрольні функції для цих утворень великою мірою штучні, а тому й вторинні.
Разом з тим, громадські організації, які саме й можуть бути основними суб’єктами громадського контролю, часто не мають достатньої компетентності, фаховості, для його здійснення. Проте навчання їх членів – на відміну від навчання представників органів влади – виправдане, бо ж зазвичай у громадській організації людина працює набагато довше, ніж у спостережній комісії, а характер діяльності, як правило, набагато ближчий до «громадського контролю».
В контексті розгляду питання створення превентивних механізмів попередження катувань в установах виконання покарань, можна зауважити, що на сьогодні ця діяльність покладена на інститут Уповноваженого з прав людини. Але силами тільки працівників цієї інституції охопити контролюючою діяльністю всі установи кримінально-виконавчої системи неможливо. Беручи до уваги стиль та частоту інформування суспільства Уповноваженим з прав людини в останні роки, а також пам’ятаючи про її здобутки на ниві виявлення порушень прав людини, не можна бути впевненим, що ця інституція самотужки зможе виконувати завдання, передбачені Факультативним Протоколом до Конвенції ООН проти тортур, а суспільство вчасно та достатньо повно буде інформуватись про стан справ з дотриманням прав людини в установах виконання покарань. А без постійного інформування суспільства про результати громадського контролю називати його громадським можна буде лише умовно.
Відсутність на сьогодні громадського контролю великою мірою обумовлена тим, що Україна не дотримується міжнародних стандартів у сфері моніторингу незалежними органами відомства, а його керівництво іноді просто перешкоджає ініціативам громадських організацій. Керівники Департаменту часто посилаються на думку експертів Ради Європи, проте дій на виконання рекомендацій уникають. Наприклад, в Європейських пенітенціарних правилах, п. 93.1, стверджується:
93.1. Умови утримання ув’язнених та поводження з ними мусять бути предметом моніторингу з боку незалежного органу або органів, які публічно оприлюднюють результати моніторингу.
А ось що радили у своєму Звіті у пункті 5.19 експерти Ради Європи:
«Ми рекомендуємо:
- створити, як тільки це дозволять ресурси, інспекційний орган, який має координуватися з центрального рівня, бути незалежним і мати у своєму розпорядженні обласні групи, що включають досвідчених працівників пенітенціарної системи, представників інших громадських організацій, включаючи неурядові організації;
- скасувати після створення незалежного інспекційного органу інспекційні функції прокурора;
- здійснювати повну інспекцію кожної установи якнайменш один раз на рік;
- подавати письмову доповідь про кожну інспекцію відповідному міністру;
- оприлюднювати доповіді про кожну інспекцію разом з відповіддю міністра, за винятком додатку, що містить конфіденційну інформацію;
- керівникові інспекційного органу раз у два роки надавати парламентові письмовий звіт про здійснену роботу та встановлені факти (див. ЄВП, правило 4 і пункт 4 Пояснювальної доповіді).»
На сьогодні – за дев’ять років існування Департаменту – ніякого інспекційного органу не створено
До того ж, у згадуваному Факультативному Протоколі мова йде не про один інспекційний механізм, а про механізми, а отже обмежуватися сподіваннями лише на активність Уповноваженого з прав людини – не варто та й не виправдано. Виконання зазначених у Протоколі функцій силами лише однієї інституції фактично стане продовженням відсторонення громадських правозахисних організацій від діяльності, яка насправді є однією з їх головних функцій. Навпаки, залучення у будь-який спосіб їх до діяльності в рамках Протоколу сприятиме підвищенню їхнього рівня компетентності і фаховості, а також їхньої відповідальності за свою діяльність.
Виходячи з необхідності створення незалежного превентивного механізму попередження тортур,
Беручи до уваги, що здійснювати інспекційні візити до будь-якої установи виконання покарань бажано принаймні раз на рік,
Вважаючи обов’язковою участь громадськості у діяльності такого механізму, як можливий, але не єдиний, варіант імплементації Положень Протоколу пропонується наступний:
Для здійснення моніторингових візитів до установ кримінально-виконавчої системи у рамках Факультативного Протоколу у країні створюється 8-12 моніторингових груп чисельністю від 5 до 8 членів кожна. До їх складу включаються представники Мінюсту, Мінохорони здоров’я, найбільш досвідчені члени спостережних комісій з числа громадських організацій, науковці. Кожна така група здійснює протягом року 4-5 візитів тривалістю тиждень-півтора. За кожний візит відвідується 3-4-5 установ. Після кожного візиту протягом 1-1,5 місяців готується звіт та оприлюднюється
Що цим досягається?
Запропонований алгоритм дозволяє за рік охопити всі установи виконання покарань. До участі в національному механізмі контролю залучається громадськість з числа обізнаних представників громадських організацій, великою мірою завдяки їх участі у роботі спостережних комісіях, тобто ці комісії стають своєрідними структурами з підготовки експертного ресурсу для превентивного механізму. Суттєвими та важливими елементами діяльності цих груп мають стати - публікація щороку та поширення збірника звітів за підсумками візитів, аналітична обробка зібраної під час інспекційних візитів моніторингових груп інформації та фактів, вироблення рекомендацій з покращання стану дотримання прав людини в установах системи.
Вважається, що аналогічну групам роботу виконує й Бюро Уповноваженого з прав людини, й спостережні комісії, тобто цей механізм діє поряд з діяльністю Уповноваженого з прав людини та спостережними комісіями. Висновки та результати цих інституцій, їх порівняння надасть можливість оцінити об’єктивність отриманих результатів, перешкоджатиме ангажованості будь-якої інституції і фактично сприятиме суттєвому підвищенню рівня незалежності перевіряючих структур.
Фаховість, компетентність та незалежність членів моніторингових груп досягатиметься за рахунок того, що частина їх членів набуватиме досвід, працюючи у спостережних комісіях, для складу цих груп має передбачатися ротація, а також навчання, періодичний обмін досвідом.
Наведений підхід до організації превентивного механізму попередження тортур відповідатиме згадуваним вимогам ЄПП та рекомендаціям експертів РЄ.
Пропоную обговорити цю пропозицію, надати заперечення та зауваження, бажано, з відповідними аргументами.