Блиск і вбогість конституційного процесу в Україні

Протягом 2007 року багато говорилося про необхідність конституційної реформи.  Підписаний Президентом 27 грудня Указ №1294/2007 передбачав створення Національної конституційної ради (НКР), яка буде включати науковців, політиків, регіональних представників, яких делегують органи місцевого самоврядування та громадських діячів. Склад ради затверджується Президентом, який її і очолить. Рада має обговорити концепцію нового проекту Конституції та створити цей проект.

Якою має бути роль НКР? Це дорадчо-консультативний орган при Президенті, і його, на мою думку, можна розглядати тільки як зручний інструмент для підготовки якісного проекту змін та доповнень до чинної Конституції, або проекту нової редакції Конституції. Жодних повноважень для розгляду законопроектів і ухвалення якихось рішень НКР не має, це – прерогатива представницького органу – або Верховної Ради України, або спеціально обраних для цієї мети Конституційних Зборів. При цьому має бути організоване широке публічне обговорення змін до Конституції. Необхідно надрукувати проект великим накладом і відвести достатній час, щоб кожен зацікавлений мав можливість ознайомитися з проектом і надати свої зауваження.

Конституція – це акт громадянського суспільства, і її не можуть приймати лише професійні політики, які неодмінно не уникнуть спокуси підлаштувати Конституцію під свої егоїстичні інтереси або взагалі будуть саботувати її створення. Якісний проект може бути підготовлений тільки за умови участі відомих громадських лідерів і правників, яким довіряють люди. І можливість створення НКР, яка репрезентувала би мозаїчність, різноманітність та різнобарвність українського суспільства була: багато об’єднань громадян подали свої пропозиції щодо включення  до складу НКР багатьох відомих громадських діячів. Проте персональний склад НКР, затверджений 18 лютого Указом Президента №139/2008, відверто розчаровував. З 97 її членів 40 – народні депутати України (12 з фракції ПРУ, 11 – НУ-НС, 9 – БЮТу, 5 – Блоку Володимира Литвина, 3 – КПУ), 9 працівників Секретаріату Президента, 4 – парламентських установ, 2 урядовця, 6 голів обласних Рад. Словом, весь політичний бомонд. І тільки 13 науковців-правників, серед яких 5 суддів Верховного і Конституційного судів у відставці, 13 представників НАНУ і вузів, 9 представників об’єднань громадян, левова більшість цих об’єднань – відгалуження тієї ж влади.

Що може означати такий вибір Секретаріату Президента? Ризикну припустити, що цей склад НКР є важким компромісом, якого вдалося досягти, щоб хоча б запустити публічний конституційний процес, легітимізувати НКР. Схоже, усі політичні сили окрім НУ-НС не вважають зміну Конституції пріоритетним завданням, а без участі усіх парламентських фракцій НКР не буде легітимною. Проте чи буде вона легітимною у відсутність представників громадянського суспільства? Я думаю, що її легітимність є вельми сумнівною. Наступне питання: чи буде НКР НКРпрацездатною в цьому складі, чи не перетвориться підготовка змін до Конституції у суцільні політичні чвари, які вже набридли в Верховній Раді? Був би радий помилитися, але, здається, така НКР не має перспектив. Що і підтвердило перше засідання НКР.

Воно відбулося 20 лютого. Спочатку Президент коротко розповів про необхідність створення нової Конституції і виклав своє бачення змін до неї. Його підтримав Голова ВРУ, закликавши усі політичні сили спільно працювати над проектом. Але коли пішла розмова про організацію праці НКР, виявилося зовсім різне ставлення до неї політичних сил. Секретар НКР Марина Ставнійчук запропонувала розділення НКР на 5 комісій – засади конституційного ладу, народовладдя; права і свободи людини і громадянина; парламент, глава держави, уряд; правосуддя; територіальна організація влади, місцеве самоврядування – і склад робочої групи з підготовки проекту нової редакції Конституції із 15 членів НКР. Але це не влаштувало політиків. Віктор Янукович сказав, що спочатку необхідно створити концепцію змін до Конституції робочою групою, обговорити її, а вже потім створювати ці комісії, бо зараз незрозуміло, скільки їх має бути і які. Микола Томенко заявив, що БЮТ проти створення нової редакції Конституції, а підтримує тільки внесення змін і доповнень, і тому, навпаки, не треба створювати робочу групу, а нехай працюють названі 5 комісій з метою покращення і оптимізації відповідних розділів Конституції. Петро Симоненко сказав, що до створення якихось робочих органів НКР необхідно обговорити концепцію змін до Конституції і запропонував почати це обговорення прямо зараз. Коротше кажучи, все це дуже нагадувало Верховну Раду. Микола Онищук пояснив, що робоча група і комісії мають працювати разом, передаючи свої напрацювання і уточнюючи концепцію і самі зміни. Президент перервав цю дискусію, сказав, що склад робочих органів ухвалений, вони починають свою роботу наступного вівторка, і закрив перше засідання.

Після 20 лютого НКР в цілому не збиралася. Наскільки мені відомо, 5 її комісій так само не почали працювати. На сайті „Главред” був надрукований проект Конституції, підготовлений робочою групою, який був підданий нищівній критиці. Фахівці, які названі на сайті авторами проекту, підтвердили, що це один з варіантів, який розглядала робоча група, але ще не остаточний. Схоже, в Секретаріаті Президента вичікують і вирішують, що ж робити далі. 

Прогнози щодо подальшої долі такої НКР і конституційного процесу в цілому доволі сумні, на цьому сходяться і фахівці-конституціоналісти, і політики. Але, з другого боку, розвалена в 2004 році Конституція стала джерелом системного процесу політичного протистояння і, як наслідок, поступової руйнації держави. Без зміни Конституції процес руйнації не зупинити. Отже, та частина політичної еліти, яка відчуває цей тягар відповідальності, просто приречена домагатися подовження конституційного процесу. Таким чином, хоча, на перший погляд, НКР у цьому складі непрацездатна, і вже півтора місяця фактично не працює, ситуація змушує шукати виходу.

На мою думку, головна слабкість позиції режисерів конституційного процесу полягає у відсутності публічності, в недовірі до суспільства. Режисери все намагаються знайти тіньові, підкилимні засоби для перемоги над політичними опонентами. А треба було б, як на мене, зробити конституційний процес максимально публічним і відкритим. Українське громадянське суспільство має заявити про свою позицію. Могла б бути створена громадська конституційна рада, яка запропонує свій проект Конституції і буде вимагати його обговорення і розгляду.

Які ж можливі сценарії конституційного процесу? Сподівання на внесення змін та доповнень до чинної Конституції за діючою процедурою, як на мене, марні: парламент на це нездатний. Я думаю, що ті політики, які ратують саме за такий варіант реформи Конституції, просто лукавлять. Можлива поява нового проекту Конституції, який  Президент буде намагатися винести на референдум. Але навіть якісний проект має бути обговорений і суспільством, і НКР, і в представницькому органі, інакше він приречений на поразку. Українці не виносять, коли їх намагаються насилувати. Я думаю, що мову про референдум слід вести тільки у тому крайньому випадку, коли інші можливі шляхи вже втрачені. 

Слід зауважити, що у випадку появи якісного проекту Конституції, який сподобається людям, питання легітимності прийняття Конституції стає другорядним. Згадаймо, як у 1956 році Де Голль, отримавши згоду французького парламенту на внесення деяких змін і доповнень до чинної Конституції, виніс на референдум зовсім новий проект, який і був схвалений. Це було названо „конституційним переворотом”, але Франція отримала одну з кращих в світі конституцій, яка конкурує з американською і якою пишаються французи.

Як би там не було, ми зараз тільки на початку шляху. Конституційний процес ще принесе багато сюрпризів. Складність полягає в тому, що часу для нього відведено небагато, але нехтувати всіма необхідними складовими, кожна з яких вимагає багато часу, також не можна. Час покаже, як ми зможемо досягти компромісу.