До деяких правових проблем реформування Служби безпеки України
Міжнародна конференція "Захист демократичних цінностей і дотримання прав людини в діяльності спецслужб" була першою такою конференцією за часи незалежності. Мені було дуже цікаво подивитися на працівників СБУ, наскільки вони відрізняються від кагебістів, і я без роздумів погодився на запрошення взяти участь.
Конференцію відкрив т.в.о Голови СБУ Валентин Наливайченко. Він підкреслив, що СБУ має перетворитися на спецслужбу цивілізованої європейської країни, готова до реформування і відкрита для контролю, зокрема, з боку громадських організацій. Головними чинниками реформування пан Наливайченко назвав декагебізацію, демілітарізацію та відпрацювання такого механізму, коли неурядові організації будуть не тільки почуті, а й матимуть право голосу, зокрема, правозахисні організації та організації, які опікуються правами біженців. Він зазначив, що демократичний цивільний контроль за діяльністю СБУ має бути постійним, системним і впливовим. Запрошував громадські організації подавати свої пропозиції і зауваження щодо роботи СБУ
Наливайченко виглядав щирим, відвертим та розкутим. Цікаво, що в повідомленні прес-центру СБУ його виступ переданий скорочено, зокрема, слова про „декагебізацію” відсутні (http://ssu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id=78210&cat_id=39574). Проте, більш детально про його погляди щодо реформування СБУ можна прочитати в інтерв’ю http://ssu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id=78244&cat_id=47863
Іноземні експерти розповідали про правові засади діяльності спецслужб і про баланс між правами людини і правом суспільства на безпеку, проте, їхні виступи не дуже кореспондувалися з українською дійсністю і виступами більшості українських учасників. Серед іноземців виділявся своєю обізнаністю з нашими реаліями англієць Джеймс Шерр. Відчувалося, що він багато знає про українську спецслужбу, значно більше, ніж пересічні українці. Цікавим був виступ посла США Вільяма Тейлора, який багато говорив про підтримку євроатлантичної інтеграції України з боку Сполучених Штатів.
Про підготовку нових кадрів розповів ректор Академії СБУ Віктор Мікулін. Він зазначив, що на вивчення прав людини спрямовано 30% учбового часу правових дисциплін та 7% – спеціальних.
Вже 24 квітня на сайті СБУ були вміщені рекомендації конференції від імені оргкомітету http://ssu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id=78267&cat_id=39574. Вони суттєво відрізнялися від підготовленого заздалегідь проекту. Зокрема, з’явилося положення „організувати комплексне дослідження правових підстав обмеження прав і свобод людини та громадянина”, яке фактично є реакцією на критичні зауваження щодо діяльності СБУ, які було чути на конференції. Зауважу, що текст свого виступу і пропозиції до рекомендацій я записав вже після конференції. Подаю його.
До деяких правових проблем реформування Служби безпеки України
У виділений для виступу час важко сказати все, що треба було б, і тому я тільки коротко окреслю деякі проблеми із правами людини, що пов’язані з діяльністю СБУ, не заглиблюючись в їх сутність.
По-перше, СБУ сьогодні є одночасно спецслужбою та правоохоронним органом. Цього дуалізму треба позбавлятися. Я розумію, що це не можна зробити швидко, але вважаю, що необхідно публічно заявити, ясно і чітко, що СБУ буде поступово перетворюватися на спецслужбу, а свої функції правоохоронного органу – дізнання, слідства тощо – поступово передавати іншим правоохоронним органам.
По-друге, ключовою є проблема відкритості інформації, свободи інформаційного обміну. Френсіс Фукуяма в своїй книжці „The Trust” (“Довіра”) переконливо довів, що ті суспільства успішні в сучасному світі, які відкриті чужому. Найуспішнішою країною в цьому сенсі є Сполучені Штати, де найбільша свобода інформаційного обміну і, відповідно, найбільше наукових та культурних досягнень. А у нас є виразною тенденція обмеження доступу до інформації і свободи інформаційного обміну під приводом захисту інформаційної безпеки. Водночас поняття інформаційної безпеки законом чітко не визначено, є малозмістовним, і що саме захищається, взагалі кажучи, незрозуміло. Мусимо визнати, що свобода інформації у нас надто обмежена і постійно безпідставно порушується. У нас не розвинена культура відкритості, що зрозуміло, враховуючи сумний посаг радянських часів, коли засекречувалося геть усе. І зараз необґрунтовано, на мою думку, засекречується надто багато відомостей. На цьому питанні варто трохи зосередитися.
Свобода інформації базується на декількох базових положеннях, з яких згадаємо зараз лише декілька. Вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, виключення можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Ці виключення повинні бути ясними, описуватися вузько та підлягати суворому контролю на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» – перевірці згідно із трискладовим тестом Європейського суду з прав людини. А саме: бажання державного органу втаємничити інформацію є виправданим, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом, по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті (тут ключовим є слово „суттєва”), і, по-третє, шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації. Трискладовий тест частково відображений в останній частині статті 30 Закону „Про інформацію”, але, на жаль, не застосовується на практиці. Законодавче регулювання цих питань бажає кращого, оскільки є великою. нечіткою і погано прогнозованою „сіра зона” відомостей, яким надається не визначений жодним законом гриф „для службового користування” (ДСК) і які є конфіденційною інформацією, що є власністю держави. Це поняття визначено в статті 30 Закону „Про інформацію”, на мою думку, некоректно. Згідно з Положенням про порядок роботи з такими відомостями, схваленим Кабінетом Міністрів України у Постанові № 1893 від 27 листопада 1998 р., усі центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування були повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки таких відомостей. Але, як засвідчили відповіді на наші інформаційні запити до усіх центральних органів виконавчої влади (їх можна знайти на сайті „Майдан” www.maidanua.org в рубриці „Право на Правду”), більшість з них почали створювати такі переліки тільки в 2005 році, не всі їх створили, а якщо і створили, то не всі ці переліки оприлюднили. А, наприклад, відповідний документ Мінприроди сам отримав гриф ДСК і є тому недоступним, що, звісно, є абсурдним. Багато відомостей з цих переліків, на мою думку, мали б бути відкритими. Є також очевидним, що ані в Положенні, ані в практиці його застосування не використовується відомий принцип „засекречується інформація, а не документ”. Відсутність відкритого зведеного переліку відомостей, які можуть мати гриф ДСК, взагалі кажучи, означає наявність цензури, оскільки a priori неясно, чи можуть якісь конкретні відомості бути з обмеженим доступом. Але ж за розповсюдження конфіденційної інформації, що є власністю держави, передбачена адміністративна відповідальність, а за передачу іноземним державам – кримінальна! І саме Служба безпеки як орган, відповідальний за збереження відомостей з обмеженим доступом, мала би навести лад в цій сфері.
Ситуація з правовим регулюванням щодо державних таємниць краща: Закон „Про державну таємницю” загалом відповідає принципам законодавства про свободу інформації. Але, якщо оглянути Звід відомостей, що становлять державну таємницю (ЗВДТ), то можна побачити, що засекречується надто багато і є великі негаразди із розсекречуванням. Я думаю, що гасло декагебізації СБУ, проголошене паном Наливайченком, є поки що тільки декларацією, оскільки, наприклад, досі зберігаються під грифом „таємно” архівно-слідчі справи тих репресованих в 20-40 роки, які не були реабілітовані. Хіба можна зберігати в таємниці усі відомості про політичні репресії 60-80-річної давнини? Це схоже на абсурд! Усюди в світі термін максимального засекречування становить 30-40 років. Так, ЦРУ в 1997 році розсекретила інформацію про свої ж злочини в Латинській Америці на початку 50-х. Навіщо ж нам залишати таємними такі давні архівні дані? Те, що СБУ розсекретила документи про Голодомор 32-33 рр. і деякі відомості про діяльність ОУН-УПА, – це добре, але розсекречування має здійснюватися систематично на підставі закону, а не в межах якихось кампаній.
Ще один приклад безпідставного засекречування – статистичні дані про оперативно-розшукову діяльність (п. 4.4.8 ЗВДТ). Ці відомості засекретили наказом від 12 серпня 2005 року – якраз після підвищення уваги громадськості до кількості дозволів на зняття інформації з каналів зв’язку. І тут я переходжу до третьої проблеми – правового регулювання оперативно-розшукових заходів (ОРЗ), які порушують право на приватність, про це вже багато говорили сьогодні. Україна вже програла одну справу в Європейському суді за порушення статті 8 Європейської конвенції, і програє ще багато, оскільки гарантії проти зловживань під час зняття інформації з каналів зв’язку дуже слабкі. Закон „Про оперативно-розшукову діяльність” змінювався багато разів, але жодного разу зміни не торкалися цих гарантій. Нагадаю, що ці ОРЗ можна застосовувати, коли йдеться про тяжкі та особливо тяжкі злочини. І просте порівняння кількості засуджених за тяжкі та особливо тяжкі злочини з кількістю дозволів на зняття інформації може характеризувати ефективність роботи оперативних підрозділів: вона є вкрай низькою. Чи не тому засекретили ці статистичні дані? У 2002 році було надано 40 000 дозволів, у 2003 році в найменшій області України – Чернівецькій – 823 дозволи, за перші 9 місяців 2005 року за повідомленням тодішнього Генерального прокурора Святослава Піскуна – 11000 дозволів, і лише тільки у 40 справах ці дані, за його словами, були використані. З огляду на співставлення різних даних можна стверджувати, що кількість дозволів останні три роки – не менше 12 000 щорічно, на порядок більше, ніж в європейських країнах, де зазвичай кількість дозволів не перевищує 1000 на рік. Це більше стосується податкової міліції та міліції, а не СБУ, але саме СБУ здійснює ці заходи і мусить дбати про їхню законність та обґрунтованість. Зауважу у цьому контексті, що моніторинг телекомунікацій здійснюється СБУ не на підставі закону, і, за відсутності базового закону про захист персональних даних, становить серйозну загрозу праву на приватність. Згадаємо також, що жодна справа про незаконне прослуховування розмов політиків високого рангу так і не була розслідувана.
Четверта проблема, на яку я хочу звернути увагу, – це контроль за діями СБУ. Серед багатьох аспектів цієї проблеми зазначу тільки один. За законом СБУ має подавати щорічний звіт про свою діяльність до профільного парламентського комітету – з питань оборони та національної безпеки. Але ці звіти ніколи не були публічними, громадськості невідома реакція парламентарів на них. На мою думку, ці звіти повинні публікуватися, принаймні, їх відкрита частина, яка не складає державної таємниці, матеріали обговорення діяльності СБУ в Верховній Раді також мають бути доступними.
Я пропоную включити до рекомендацій конференції такі положення.
1. У Концепції реформування СБУ зазначити, що СБУ поступово буде позбавлятися повноважень правоохоронного органу.
2. Внести зміни до Закону „Про державну таємницю”, зазначивши, що максимальний термін засекречування не може перевищувати 40 років.
3. Запровадити в законопроекті „Про державні секрети” і в практичній роботі державних експертів з питань державних таємниць використання трискладового тесту Європейського суду щодо балансу суспільних інтересів і можливої шкоди, завданої оприлюдненням інформації.
4. Провести в законопроекті „Про державні секрети” послідовне регулювання щодо відомостей, які складають службову таємницю у відповідності до принципів законодавства про свободу інформації.
5. Провести ревізію переліків конфіденційної інформації, що є власністю держави, складених органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, на предмет необґрунтованого віднесення відомостей до категорії конфіденційних.
6. Переглянути ЗВДТ на предмет обґрунтованості віднесення відомостей до таких, що складають державну таємницю.
7. Підготувати зміни до Закону „Про оперативно-розшукову діяльність”, які забезпечать гарантії дотримання права на приватність у відповідності до рішень Європейського суду з прав людини.
8. Підготувати нову версію законопроекту „Про моніторинг телекомунікацій”, яка передбачає достатні гарантії дотримання прав людини.
9. Ввести практику оприлюднення відкритої частини річних звітів про діяльність СБУ.