Інформаційний омбудсман в механізмі забезпечення прав людини і основоположних свобод

Важливе місце в інстуційному механізмі прав та свобод людини і гро­мадянина займає омбудсман. Сьогодні ідея заснування інституту уповноваженого з прав людини знайшла своє втілення вже у понад 120 країнах світу. Однак, особливо актуальним незалежний контроль, в зв’язку з систематичним порушення права на доступ до інформації органами державної влади та місцевого самоврядування, є для України. Відповідно до ст. 101 Конституції парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, зокрема й права на доступ до інформації здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Однак, всебічне дослідження діяльності омбудсмана по здійсненню контролю за додержанням права на доступ до інформації, дозволяє стверджувати, що – Уповноважений Верховної Ради з прав людини не приділяє належної уваги цій проблеми. Зокрема, висвітлюючи в щорічних доповідях стан забезпечення в Україні інформаційних прав, уповноважений розглядає лише проблеми пов’язані зі свободою інформації та свободою ЗМІ.

В доповідях не аналізується ситуація щодо забезпечення доступу до інформації в Україні й лише опосередковано згадується проблема неправомірного застосування органи виконавчої влади грифів, що не визначені жодним нормативним актом : «для службового користування», «не для друку», «опублікуванню не підлягає». Крім того, у зв’язку з тим, що кількість звернень на адресу Уповноваженого з прав людини про порушення органами державної влади права громадян на доступ до інформації, становить за рік у середньому від 0,1 до 0,3 відсотка загальної кількості звернень, Уповноважений Верховної Ради з прав людини вважає не актуальним запровадження посади спеціалізованого омбудсмана з питань інформації. Дійсно досить рідко особи звертаються до омбудсмана з проблемами порушення їх права на доступ до інформації. Проте така мала кількість звернень радше свідчить не про відсутність порушення права на доступ до інформації органами влади, адже дослідження ситуації з забезпеченням права на доступ до інформації показало, що в 44% випадків особи не отримують суспільно важливу інформацію, а лише підтверджує тезу: громадяни не знають, як захистити порушене право на доступ до інформації. Крім того розгляд скарг інформаційним уповноваженим є лише однією із його функцій, що здійснюються омбудсманом з метою поліпшення стану забезпечення права на доступ до інформації в країні.

Практика інших країн світу показує, що окрім розгляду скарг, омбудсман або інформаційний уповноважений здійснює моніторинги щодо стану доступу до інформації в країні, видає рекомендації, займається навчанням та інформуванням держслужбовців про їх обов’язок надавати суспільно важливу інформацію, інформує громадськість про порядок доступу до інформації, зміст права на доступ до інформації, вносять рекомендації відносно вдосконалення законодавства в сфері доступу до інформації. Жодної з цих функцій не здійснюється уповноваженим з прав людини.

Усвідомлюючи актуальність та багатогранність теми омбудсман в механізмі забезпечення прав людини і основоположних свобод все більше вчених присвячують їй свої дослідження. Серед них, Д.О. Авдєєва, В.В. Бойцова, О.В. Марцеляк, І.О Лосица, М.Т. Тімофєєва, А. Хіль-Роблес, З.М. Шабанова. Бажання змінити ситуацію з доступом до інформації, що склалась в Україні наштовхує на думку про необхідність реформування механізму охорони та захисту права на доступ до інформації, отже метою даної статті є пошук нової більш досконалої моделі контролю, що зможе гарантувати реалізацію «права знати».

Досвід інших країн світу та експерти в сфері доступу до інформації пропонують такі варіанти вирішення цієї задачі: 1) створити спеціальний орган контролю за забезпеченням права на доступ до інформації в рамках виконавчої влади 2) ввести посаду спеціалізованого омбудсмана з питань інформації або колегіальний орган, що буде здійснювати незалежний парламентський контроль за охороною та захистом права на доступ до інформації; 3) створити службовий підрозділ або ввести посаду спеціального представника по здійсненню контролю за забезпеченням конституційного права на інформацію в межах апарату уповноваженого з прав людини; 4) введення органу контролю, який формально створюється при уряді або парламенті, але до його складу входять представники законодавчої, виконавчої, судової гілки влади, представники від громадськості та місцевого самоврядування.

Щоб зрозуміти, яка з вище запропонованих концепцій є найбільш оптимальною для впровадження в Україні проаналізуємо досвід запровадження даних інститутів в інших країнах.

  З метою забезпечити реалізацію закону про доступ до інформації та створити дієвий, оперативний, та незалежний механізм оскарження відмов в наданні інформації в Бельгії, Ісландії, Польщі, Таїланді, Естонії, Японії та деяких інших країнах на підставі законів, що визначають порядок доступу до інформації в рамках виконавчої влади створено спеціальний орган контролю за забезпеченням права на доступ до інформації. Ефективність діяльності спеціальних органів контролю за додержанням права на доступ до інформації в рамках виконавчої влади фахівцями оцінується неоднаково, особливо гостри дискусії точаться навколо питання щодо їх реальної незалежності при здійсненні діяльності та прийнятті рішень.

  В Україні ідея створити спеціальний орган з питань інформації в межах виконавчої влади також має прихильників. Створення Центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення доступу до інформації було передбачено також Законопроектом «Про доступ до публічної інформації», що вносився на розгляд парламенту IV cкликання.

   Переконана, що введення уповноваженого виконавчої влади з питань забезпечення доступу до інформації не стане дієвим механізмом захисту права на доступ до інформації в нашій держави, оскільки по-перше не можна бути суддею в вирішенні власної справі, по-друге до уповноваженого центрального органу виконавчої влади можна буде оскаржити рішення щодо не законного обмеження доступу інформації лише органів виконавчої влади, а як показують дослідження ситуації з реалізацією права на доступ до інформації через інформаційний запит порушниками права на доступ до інформації є не тільки органи виконавчої влади, а й органи місцевого самоврядування, прокуратура, отже введення даного органу не зможе стати на заваді таким порушенням.

  Іншою моделлю охорони та захисту права на доступ до інформації є колегіальний спеціальний орган з питань інформації, який створюється при уряді або парламенті, але до складу якого входять представники від всіх гілок влади, громадськості та місцевого самоврядування. Це дозволяє вести мову про авторитетність та незалежність даної інституції, переконують її члени.

На підставі Закону Франції від 17.07.1978 «Про доступ до адміністративних документів», з вересня 1979 року в країні розпочала роботу Комісія з доступу до адміністративних документів, перше робоче засідання комісії відбулось 9 травня 1979 р., а вже 19 вересня комісія зібралась на своє перше пленарне засідання. Відповідно до ст. 20 закону Комісія з доступу до адміністративних документів (далі-CADA) – це незалежний адміністративний орган. До складу CADA входять одинадцять членів, що є представниками різних органів влади. Завданням комісії є здійснення контролю за дотриманням права на доступ, як до адміністративних документів, так і до державних архівів, а також за втіленням в життя положень закону. Хоча рішення комісії не є обов’язковими, як правило органи влади прислухаються до її рекомендацій. Також комісія публікує звіти, в яких висвітлює результати своєї діяльності, стан забезпечення доступу до інформації в країні, дає корисні поради щодо доступу до адміністративних документів.

  В Португалії також створено комісію з доступу до адміністративних документів. CADA Португалії, виконує ті самі функції та наділена аналогічними повноваженнями, що й комісія по доступу до адміністративних документів Франції. Але на відміну від французької моделі в Португалії CADA за правовим статусом є незалежним, самостійним органом, що здійснює свою діяльність при парламенті.

  Ми вже зазначали, що контроль за дотриманням права на доступ до інформації повинен здійснювати незалежний арбітр, саме таким і є інститут омбудсмана. Втім, якщо твердження: «омбудсман є важливим елементом в механізмі забезпечення прав особи» – це теорема, яка вже доведена, то значення та роль спеціалізованих уповноважених в системі захисту прав та свобод людини, зокрема й інформаційного уповноваженого науковою спільнотою оцінюється неоднозначно. Проаналізувавши літературу можна прийти до висновку, що існують три різни точки зору стосовно необхідності втілення в життя концепції спеціалізованого уповноваженого з питань інформації:

1) створення спеціального, незалежного органу з охорони та захисту права на інформацію є недоцільним, бо незалежний парламентський контроль за дотриманням права на доступ до інформації, як і інших прав повинен здійснювати омбудсман «загальної компетенції»;

2) інститут уповноваженого з питань інформації є обов’язковим елементом в механізмі забезпечення доступу до інформації без якого втілення в життя положень Закону в сфері доступу до інформації буде мало ефективним;

3) впроваджувати цей інститут не потрібно, але в межах існуючого інституту омбудсмана слід створити посаду спеціального представника, який і буде займатися питаннями права на доступ до інформації.

Чимало вчених та правників не є прихильниками спеціалізованих омбудсманів. Так, професор А. Хіль-Роблес, який сам був Захисником народу Іспанії, а також Комісаром з прав людини Ради Європи, виступає проте створення спеціалізованих уповноважених. На його думку, компетенція омбудсмана повинна бути всеосяжною, а розпорошення сил, як правило послаблює функції, саме тому повинен існувати один єдиний уповноважений з прав людини на національному рівні. Варто звернути увагу, що до прийняття Конституції 1978 року, яка вперше передбачила створення інституту Народного захисника в Іспанії, Альваро Хіль-Роблес з огляду на те, що запровадження інституту національного омбудсмана є маловірогідним пропонував введення галузевих та регіональних омбудсманів.

Не знайшла підтримки ідея спеціалізації інституту уповноважених з прав людини і на форумі омбудсманів Східної Європи та СНД, який відбувся в листопаді 2003 р. у Баку. Більшість учасників форуму після детального обговорювання даної проблеми дійшли висновку, що в кожній країні, особливо посткомуністичної, повинен бути сильний, централізований омбудсман. Учасниками форуму, була висловлена думка, що в країнах СНД із політичних та економічних міркувань існування галузевих омбудсманів, не буде сприяти гідному захисту прав і свобод людини. Цікаво, що вже за два роки саме Азербайджан, тобто країна де відбувся форум перша з країн СНД прийняла Закон «Про отримання інформації» від 30.09.2005, який передбачає запровадження інституту інформаційного уповноваженого.

В вітчизняній науковій літературі також висловлюється думка, що запровадження цього інституту в Україні є дуже складним й мало вірогідним, оскільки Конституція України не передбачає можливість створення спеціалізованих омбудсманів. Тому, щоб створити цей інститут необхідно внести зміни до Конституції України. Проте у світлі політико-правових подій, що відбуваються в державі, а саме обговорення на державному рівні питання щодо розробки й прийняття нової Конституції, даний аргумент втрачає свою актуальність. Пропонуємо скористатися прикладом Угорщини (ч. 4 ст. 32/B Конституції Угорщини) ] і Словенії (ч. 2 ст. 159 Конституції) та включити до проекту нової Конституції положення такого змісту «для захисту окремих конституційних прав Верховна Рада може обирати спеціалізованих уповноважених».

Варто зазначити, що не всі вчені виступають проти спеціалізованих уповноважених. Підтримають ідею спеціалізації омбудсманів Д.О. Авдєєв, Н.В. Кушакова, О.В. Марцеляк, З.М. Шабанова. В більшій ефективності діяльності спеціального уповноваженого в порівнянні з омбудсманом щодо забезпечення права на доступ до інформації, переконані й експерти Ради Європи Г. Дарбішір та Д. Ґолдберґ.

Дослідивши різні механізми захисту права на доступ до інформації в 70 країнах світу, Д. Банісар, також прийшов до висновку, що найбільш ефективним інструментом охорони та захисту права на доступ до інформації є саме спеціально створений незалежний орган. Це може бути або уповноважений з питань інформації або спеціальна комісія з доступу до інформації.

Сьогодні навіть в країнах усталеної демократії, де відповідні функції вже декілька десятків років здійснював омбудсман «загальної компетенції» спостерігається тенденція до поступового введення посади уповноваженого з питань інформації. Наприклад, в Австралії, де на підставі п. 57 Закону «Про свободу інформації» 1982 року контроль за виконанням даного Закону здійснює омбудсман, з кожним роком все більше фахівців підтримує концепцію спеціалізованого інформаційного омбудсмана. Зокрема, на рівні федерації утворити службу уповноваженого з питань інформації рекомендує комісія з реформування австралійського законодавства (Australian Law Reform Commission) , адже не ефективність реалізації положень Закону «Про свободу інформації» й не рідкі випадки порушення права на доступ до інформації комісія вбачає саме у відсутності відповідного органу. За впровадження інформаційного уповноваженого, можливо, як спеціалізованої одиниці, яка буде окремо фінансуватися при інституті уповноваженого виступає також омбудсман Австралії. Отже, можна припустити, що за декілька років в Австралії на федеральному рівні з’явиться комісар з питань інформації. Вже зараз у трьох з восьми суб’єктах федерації (6 – штатів та дві території) діють регіональні спеціалізовані інформаційні омбудсмани, відповідні уповноважені функціонують в штатах Квинсленд, Західна Австралія та на території Північна Австралія. Інший приклад Великобританія, де протягом 10 останніх років відповідно до кодексу доступу до урядової інформації (не є законом), який було прийнято у квітні 1994, функції контролю за виконанням положень кодексу адміністративними органами здійснював омбудсман, втім на підставі Закону «Про свободу інформації», що вступив в дію в 2005 році ці функції було передано комісару з питань інформації. Окрім Великобританії інститут уповноважених з питань інформації запроваджено в Ірландії, Канаді, Німеччині, Сербії, Словенії, Угорщині, а в Македонії парламентський контроль за дотриманням права на доступом до інформації здійснює комісія.

Незважаючи на певну різницю в компетенції та порядку призначення інформаційних уповноважених Великобританії, Ірландії, Канади, Македонії, Німеччини, Сербії, Словенії, Угорщині, огляд моделей інформаційних омбудсманів запроваджених в цих державах наводить на думку, що світовою тенденцією є формування єдиної моделі інформаційного уповноваженого.

Інститут спеціалізованих уповноважених з питань інформації має певні риси, що відрізняють його від класичної моделі омбудсмана]. По-перше, рішення інформаційних уповноважених, за виключенням комісара з питань інформації Канади, мають не рекомендаційний, а обов’язковий характер для органів влади. Проте, не виключено, що й в Канаді найближчим часом рішення уповноваженого з питань інформації також набудуть обов’язкового характеру, оскільки в звіті спеціальної комісія з питань доступу до інформації, що була створена для перевірки ефективності дії закону містилась рекомендація щодо наділення Комісара новими повноваженнями зокрема й правом давати розпорядження щодо видачі інформації. По-друге, за виключенням комісара із захисту інформації Угорщини та інформаційного уповноваженого Сербії, що призначаються парламентом, участь у призначені омбудсманів з питань інформації приймає голова держави або уряд. Зокрема, в Словенії інформаційний уповноважений призначається Парламентом за поданням Президента, в Македонії всі члени комісії призначаються парламентом за поданням уряду. В Ірландії, Великобританії, Канаді омбудсмани формально наділяються юридичним статусом актом глави виконавчої влади або главою держави. В Великобританії уповноважений призначається королевою, в Ірландії – Президент, в Канаді – Генерал-губернатором. Втім, легітимацію омбудсмани отримують від парламенту.

Варто зазначити, що уповноважені Словенії, Угорщині, Німеччині Великобританії з питань інформації також виконують функцію захисту права на особисті данні .

Висновки:

·  Незважаючи на те, що інститут інформаційного уповноваженого лише знаходиться на етапі свого становлення, а в науковій літературі дискутується питання чи буде його запровадження сприяти більш ґрунтовному захисту права на доступ до інформації, практика запровадження даної моделі незалежного контролю за дотриманням права на доступ до інформації в країнах з різними правовими системами вже довела свою ефективність;

·  В Конституції необхідно передбачите норму згідно з якою: «для захисту окремих конституційних прав Верховна Рада може обирати спеціалізованого уповноваженого». Це положення створить правову основу для запровадження даного інституту;

·  Щоб діяльність інформаційного уповноваженого була ефективною він повинен виконувати такі повноваження: розгляд скарг; нагляд за реалізацією Закону про доступ до інформації та інших законів про обробку інформації; вносити пропозиції, що сприяють здійсненню права на доступ до суспільно значущої інформації; пропонувати органам влади заходи, спрямовані на покращення їх роботи в сфері доступу до інформації; проводити моніторинги щодо додержання Закону; забезпечувати ведення Реєстру із захисту інформації; робити щорічні доповіді про стан додержання та захисту права на доступ до інформації та права на приватність; здійснювати нагляд за дотриманням органами державної влади закону при визначенні режиму доступу до інформації; проводити для держслужбовців семінари, тренінги інші заходи з метою правильного тлумачення й застосування останніми законів, що регулюють доступ до інформації. Для здійснення цих повноважень уповноважений повинен бути наділений тими ж правами, що й уповноважений з прав людини, але на відміну від омбудсмана, рішення інформаційного уповноваженого повинні мати обов’язковий характер, але можуть бути оскаржені до Вищого адміністративного суду. Спеціалізований уповноважений з питань інформації повинен обиратися парламентом із рекомендованих громадськими організаціями кандидатів, терміном на п’ять років. Уповноваженим з питань інформації може бути обраний громадянин України, з вищою освітою, досвідом роботи в сфері захисту та утвердження прав людини. Інформаційним уповноваженим не може бути обраний громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку, або особа, що працювала в МВД, СБУ, Прокуратурі, а також посадові чи службові особи органів влади і місцевого самоврядування, члени політичних партій;

·  До закріплення в Конституції положення про впровадження інституту спеціалізованих омбудсманів та прийняття нового закону, що буде визначати механізм доступу до інформації та правовий статус інформаційного уповноваженого, пропонуємо запровадити посаду представника Уповноваженого з прав людини, який, буде займатися охороною та захистом права на доступ до інформації та особистих даних. Це можливо зробити вже сьогодні на підставі ст. 11 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини» та затвердженого Уповноваженим з прав людини на його основі Положення від 19.07.2005 «Про представників Уповноваженого Верховної Ради з прав людини», необхідна лише воля омбудсмана.