Першоквітневі жарти та президентські вибори

1 квітня 2009 року Верховна Рада України, прийнявши проект Постанови № 3655-1, призначила проведення чергових президентських виборів на 25 жовтня 2009 року. За постанову проголосував 401 народний депутат з 422 зареєстрованих у сесійній залі (174 депутати від фракції Партії регіонів, 155 – від «Блоку Юліі Тимошенко», 26 – від «Нашої України – Народної самооборони», 27 – від Комуністичної партії України та 19 – від «Блоку Литвина»).

Здавалося б, рішення прийняте й прийняте кваліфікованою більшістю голосів (коли востаннє парламент був такий одностайний?!), Верховна Рада, нарешті, визначилася з датою народного волевиявлення, яка стане ключовою у політичному житті держави, але… Не все так однозначно.

Відкинемо політику, інтереси політичної доцільності – прагнення одних якнайшвидше розпочати офіційно (неофіційно вона триває протягом останніх п’яти років) боротьбу за президентську посаду, других – максимально подовжити повноваження чинного глави держави та бажання третіх уникнути можливого розпуску парламенту – й проаналізуємо проблему визначення дати президентських виборів з позицій права.

Отже, датою, а точніше датами проведення чергових виборів глави держави називаються – 25 жовтня 2009 року, 27 грудня 2009 року та 17 січня 2010 року. Парадоксальність ситуації в тому, що, розглядаючи ці дати, можна однаково навести правові аргументи, які як спростовують, так і підтверджують обґрунтованість кожної з них.

У чинному конституційному праві існує небезпечна колізія, яка, по-перше, виникла внаслідок суттєвих змін Основного Закону України в ході конституційно-правової реформи 2004 року, які вступили в силу після обрання на посаду чинного Президента України, а по-друге, є результатом неоднозначності формулювання частини 5 статті 103 діючої Конституції України. Отже, причина суперечності «виборчих» норм, як і низки інших положень Конституції України, – у строках проведення, засобах і якості конституційно-правової реформи.

Визначення дати президентських виборів:
позиція Секретаріату

Конституція України визначає строки проведення виборів наступним чином: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України».

Відповідно, початком відліку п’ятирічного терміну можна визнати дату вступу на посаду чинного глави держави: В. Ющенко набув президентських повноважень 23 січня 2005 року (з дня складення присяги у Верховній Раді України), відтак, строк його повноважень спливає 23 січня 2010 року; 17 січня 2010 року є останньою неділею п’ятого року повноважень глави держави. Саме так, на думку Секретаріату Президента України, слід розуміти положення чинного конституційного законодавства про дату президентських виборів.

Слабкість цієї позиції полягає в тому, що у випадку проведення виборів 17 січня 2010 року фактичне здійснення президентських повноважень чинним главою держави перевищить п’ять років, оскільки він здійснюватиме їх до вступу на посаду новообраного президента (у лютому-березні 2010 року). Однак, встановлюючи термін президентських повноважень у п’ять років, Конституція України не дає однозначної відповіді на питання, чи включає цей термін час перебування на посаді чинного глави держави до складення присяги новообраним.

За умов відсутності офіційного тлумачення відповідних норм Конституції України, твердження, що перевищення п’ятирічного терміну на один-два місяці, протягом яких відбудеться встановлення результатів голосування та інавгурація президента, не відповідає Основному Закону, має право на існування, так само як і твердження про конституційність подібного перевищення.

Визначення дати президентських виборів:
пропозиція від «БЮТ»

Частина 5 статті 103 припускає можливість й іншого тлумачення: діючий Президент України набув повноваження 23 січня 2005 року, відповідно, п’ятим роком його повноважень є 2009 рік, а останньою неділею цього року – 27 грудня. Такий підхід запропонований автором проекту Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів Президента України» А. Шевченком, депутатом від фракції «БЮТ».

Визнання датою проведення президентських виборів 27 грудня 2009 року також має недоліки. Якби Основний Закон при визначенні строків голосування мав на увазі календарний, а не «політичний» рік, стаття 103 Конституції України чітко б говорила про проведення виборів в останню неділю грудня п’ятого року президентських повноважень (за аналогією «старої» редакції статті 103, яка призначала голосування на останню неділю жовтня).

Показово, що ці два підходи до визначення дати виборів глави держави (27 грудня 2009 року та 17 січня 2010 року), попри існуючу між ними різницю, мають суттєву спільну ознаку – вони встановлюють день голосування, виходячи з норм чинної Конституції України; на відміну від третього підходу, який отримав парламентське схвалення 1 квітня.

Визначення дати президентських виборів:
«першоквітневий» варіант

Аргументація призначення президентських виборів на 25 жовтня 2009 року будується за такою схемою: «…на день вступу Президента України на пост діяла норма частини п’ятої статті 103 Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року, згідно з якою чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п’ятого року його повноважень. Внесені до частини п’ятої статті 103 Конституції України зміни фактично збільшують строк повноважень Президента України, оскільки має місце перенесення дати виборів з останньої неділі жовтня на останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України. У разі застосування Верховною Радою України конституційних положень щодо строків призначення виборів Президента України виходячи із змін, внесених до частини п’ятої статті 103 Основного Закону України, слід розглядати як надання таким положенням зворотної дії в часі, що не узгоджується з базовим принципом Основного Закону України» (Пояснювальна записка до проекту Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів Президента України» № № 3655-1).

В обґрунтування такої позиції автор постанови Г. Москаль, депутат від фракції «Наша Україна – Народна самооборона», посилається також на Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-рп (справа щодо несумісності депутатського мандата), Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп (справа по зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) та Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 22-рп (справа щодо строків перебування на посту Президента України), які містять тлумачення принципу неприпустимості зворотної дії закону у часі.

Крім того, у пояснювальній записці до проекту Постанови також говориться про конституційну практику зарубіжних країн: «Відповідно до світової практики (з останніх прикладів – Франція, Росія), зміни до Конституції, що стосуються строку перебування особи на посту Глави держави, набирають чинності для особи, що обрана після набрання чинності такими змінами».

Наведена аргументація не є бездоганною. По-перше, президентські вибори – це конституційно-правові відносини, які матимуть місце в майбутньому; проспективність виборчих відносин не викликає сумнівів. Отже, застосування до них положень статті 103 Конституції України у чинній редакції не суперечить принципу зворотної дії закону у часі. Навпаки, регулювання майбутніх президентських виборів, виходячи з положень «дореформеної» Конституції, можна розглядати як спробу застосувати на перспективу правові норми, які втратили чинність.

По-друге, Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-15 від 8 грудня 2004 року, змінив не лише статтю 103, але й інші статті Конституції України, які визначають повноваження глави держави, причому ці зміни, так само як і зміни до статті 103, набули чинності після вступу на посаду діючого глави держави. Отже, якщо застосовувати «стару» редакцію статті 103 і призначати вибори на жовтень 2009 року, то, за аналогією, слід поширити дію норм Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року на всі, без виключення відносини за участі Президента України. Іншими словами, Президент України, який вступив на посаду 23 січня 2005 року, до набуття чинності конституційними змінами, протягом усього терміну президентських повноважень мав керуватися «дореформеною» Конституцією України. Однак, він діяв, виходячи з норм «нової» редакції. Тому поширення принципу неприпустимості зворотної дії закону в часі лише на питання дати президентських виборів означає вибіркове застосування зазначеного принципу і не має з правом нічого спільного.

По-третє, «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Конституції України» визначають, які принципи й норми «старої» редакції Конституції України продовжують діяти. Так, наприклад, пункт 2 «Прикінцевих та перехідних положень» встановлює, що «Верховна Рада України, обрана у 2002 році, продовжує здійснювати конституційні повноваження до дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році». Однак, Закон не містить жодних застережень щодо президентських виборів, не оговорює жодних особливостей проведення першого, після набуття чинності конституційними змінами, голосування з цього питання. Отже, можна припустити, що чергові президентські вибори мають відбуватися за нормами чинної Конституції України.

По-четверте, посилання на світову практику, згідно з якою зміни до конституції, які стосуються строку перебування особи на посту глави держави, набирають чинності для особи, що була обрана після набрання чинності такими змінами, є не зовсім коректним, оскільки закони, які встановлювали відповідні зміни статусу президента у зарубіжних країнах, безпосередньо оговорювали особливості дії цих змін у часі.

Так, наприклад, стаття 2 Федерального закону Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації» від 30 грудня 2008 року «Про зміну строку повноважень Президента Російської Федерації та Державної Думи» № 6-ФКЗ, яким було збільшено термін президентських повноважень з 4 років до 6 років, містить наступне положення: «Даний Закон Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації застосовується до Президента Російської Федерації та Державної Думи Російської Федерації, які були обрані після набуття ним чинності».

І, нарешті, по-п’яте. Серед трьох рішень Конституційного Суду України, зазначених у пояснювальній записці, два рішення – Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року та Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року – навіть зарубіжні фахівці визнали проблемними як з політичної, так і з юридичної точок зору. Останнє рішення стосувалося особливостей застосування положень статті 103 Конституції України з приводу можливості участі у президентських перегонах діючого на той час Президента України Л. Кучми.

У цій справі Конституційний Суд вирішив: «В аспекті конституційних подань положення частини третьої статті 103 Конституції України, за яким одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд, треба розуміти так, що це положення поширюється лише на осіб, яких обирають на пост Президента України після набуття чинності Конституцією України 1996 року. Особа, яку вперше було обрано Президентом України за чинною Конституцією України в 1999 році, має право балотуватися на чергових виборах Президента України у 2004 році».

До честі єдиного органу конституційної юрисдикції слід сказати, що рішення від 25 грудня 2003 року не було одностайним. Заслуговують на увагу правові аргументи, викладені в окремій думці суддею В. Шаповалом та суддею М. Савенком.

З Окремої думки судді В. Шаповала: «Сформульована в Рішенні позиція є хибною з огляду на те, що тим самим теоретично уможливлюється перебування однієї і тієї самої особи на посту Президента України, по суті, довічно. Прийняття згодом нової редакції чинної Конституції України або навіть внесення до неї змін стосовно наявного на момент таких змін статусу Президента України «провокувало» б формальний висновок про те, що перший строк перебування на посту новообраного Президента України починається лише після виборів, які вперше відбудуться після повної ревізії Конституції України або внесення відповідних змін, і складення ним присяги. Далі - аb initio».

«Стаття 58 Конституції України, – зазначає суддя М. Савченко, – закріпила лише один із загальновизнаних принципів сучасного права щодо зворотної дії норм права в часі і не охоплює інших принципів визначення дії правових норм у часі, зокрема таких, як негайна дія норми та дія норми на перспективу. Загальновизнаний принцип негайної дії норм права закріплено у статті 8 Конституції України, якою встановлено, що норми Конституції України є нормами прямої дії і застосовуються безпосередньо з моменту набрання ними чинності. Відтворене в Рішенні розуміння принципу незворотної дії норм права у часі істотно відрізняється від його доктринального праворозуміння».

Право, політика та президентські вибори

Отже, враховуючи вади основних підходів до визначення дати президентських виборів, будь-яке самостійне, без участі Конституційного Суду України, рішення Верховної Ради України з цього питання буде політичним рішенням, – оскільки, з точки зору права, проблема полягає не в даті всенародного голосування, а у вирішенні правової колізії правовими засобами; політичні засоби для цього неприпустимі.

Рішення парламенту про призначення виборів глави держави на 25 жовтня не є першоквітневим жартом. Це – чергове політичне рішення. До речі, політичний характер Постанови «Про призначення чергових виборів Президента України» від 1 квітня 2009 року визнав і В. Литвин, спікер парламенту. Неправове, політичне рішення створює передумови для політичних спекуляцій і домовленостей. Не випадково деякі депутати, які представляють різні політичні сили, одразу після голосування заявили, що прийняте рішення не є остаточним і може бути переглянуто.

В основі визначення дати президентських виборів має лежати рішення Конституційного Суду України – єдиного органу конституційної юрисдикції, до виключної компетенції якого віднесено розв’язання подібних суперечок. В іншому випадку існує висока ймовірність того, що політичне рішення, з якого розпочнеться виборчий процес, стане підґрунтям для порушення питання про легітимність як самих виборів, так і обраного на них президента. Отже, у призначенні президентських виборів на підставі не політичного, а правового рішення, у першу чергу, мають бути зацікавлені перші претенденти на посаду глави держави.

Політична практика засвідчує небезпечність політичних рішень. Нагадаємо, що прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-15 від 8 грудня 2004 року, що розбалансував систему органів державної влади, створив низку правових колізій, які протягом останніх п’яти років спричиняють політичні ускладнення, також свого часу було політичним рішенням.

Автори:

О. Ярмиш, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Акакдемії правових наук України 

А.Червяцова, кандидат юридичних наук, доцент  

У статті використано малюнки Є. Єгорова