Права людини в Україні - 2008. 14. Соціально-економічні права

[1]

1.  Загальні тенденції

Економічна криза завжди впливає на реалізацію соціально-економічних прав, як найбільш залежних від фінансових можливостей держави. Зазвичай, у такі часи і перевіряється спроможність держави взяти на себе відповідальність і зробити все залежне для того, щоб людина відчувала себе захищеною й впевненою у завтрашньому дні. Це залежить від багатьох факторів, які визначають соціально-економічну політику держави, зокрема, від рівня довіри з боку населення до дій держави, правової визначеності законодавства, яке закріплює гарантії соціально-економічних прав, а також виконання державою своїх зобов’язань у сфері соціального захисту.

На жаль, у попередні роки довіра до держави не зросла. Це виглядає не дивним через існування великої невідповідності між словами, які лунали від керівників держави або тих, хто прагнули бути ними, і тим, що насправді люди отримували. Високі зарплати, пенсії, зайнятість завжди на устах високих державних чиновників, але люди вже практично не вірять у те, що ці слова коли-небудь стануть реальністю. Відсутність довіри населення є і буде головною перешкодою у проведенні будь-якої системної реформи у сфері соціального захисту населення − чи впровадження єдиного соціального внеску, чи проведення пенсійної реформи. Для того, щоб ці заходи принесли користь і були ефективними, в першу чергу, потрібно, щоб населення мало довіру до цих дій держави.

Ще один приклад стосується визначення державою прожиткового мінімуму, базового показника усієї системи соціального забезпечення. Як може населення довіряти державі, коли вона встановила розмір цього показника, від якого залежить мінімальна заробітна плата і пенсія, настільки далекий від реальності, що він уже навіть не забезпечує мінімальних потреб людини, необхідних для її виживання! При визначенні якого державою вже декілька років порушується законодавство й для заміни якого держава вигадує «сурогатні» показники, такі як гарантований рівень прожиткового мінімуму, що передбачає здійснення виплат різноманітних видів соціальної допомоги на рівні, навіть меншому, ніж прожитковий мінімум.

Також проблемною є ситуація з визначеністю та чіткістю законодавства, яке закріплює гарантії соціально-економічних прав. Зокрема, не можна говорити про будь-яку правову визначеність, коли людина для того, щоб отримати певні соціальні виплати, змушена звертатися до суду, проходити всі стадії судового розгляду й ще довше чекати виконання рішення суду, замість того, щоби за допомогою простої й зрозумілої процедури отримати передбачену в законі допомогу. Яскравими прикладами таких ситуацій є виплати допомоги по догляду сім’ям з дітьми, а також доплат до пенсії, які передбачені дітям війни. Судова система завалена такими справами, і населення до кінця не може зрозуміти, на що воно має право, а на що ні.

Держава сама себе загнала в глухий кут. У законодавстві відсутній поділ норм на ті, що забезпечують певні соціально-економічні права, та ті, що надають певні привілеї, пов’язані з особливими заслугами чи посадою. Це зумовлює складність і неузгодженість державного регулювання у випадках надання чи скасування державою певних привілеїв, і, у той же час, принесло загрозу обмеження чи зменшення чинного обсягу соціально-економічних прав, що заборонено Конституцією.

Як наслідок цього, ми отримали декілька рішень Конституційного суду щодо визнання неконституційними окремих положень законів, що внесло невизначеність у законодавство в сфері забезпечення соціально-економічних прав. Але ще більше посилило цей негативний вплив фактичне ігнорування державою рішень Конституційного суду, що ставить під сумнів спроможність держави забезпечити їхнє виконання, а також виконання законів у сфері соціального забезпечення.

2.  Право на достатній життєвий рівень

Попри те, що проблеми соціального захисту населення традиційно перебувають у центрі уваги кожної з гілок української влади, реальна динаміка якості життя населення засвідчує вельми слабкий позитивний вплив економічного зростання на стан соціальної сфери. Незважаючи на збільшення реальних доходів населення більш ніж удвічі лише за 2003-2008 р., якісних зрушень у положенні українців не відбулося, про що свідчать наступні диспропорції:

·  Низький рівень якості життя (за індексом якості життя в 2008 р. наша країна поділила 62–ге місце з Намібією і втратила 3 позиції порівняно з 2006 р.).

·  Недостатнє фінансування людського розвитку, в першу чергу, незадовільне фінансування охорони здоров’я й освіти.

·  Зростання масштабів і темпів депопуляції населення з погіршенням якісних характеристик за значних міграційних втрат населення продуктивного віку та високого професійно-кваліфікаційного рівня.

·  Демографічна структура населення, що характеризується збільшенням питомої ваги осіб у віці 60 років і старших (понад 20 % населення) та зменшенням питомої ваги осіб у віці, молодшому за працездатний.

·  Зменшення кількості народжених у розрахунку на 1000 населення відповідно з 12, 6 до 10, 2 осіб за 1990–2007 рр. та збільшення рівня смертності населення в цей період з 12, 1 до 16, 4 %, що не забезпечує природного приросту населення з причини високого рівня смертності.

·  Високий рівень смертності чоловіків працездатного віку (за оцінками експертів, 40 % 16–річних хлопчиків не мають шансів дожити до 60 років), унаслідок чого різниця між очікуваною тривалістю життя жінок та чоловіків досягає 11 років (в окремих областях – до 13 років)[2].

Тому нагальним для забезпечення права на достатній життєвий рівень видається виконання завдань суттєвого поліпшення якості життя населення, що особливо актуально в час загострення соціальної напруженості в умовах розгортання в 2008 році фінансово-економічної кризи.

2.1. Гарантії права на достатній життєвий рівень

Для того, щоб виконувати міжнародні зобов’язання щодо забезпечення права на достатній життєвий рівень, для держави дуже важливим є встановлення адекватного показника, котрий відображав би мінімальний рівень, який держава гарантує для свого населення.

Відповідно до Конституції таким показником для нашої країни визначений прожитковий мінімум.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму.

Отже, цей показник лягає в основу загальної оцінки рівня життя, визначення критеріїв бідності, установлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім’ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат. Як бачимо, проведення всієї соціальної політики пов’язано з використанням прожиткового мінімуму.

Тому цікавою є відповідь на питання: як визначається цей показник? Мовою закону це «вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров’я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистостей»[3].

Отже, в основі визначення прожиткового мінімуму має бути методика його розрахунку та певний мінімальний набір продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг.

І тут починається найцікавіше. Адже не всі знають, що до сьогодні для розрахунку прожиткового мінімуму використовується і методика, і мінімальний набір продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, затверджені урядом ще у 2000 році. Хоча згідно з Законом «Про прожитковий мінімум» набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення мають переглядатися не рідше одного разу на 5 років.

Кожен рік Кабінет міністрів ставив та продовжує ставити перед собою завдання затвердити новий набір продуктів, товарів і послуг для споживчого кошика та кожен рік «успішно» провалював і провалює це завдання. Проекти такого набору ходили з одного міністерства до іншого, але всі ці спроби нічого не принесли. Таким чином, набір продуктів харчування, набір непродовольчих товарів та набір послуг, що складає теперішній споживчий кошик, взагалі можна вважати нелегітимними.

Не менш важливим є те, що, на думку фахівців, норми, закладені в прожитковому мінімумі, суттєво нижчі за фізіологічні, а набір непродовольчих товарів взагалі не забезпечує багатьох потреб сучасної людини.

Більше того, існує проблема відповідності набору та обсягу товарів мінімального споживчого кошика медичним стандартам. Висловлюються серйозні сумніви щодо адекватності набору товарів мінімального споживчого кошика.

Величина прожиткового мінімуму не враховує низку життєво необхідних витрат: на будівництво чи купівлю житла або одержання його в найом, на освіту, оздоровлення, утримання дітей у дошкільних навчальних закладах, платні медичні послуги тощо. Не враховуються також зміни в складі споживчого кошика в зв’язку зі змінами в сфері житлово-комунального господарства.

Крім того, у структурі цього показника для працездатних осіб не закладено прибутковий податок для фізичних осіб[4] (15 %), а він, як відомо, є доволі відчутним для заробітної плати кожної людини. Також варто відмітити, що при розрахунках загального показника по країні не враховуються регіональні відмінності цін на продовольчі та непродовольчі товари.

На думку експертів, якби споживчий кошик було наповнено реальним змістом, видаткову частину бюджету необхідно було б збільшити принаймні утричі.

Усе це означає одне: той розмір прожиткового мінімуму, який є на сьогодні, – це певна химера, завіса, якою держава намагається прикрити неспроможність виконання своїх обіцянок у соціальній сфері. Залишається питанням для роздуму, чого варті «гучні» слова про забезпечення кожному громадянинові мінімального рівня життя, якщо цей самий рівень встановлюється «нижче плінтуса», і «лінійка», якою він установлюється, давно вже не відображає реалії життя[5].

Наступним кроком після того, як стало зрозумілим, що прожитковий мінімум є показником далеким від реальності, є визначення того як насправді його використовують і чи використовують взагалі в соціальній політиці держави. З логіки речей і, виходячи з Конституції і законів, випливає, що прожитковий мінімум має використовуватись, як критерій малозабезпеченості, як базовий показник для визначення мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, різних видів допомоги на дітей тощо.

А що є насправді?

Насправді, прожитковий мінімум застосовується лише для встановлення розміру державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям та сім’ям з дітьми, особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам. Але… і в цьому випадку застосовується певна «підробка» замість прожиткового мінімуму. Так, для виплати допомоги, передбаченої Законом України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», застосовується так званий рівень забезпеченості прожиткового мінімуму.

Якщо спробувати описати цей „елемент соціальної політики держави», то простими словами – це показник, який відображає можливість бюджету сплатити прожитковий мінімум тим, хто має на це право. Кожен рік він затверджується в бюджеті й, зазвичай, його розмір на 70% нижче за розмір затвердженого прожиткового мінімуму. Маємо дуже дивну ситуацію, коли держава спроможна виконати те, що гарантовано Конституцією і законами, лише на 30%! Для чого тоді весь цей популізм, що підриває довіру людей?

Ще одним прикладом використання «сурогату» прожиткового мінімуму є застосування рівня забезпечення прожиткового мінімуму при нарахуванні допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.

Мало того, що ця допомога встановлена лише в розмірі різниці між прожитковим мінімумом, установленим для працездатних осіб, та середньомісячним сукупним доходом сім’ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців. Але навіть прожитковий мінімум у цьому контексті береться не повний, а лише половина його розміру. І в цьому випадку «милістю» з боку держави має виглядати положення, що розмір цієї допомоги не може бути менше 130 гривень. Як бачимо, знову замість того, щоб знайти можливість виплачувати матерям допомогу в розмірі прожиткового мінімуму, держава вигадала, яким чином це не робити.

Можна констатувати: політика держави спрямована не на пошук засобів для того, щоб знайти кошти й бути спроможною забезпечити основні гарантії, а на пошук методів ускладнення отримання допомоги соціально незахищеним верствам населення, винаходом різноманітних «сурогатів» прожиткового мінімуму для того, щоб виправдати неспроможність виконувати не тільки свої обіцянки, але й записані в законах гарантії забезпечення соціально-економічних прав [6].

2.2. Якість і безпека харчових продуктів

Актуальною в цьому році залишилась проблема забезпечення безпеки та якості харчових продуктів. Так, система державного контролю за якістю та безпекою харчових продуктів залишилась неефективною і аж ніяк не сприяє підвищенню якості продукції українських підприємств. Кожна служба цієї системи функціонує автономно за рахунок надання платних послуг виробникам продукції, визначаючи окремі показники безпеки в харчових продуктах і поєднуючи в собі функції державного нагляду за дотриманням цих показників.

Організаційна і законодавча структура державного регулювання якості та безпеки харчових продуктів фактично не зазнала істотних змін. Незважаючи на ухвалення кількох законів і підзаконних актів з питань технічного регулювання, якості та безпеки харчових продуктів, захисту прав споживачів, збереження їхнього здоров’я так і не було сформовано цілісну і ефективну систему державного регулювання у цій сфері.

Потрібно наголосити, що дія Законів України «Про безпечність і якість харчових продуктів» та «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності», які ухвалені останнім часом, не поширюється на показники безпеки продовольства. Тобто, в країні не розроблятимуть горизонтальних технічних регламентів, навіть попри те, що деякі технічні регламенти на харчову продукцію почали з’являтися. Це означає, що результати контролю показників безпеки, граничний вміст шкідливих для здоров’я людей речовин внутрішніми не стандартизованими методиками відбору проб і виконання аналізів не визнаватимуться як достовірні.

Крім того, методики виконання більшості аналізів є закритими для виробників продукції, які є відповідальними за якість виробленої продукції, й не мають вибору для підтвердження достовірності виконаних аналізів.[7]

Дуже показовим є приклад впровадження державних стандартів на ковбаси сирокопчені та сиров’ялені, смажені, напівкопчені, варені, сосиски, сардельки, хліби м’ясні. Необхідність введення таких стандартів була зумовлена тим, що якість цієї продукції є низькою і подекуди становить небезпеку для осіб, які її споживають.[8] З метою вирішення цієї проблеми були розроблені нові державні стандарти, якими чітко визначався вміст м’яса, а також обмежувалася наявність різних харчових і смакових добавок та субпродуктів. З 1 серпня 2008 року вони мали бути введені в дію.

Але ще у липні Держспоживстандарт скасував наказ про впровадження цих стандартів, і їхнє запровадження тоді перенесли на січень 2009 року. Тоді аргументом на офіційному рівні звучало, що виробники не готові до запровадження таких стандартів. А споживачі, мовляв, теж навряд чи купуватимуть продукт, в якому відповідно до нових вимог немає інгредієнтів і добавок, які формували оригінальний смак того чи іншого сорту ковбаси.

І надалі нікого не здивував той факт, що у грудні 2008 року запровадження цих стандартів було перенесено на 2010 рік. Але причиною вже стало подолання наслідків економічної кризи. Цими діями уряд фактично, нехтуючи здоров’ям людей, поставив інтереси бізнесу поперед прав людей на безпечні й здорові продукти харчування.

Залишаються без маркування продукти, що містять генно-модифіковані продукти. Тобто, люди до сих пір не знають, що споживають такі продукти. Як відомо, маркування генно-модифікованої продукції вже запроваджував Кабінет міністрів України в серпні 2007 року, проте в листопаді того ж року скасував власне рішення. Суд його поновив, але за виконання досі ніхто не брався. Хоча в листопаді 2008 року були введені нові правила маркування продуктів харчування, у цих стандартах знову не передбачено обов’язкового маркування генно-модифікованих організмів. А, отже, ситуація в цій сфері залишається складною й не надто чесні виробники, задля економії, продовжують використовувати різні домішки, зокрема, з використанням генно-модифікованих організмів, наражаючи на небезпеку багатьох людей без їхнього відома.

2.3. Забезпечення належної якості води[9]

Залишаються проблеми із забезпеченням належної якості води, якою користуються люди. На підтвердження цього можна навести факт, що вчені Національної академії наук стверджують, що українці під виглядом питної води п’ють насправді технічну воду (а іноді й щось гірше), що зовсім не сприяє зміцненню здоров’я населення.

«На водопровідній станції принципово не можна отримати якісну питну воду. Вода, що тече з крана – це не питна вода, це технічна вода. Тому й виникають, особливо в літній період, спалахи інфекційних захворювань на півдні України – тому що існуюча система підготовки й очищення води не дає повної гарантії й стовідсоткового знезаражування цієї води», – відзначив академік НАН України, директор Інституту колоїдної хімії і хімії води Владислав Гончарук.

Більше того, за його словами, у самому процесі знезаражування «ми одержуємо таку гігантську гаму токсичних з’єднань, від якої очистити дуже важко той величезний обсяг води, що тече через водопроводи».[10]

2.4. Здійснення права на достатнє житлове забезпечення

Величезні проблеми також існують з реалізацією права на достатнє житлове забезпечення. Звісно, що не можна вимагати від держави надати безкоштовне житло всім бажаючим. Це просто неможливо. Проте мова йде про:

-  надання безкоштовного житла тим, кому воно передбачено відповідно до закону (окремі соціальні категорії громадян, а також окремі державні службовці), в тому числі, по можливості приватизація житла, якщо воно перебуває в державній власності й отримано не у тимчасове користування;

-  створення державної системи допомоги в придбанні житла для малозабезпечених через спеціальні пільгові кредити чи продаж за пільговими цінами з урахуванням мінімального відсотку рентабельності чи запровадження інших механізмів сприяння купівлі власного житла;

-  надання гуртожитків у користування;

-  створення системи соціального житла для бідних, котре знаходиться в комунальній чи державній власності, проте його можна винаймати у власника за пільговими тарифами.

За словами директора Інституту міста Олександра Сергієнка, на сьогоднішній день середній прогнозований термін очікування безкоштовного житла у квартирній черзі становить 73, 9 року.

Так, відповідно до офіційної статистики, 70% родин стоять у квартирній черзі десять і більше років. Крім того, за підрахунками Сергієнка, якщо при народженні дитини родина стане в чергу, то дівчинка, може і доживе до одержання нової квартири (середня тривалість життя жінок – 74 роки), а от хлопчик – навряд чи (для чоловіків цей показник дорівнює 62 рокам). А, отже, очікування власного житла у квартирній черзі стає дедалі безнадійнішою справою.

Варто відзначити, що відповідно до офіційної статистики, кожен сьомий черговик – киянин. При цьому Інститутом міста підраховано, що молодим жителям столиці потрібно буде чекати власної квартири від держави 130 років, киянам-учасникам війни – близько 83 років. Крім того, для столичних чорнобильців цей строк становить 90 років. Жителі старих київських будинків можуть розраховувати на нове житло, у середньому, через 18 років.[11]

Також необхідно звернути увагу на те, що фактично не працює програма соціального житла. Нагадаємо, що відповідно до Закону України «Про житловий фонд соціального призначення» соціальне житло безоплатно надається громадянам України, які потребують соціального захисту, на підставі договору найму на певний строк. Право на отримання житла або гуртожитку відповідно до зазначеного закону мають громадяни, які згідно із законодавством визнані такими, що потребують соціального захисту та мають право на отримання соціального житла І, хоча Кабінет Міністрів 19 березня 2008 року прийняв Постанову «Про встановлення тимчасових мінімальних норм забезпечення соціальним житлом», далі справа не просунулась. І потрібно визнати, що на сьогодні закон про соціальне житло не працює, а, отже, соціального житла, як не було, так і немає. І, зважаючи на ті проблеми у будівельній сфері, які ми маємо зараз, навряд чи ситуація зміниться на краще.

У 2008 році набула особливої гостроти проблема позбавлення житла мешканців гуртожитків. Унаслідок існування колізії законодавства увесь гуртожиток, як об’єкт комерційної нерухомості, у приватні руки передати можна, найчастіше – у складі майнового комплексу комунального чи державного підприємства. Натомість його багаторічні мешканці свою площу приватизувати не можуть – законодавчого механізму нема. Виселення соціально незахищених громадян з гуртожитків набуло соціального забарвлення. Прикладами таких ситуацій є намагання виселити людей з гуртожитків, які належать Львівському автомобільному заводу, [12] спроби виселити з гуртожитків у Києві працівників МВС [13] і Національного комплексу «Експоцентр Україна»[14].

Унаслідок виникнення соціального напруження Президентом було прийнято Указ «Про заходи щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків», яким було дане доручення Міністерству юстиції вжити заходи щодо унеможливлення примусового виселення мешканців з гуртожитків на період до законодавчого врегулювання питання щодо механізму реалізації права таких мешканців на приватизацію займаного ними в гуртожитках житла.

Також Верховною Радою було прийнято Закон України «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків», який визначає порядок реалізації права на житло мешканцям гуртожитків. Зокрема, у законі передбачено, що право на приватизацію житла в гуртожитках надається малозабезпеченим громадянам, які на законних підставах не менше 5 років мешкали у малосімейному або робочому гуртожитку, не мають власного житла, перебували або перебувають у трудових відносинах із підприємством, яке надало їм житлову площу в гуртожитку, і не в змозі за власні кошти побудувати або придбати собі житло. Цей закон набрав чинності 1 січня 2009 року. Водночас, для того, щоби цей закон почав діяти, уряд має розробити низку підзаконних нормативно-правових актів, передбачених цим законом, а органи місцевого самоврядування зобов’язані провести інвентаризацію усіх гуртожитків.

На жаль, вже звичним атрибутом життя великих і малих міст стають люди, які сплять на вулиці, в під’їздах будинків, на горищах, у підвалах. Важливим у цьому контексті є формування системи реінтеграції бездомних громадян, зокрема, розвиток мережі центрів обліку бездомних громадян, закладів соціального захисту для бездомних громадян – будинків нічного перебування, центрів реінтеграції, соціальних готелів. Тут потрібно відзначити, що, незважаючи на певний поступ у цій сфері, навіть Міністерство праці та соціальної політики визнає, що кількість таких закладів є однозначно недостатньою, [15] щоб хоч якимось чином вплинути на ситуацію із захистом цієї категорії людей.

3.  Право на соціальний захист

3.1. Система пільг і привілеїв

Концептуальною проблемою забезпечення і захисту соціально-економічних прав також залишаться відсутність поділу в законодавстві на ті норми, що забезпечують певні соціально-економічні права, та ті, що надають певні привілеї, пов’язані з особливими заслугами, посадою, тощо. Це веде за собою складність державного регулювання у сфері надання і скасування державою певних привілеїв, і у той же час несе загрозу обмеження державою соціально-економічних прав людей, яке є недопустимим.

Рішення Конституційного суду 2007 і 2008 років щодо визнання неконституційними окремих положень законодавчих актів, як таких, що обмежують соціально-економічні права людей, є підтвердженням того, що існують великі проблеми в сфері соціального забезпечення. І в першу чергу ці проблеми полягають у розумінні державними чиновниками сутності соціально-економічних прав.

Як наслідок, маємо ігнорування державою багатьох положень вказаних рішень Конституційного суду, що приводить до масового порушення соціально-економічних прав. Немає, ще у державі розуміння того, що, як і інші права та свободи, соціально-економічні права гарантуються і не можуть бути скасовані, і при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження їх змісту та обсягу.

З іншого боку, у держави фактично відсутній механізм для скасування різноманітних привілеїв, які за своєю суттю не є соціально-економічними правами, а тому складно говорити про яку-небудь ефективну діяльність у цій сфері.

Система пільг є дуже широкою та розгалуженою. Нею користуються 1, 1 млн. громадян, вона передбачає аж 136 видів різноманітних соціальних виплат, доплат та дотацій.

У кожній державі вона є важливою складовою загальнодержавної політики й повинна полегшувати життя соціально незахищеним верствам населення. Проте вона також повинна бути ефективною: з однієї сторони – багато потребуючих можуть не мати можливості фактично скористатись наданими їм пільгами (у силу певних законодавчих процедур, символічності чи непотрібності тих чи інших пільг для певних соціально вразливих груп тощо), з іншої – є багато категорій громадян, які насправді не потребують цих соціальних пільг чи доплат у порівнянні з іншими категоріями.

На жаль, наразі далеко до створення такої системи, що, зокрема, підтверджується дослідженням оцінки громадянами системи пільг та привілеїв, обізнаності в їхніх правах на одержання конкретних видів пільг, можливості заміни існуючої системи пільг та привілеїв на адресну грошову допомогу, яке проводилося Центром громадської адвокатури[16].

У результаті анкетування, яке проводилось протягом грудня 2008 року та січня 2009 року в місті Львові в рамках якого було опитано 130 осіб, серед яких – громадяни різних вікових категорій та різного соціального статусу, які безпосередньо користуються пільгами, були отримані наступні висновки:

−  більшість користувачів пільг незадоволені існуючою системою пільг та привілеїв (70 % опитаних);

−  існує занадто складна, розгалужена, невпорядкована система пільг, яка є соціально та економічно необґрунтована;

−  має місце проблема необізнаності громадян: 62% опитаних осіб відповіли, що знають лише частину своїх пільг;

−  46% респондентів вважають, що їхні пільги покращують їхній рівень життя незначною мірою, 31% – не покращують взагалі;

−  32 % позитивно відносяться до заміни системи пільг на адресну грошову допомогу, 29 % вважають, що мають недостатньо інформації про таку реформу, щоб робити висновки.

Громадяни не володіють або недостатньо володіють інформацією про систему пільг, напрямки реформування, у тому числі механізми заміни пільг на грошові виплати. Їм важко робити власні висновки загалом про систему пільг та її реформування: вони це роблять на основі власного досвіду реалізації права на пільги, а також інформації, яка обговорюється та поширюється органами влади, політиками, громадськістю.

Інше дослідження громадської думки[17] показало, що більшість громадян (49%) упевнена, що пільгами користуються переважно ті, хто їх призначає. Значно менше прихильників набрали версії, що це переважно люди, які заробили пільги своєю працею (близько 25%) і люди, які нездатні себе забезпечити (близько 25%).

Як бачимо, одним із важливих напрямків реформування системи пільг та привілеїв, який використовувався в інших країнах, а також обговорюється й в Україні, є заміна пільг на адресну грошову допомогу.

Потрібно зазначити, що з боку держави робляться певні кроки в цьому напрямку, зокрема, створено комісію з упорядкування системи надання пільг, метою якої є розроблення пропозицій стосовно поступового переходу до надання пільг у грошовій формі. Але цього занадто мало для того, щоб зрушити камінь з місця.

3.2. Забезпечення соціального захисту сімей з дітьми

Одним з головних пріоритетів держави в сфері соціального забезпечення є створення умов для утвердження в суспільстві здорової, матеріально забезпеченої, соціально благополучної сім’ї. Шляхом досягнення цієї мети є, зокрема, соціальний захист найуразливіших категорій громадян (сім’ї з дітьми, малозабезпечені сім’ї, інваліди з дитинства, діти-інваліди).

Кабінет Міністрів і Міністерство фінансів у 2007 та 2008 роках не забезпечили виконання рішень Конституційного Суду від 9 липня 2007 року, якими визнано неконституційними обмеження статтею 71 Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік» законодавчо встановлених розмірів допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трьох років, та надання її в повному обсязі (в розмірах, не менше прожиткового мінімуму)[18], та рішення від 22 травня 2008 року аналогічного змісту, що стосується також закону про державний бюджет, проте вже на 2008 рік.

Це спричинило численні звернення громадян до судів різних інстанцій. У 2008 році судами розглянуто та прийнято рішення про виплату зазначених допомог понад 4 тисячам позивачів на загальну суму 11 мільйонів гривень у розмірах, передбачених законодавством. За відсутності в державному бюджеті асигнувань на виконання судових рішень, накладаються арешти на рахунки окремих управлінь праці та соціального захисту населення, притягаються до адміністративної відповідальності за невиконання цих рішень їхні керівники.[19]

Передача Урядом у березні 2008 року повноважень головного розпорядника коштів субвенцій від Мінпраці до Мінфіну, за відсутності порядку взаємодії, створила умови, коли Мінпраці не може повною мірою забезпечувати реалізацію державної політики в сфері соціального захисту населення. При цьому на районному (міському) рівні розпорядниками коштів субвенції фактично є органи праці та соціального захисту населення, які не підпорядковані й не підзвітні фінансовим органам.

Потрібно сказати, що невиконання державою рішень Конституційного суду від 9 липня 2007 року і 22 травня 2008 року щодо виплат допомоги сім’ям з дітьми зводить нанівець усі намагання держави створити систему соціального захисту найуразливіших категорій громадян, призводить до виникнення правової невизначеності, коли для того, щоб отримати передбачену законом допомогу людина має пройти всі етапи судового захисту своїх прав і ще більше часу чекати, коли судове рішення буде виконане. Усе це має своїм наслідком виникнення соціальної напруженості, створення атмосфери недовіри до дій державних органів влади в сфері соціального забезпечення. І це зрозуміло, оскільки не може бути ефективною система соціального захисту населення, де виплата окремих видів допомоги проводиться тільки через судові рішення.

3.3. Гарантії соціального забезпечення осіб похилого віку

Пенсійна система в 2008 році продовжила працювати в умовах максимального фінансового напруження, не забезпечуючи при цьому достатнього задоволення потреб пенсіонерів, які з виходом на пенсію втрачають половину свого заробітку.

Демографічна ситуація є дуже складною. Якщо в 1966 році частка населення пенсійного віку становила 15, 9 %, то в останні роки його чисельність збільшилась у півтора рази і сягає 23, 8 %, а до 2046 року зросте до 35% загальної чисельності населення.

Чисельність платників внесків на пенсійне страхування становить 15, 2 млн. осіб, а чисельність пенсіонерів – 13, 8 млн., тобто вже сьогодні пересічний платник внесків фінансує 90, 8% середньої пенсії, а в окремих регіонах – і більше. При цьому частка пенсійних видатків у ВВП країни вже перевищує 15%[20].

Через демографічні тенденції солідарна пенсійна система вже нездатна без бюджетної підтримки забезпечувати існуючий рівень заміщення пенсіями втраченого заробітку та оптимальну диференціацію пенсій.

І хоча сьогодні вже працюють два базові закони – про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування та про недержавне пенсійне забезпечення, до цього часу залишається законодавчо не врегульоване питання про запровадження загальнообов’язкової накопичувальної пенсійної системи, а також не створено її організаційну структуру. Зокрема, законопроект про запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування (№ 0942) залишається не прийнятим, не здійснені й інші заходи, необхідні для її роботи.

І навіть за словами міністра праці та соціальної політики Л.Денісової другий рівень пенсійної системи може запрацювати лише у 2011 році[21].

Важливо відзначити, що запровадження другого накопичувального рівня пенсійної системи є надзвичайно важливим для створення ефективної системи соціального захисту людей похилого віку. Воно може стати фактором диверсифікації джерел доходів, забезпечення належного рівня заміщення заробітної плати пенсією та мобілізації довгострокових інвестиційних ресурсів, необхідних для модернізації вітчизняної економіки й, як наслідок, зростання бази справляння страхових внесків.

Також потрібно зазначити, що тільки на стадії опрацювання перебуває законопроект щодо здійснення пенсійного забезпечення окремої категорії працівників, зайнятих на роботах з особливо шкідливими й особливо важкими умовами праці, що дають право на призначення пенсій за віком на пільгових умовах або за вислугу років, через корпоративні та професійні пенсійні фонди. Хоча необхідність запровадження пенсійного забезпечення через професійні та корпоративні фонди визначено ще в 2003 році в Законі «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».

Донині зберігаються диспропорції в пенсійному забезпеченні, обумовлені збереженням для окремих категорій громадян спеціальних пенсійних програм (за професійною ознакою), якими встановлені відмінні від загальних умови пенсійного забезпечення.

Крім основного закону про виплату пенсії, діє ще 23 закони, які передбачають інший порядок нарахування пенсій. За основним законом може бути нарахована пенсія в середньому 50 % від заробітку, а за іншими − 80-90 %. Це стосується держслужбовців, працівників прокуратури, суду, науки й ще деяких категорій. Відсутній єдиний підхід у формуванні пенсій незалежно від того, де працювала людина: на державній службі, чи на виробництві. А звідси ми маємо таку велику різницю між пенсіями депутатів, суддів, прокурорів й іншими людьми.

Також не все райдужно в системі недержавного пенсійного забезпечення. Так, за 4 роки її існування учасниками цієї системи стало порівняльно небагато людей (407, 8 тис. осіб), чиста вартість активів, сформованих пенсійними фондами також на сьогодні є невеликою (404 млн. гривень)[22].

Можна констатувати, що можливості системи недержавного пенсійного забезпечення для вирішення проблем пенсійного забезпечення населення ще не вдалось реалізувати.

Серед основних причин повільного розвитку недержавного пенсійного забезпечення слід виділити:

-  низький рівень роз’яснювальної роботи щодо змісту та ролі накопичувальної пенсійної системи в суспільстві та недостатність фінансування вказаних робіт;

-  недостатня зацікавленість роботодавців у фінансуванні недержавних пенсійних програм для працівників;

-  низький рівень заробітної плати та заборгованість з її виплати;

-  обмежений вибір фінансових інструментів, придатних для інвестування в них пенсійних коштів, унаслідок відставання розвитку ринку капіталу від потреб інституційних інвесторів. Можливість інвестування пенсійних коштів в акції обмежена внаслідок відсутності законодавчих вимог щодо обов’язкового продажу акцій підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та її безпеки, підприємств-монополістів та підприємств з державною часткою виключно на фондовій біржі, незацікавленості емітентів у проходженні процедури лістингу на фондовій біржі;

-  великі адміністративні затрати системи через невеликий обсяг накопичених активів (у І кварталі 2008 року витрати, відшкодовані за рахунок пенсійних активів, склали 19 млн. грн., або 4, 67% від загальної суми цих активів).

Значною проблемою також стало невиконання державою своїх зобов’язань щодо соціального забезпечення дітей війни. Масово почали звертатися в суди люди, які згідно із законодавством мають право на отримання цього статусу, а відповідно, пов’язаних із цим статусом пільг по пенсійному забезпеченню.

Для прикладу, тільки до Полтавського окружного адміністративного суду позовні заяви з вимогами виплати доплат до пенсії подали більш як 73 тисячі дітей війни[23]. Не краща ситуація й у інших регіонах[24].

Усе це є ще одним прикладом невизначеності законодавства у сфері соціального захисту населення, коли люди не можуть отримати передбачене законом соціальне забезпечення і змушені через суд добиватися захисту своїх прав. Крім усього іншого, це призвело до виникнення значного навантаження на судову систему, суди просто завалені такими справами.

3.4. Запровадження єдиного соціального внеску

Верховною Радою 15 січня 2009 року було прийнято Закон «Про систему збору та обліку єдиного соціального внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», яким пропонувалося визначити основні засади функціонування системи збору та обліку єдиного соціального внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, умови та порядок нарахування і сплати єдиного соціального внеску та повноваження органів, що здійснюють адміністрування його збору та обліку.

Водночас, не зважаючи на потрібність і актуальність впровадження дієвої системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, потрібно зазначити, що прийнятий закон містив ряд дуже значних недоліків.

Зокрема, цим законом поряд із залишенням усіх існуючих фондів соціального забезпечення вводився ще один державний орган – Адміністрація соціального страхування, який був би ще однією надбудовою, видатки на утримання якої здійснювалися б за рахунок надходжень від загальнообов’язкового державного соціального страхування, що аж ніяк не покращувало б ефективність системи соціального захисту населення.

Також змінами до статті 21 Закону «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» пропонувалося виключити зі страхового стажу період одержання особами допомоги по безробіттю, частковому безробіттю, період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею шестирічного віку за медичним висновком. Ураховуючи, що такі зміни є звуженням прав застрахованих осіб, вони не відповідали статті 22 Конституції щодо недопущення звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при внесенні змін до чинних законів.[25]

Унаслідок існування в законі істотних недоліків 7 лютого 2009 року Президент України Віктор Ющенко прийняв рішення повернути до Верховної Ради «Про систему збору та обліку єдиного соціального внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування».

Потрібно зазначити, що для того, щоб насправді працювала система соціального захисту на базі єдиного соціального внеску необхідно забезпечити оптимальну та прозору модель управління системою збору та обліку єдиного соціального внеску, узгодити терміни переходу на таку модель управління, уточнити перелік платників єдиного соціального внеску та чітко визначити базу нарахування єдиного соціального внеску, виключити із закону положення, які звужують зміст та обсяг існуючих прав і свобод, положення щодо розширення складу наглядової ради уповноваженого державного банку, щодо створення Методологічної комісії з питань звітності.

4.  Рекомендації

1)  Реформувати систему надання соціальних пільг: здійснити розділення правових норм на ті, що гарантують соціально-економічні права, та ті, що надають певні привілеї в зв’язку із зайняттям певною посадою чи особливими заслугами;

2)  припинити практику невиконання правових норм, що гарантують реалізацію соціально-економічних прав;

3)  у повному обсязі передбачати фінансування закріплених у законодавстві гарантій дотримання соціально-економічних прав;

4)  удосконалити розрахунок прожиткового мінімуму, зокрема, затвердити новий набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів та послуг, затвердити нову методику розрахунку цього показника;

5)  удосконалити регулювання якості харчових продуктів, а також безпеки та якості питної води;

6)  запроваджувати заходи, спрямовані на забезпечення доступності житла;

7)  забезпечити належне фінансування і зрозумілі та ефективні механізми впровадження програми надання соціального житла, а також розвиток мережі центрів реінтеграції, соціальних готелів для бездомних громадян;

8)  поступово зменшити частку прямого державного фінансування соціальних потреб та підвищити частку фінансування з боку населення на основі збільшення всіх доходів, насамперед заробітної плати, пенсії, інших видів соціальних трансфертів;

9)  надавати всі види соціальної допомоги на адресних засадах з урахуванням сукупного доходу сім’ї;

10)  запровадити єдину адресну соціальну допомогу на випадок непередбачуваних життєвих обставин – смерті родича, важкого захворювання, стихійного лиха, соціальних конфліктів;

11)  забезпечити жорсткий зв’язок між соціальними пільгами, що надаються, та джерелами й механізмами відшкодування їхньої вартості надавачам;

12)  впровадити уніфіковані підходи до визначення розміру видатків державного бюджету на відшкодування витрат надавачам пільгових послуг;

13)  поетапно запроваджувати систему надання пільг у готівковій формі;

14)  продовжувати реформувати пенсійну систему шляхом впровадження накопичувального рівня цієї системи, створити передумови для цього;

15)  уникати дискретного підвищення мінімальної пенсії; запровадити правило індексації, за якого підвищення пенсії буде прив’язане до індексу споживчих цін, розрахованого для груп населення з різними доходами;

16)  удосконалити регулювання та нагляд за недержавними пенсійними фондами з урахуванням міжнародного досвіду та консультацій;

17)  створити механізми для реалізації рішення Конституційного Суду щодо невідповідності Конституції України Закону «Про Державний бюджет на 2008 рік»;

18)  впровадити систему єдиного соціального страхування, розробити механізми його впровадження і недопущення використання «корупційних схем» у процесі функціонування системи.

[1] Підготовлено Максимом Щербатюком, УГСПЛ.

[2] Україна в 2008 році: процеси, результати, перспективи. Біла книга державної політики / За заг. ред. Ю. Г. Рубана. – К.: НІСД, 2008. – 186 с. http://niss.gov.ua/book/book2008/index.htm

[3] Закон України „Про прожитковий мінімум”, http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=966-14

[4] Прожитковий мінімум: балансуючи між бажаним та дійсним / Міністерство праці та соціальної політики України http://mlsp.gov.ua/control/uk/publish/article;jsessionid=E589EFB6CB23B59FA8ED6058E9F1822F?art_id=67326&cat_id=34966

[5] «Варто знати: Секрети прожиткового мінімуму» // Сайт УГСПЛ, 8 грудня 2008 року, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1228738638

[6] «Варто знати: Секрети прожиткового мінімуму – 2» // Сайт УГСПЛ, 17 грудня 2008 року, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1229504810

[7] Л.Зінченко, О.Юхновський, «Продовольче безправ’я» // «Дзеркало тижня», № 42 (721), 8-14 листопада 2008 року, http://dt.ua/3000/3320/64600/

[8] Результати перевірок за 9 місяців 2008 року державним наглядом ДП "Харківстандартметрологія" виробництва м’ясопродуктів і ковбасних виробів на підприємствах області / http://dssu.gov.ua/control/uk/publish/article/system?art_id=118572

[9] Дивіться також Розділ Доповіді «Екологічні права».

[10] «На заседании СНБО была предложена принципиально новая система водоснабжения» // Інтернет-видання «Кореспондент.нет», http://korrespondent.net/tech/759330

[11] О.Сергієнко, «Черга завдовжки як життя, або 1/3 людського щастя» // «Дзеркало тижня», № 43 (722), 15-21 листопада 2008 року, http://dt.ua/3000/3050/64676/

[12] «50 мешканців львівських гуртожитків пікетують Ратушу: хочуть «перейти» у комунальну власність» // Громадський портал Львова, 12 червня 2008 року, http://gromada.lviv.ua/news/2008/06/12/3390.html

[13] «Зі столичних відомчих гуртожитків можуть виселити 240 міліціонерів» // Телеканал UBC, 11 березня 2008 року, http://ubcua.tv/index.php?option=com_content&task=view&id=439

[14] «Влада ігнорує незаконне виселення жителів гуртожитків» // Інтернет-видання «Главред», 16 грудня 2008 року, http://ua.glavred.info/archive/2008/12/16/121554-19.html

[15] Мінпраці: Проблема бездомності є багатоаспектною і торкається практично всіх сфер діяльності суспільства / http://mlsp.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=91509

[16] Дослідження ставлення громадян щодо ставлення до існуючої в Україні системи пільг та привілеїв здійсненне рамках проекту «Реформування системи пільг та привілеїв в Україні – наближення до європейських стандартів», який реалізується Центром громадської адвокатури: http://lawngo.net/index.php?itemid=%20759

[17] Віктор Пушкар, «Соціально-психологічне дослідження побутових уявлень про права людини», / Харківська правозахисна група; Художн.-оформлювач Б.Є. Захаров – Харків: Права людини, 2009 р. – 88 с., стор.40.

[18] «Належна допомога – через суд?» // Рахункова палата України, 9 грудня 2008 року, http://ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/article/main?art_id=1328392&cat_id=411

[19] Там же.

[20] Проект Концепції подальшого проведення пенсійної реформи в Україні від 29 липня 2008 року, Міністерство праці та соціальної політики України http://mlsp.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article;jsessionid=1C9C12ACC0AEFE6581E2233CB79BDA8A?art_id=80934&cat_id=34950

[21] «Обов’язкова накопичувальна пенсійна система в Україні може запрацювати вже у 2011 році, прогнозує Людмила Денісова» // Національна Асамблея інвалідів України, 1 березня 2009 року, http://naiu.org.ua/index.php?option=com_content&task=view&id=3009&Itemid=97

[22] Проект Концепції подальшого проведення пенсійної реформи в Україні від 29 липня 2008 року / Міністерство праці та соціальної політики України, http://mlsp.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article;jsessionid=1C9C12ACC0AEFE6581E2233CB79BDA8A?art_id=80934&cat_id=34950

[23] «Більше 73 тисяч дітей війни вимагають свої гроші через полтавський суд» // Інформаційне агентство «Уніан», 08.02.2009, 04:43, http://unian.net/ukr/news/news-299528.html

[24] «Діти війни штурмують суд» // Газета "Ужгород", 23 грудня 2008 року, http://uzhgorod.net.ua/news/33155; «Діти війни з усієї Рівненщини окупували адміністративний суд» // Інтернет-видання «ОГО.ua», 27 грудня 2008 року, http://ogo.ua/archive/2008-12-27/site/27903.

[25]А. Мармусов, «Система «єдиного корупційного внеску» // «Дзеркало тижня», № 3 (731), 31 січня-6 лютого 2009, http://dt.ua/1000/1550/65280/