Закон про доступ до інформації може погіршити доступ до інформації про діяльність влади

В останні роки країни нових демократій одна за однією, наслідуючи приклад західних країн, почали приймати закони про доступ до інформації. Однак, постає питання, чи здатні ці закони подолати традицію тотальної секретності управління? Чи не приймаються вони владою цих країн лише для міжнародної спільноти, чи не є це лише грою недемократичних урядів у демократію? Як влучно зазначив Р. Карвер: «небезпека полягає в тому, що, оскільки «свобода інформації» стала модною фразою, уряди приймають закони про свободу інформації, які насправді не збільшують доступ громадськості до інформації. У найгірших випадках вони можуть навіть йому перешкоджати»[1].

Протиотрутою таким законам експерти в сфері свободи інформації вважають принципи законодавства про свободу інформації, які розробила «Article 19»[2]. Ці критерії, за словами Р. Карвера, важливі, тому що вони забезпечують критерій для перевірки того, чи насправді національний закон розширюватиме доступ громадськості до інформації[3]. І хоча документи «Article 19» не мають обов’язкової юридичної сили для держав, ці принципи є критерієм, на підставі яких міжнародна спільнота робить висновок про відповідність інформаційного законодавства країни міжнародним стандартам в сфері свободи слова та інформації.

На жаль, прогнози Р. Карвера продовжують збуватися, і закони, що лише здатні погіршити ситуацію з доступом до інформації, продовжують приймати.

У січні 2009 року на теоретичному семінарі у Москві «Право на інформацію – основа реалізації конституційних прав та обов’язків громадян РФ» представник громадської організації розповів, що вже у лютому парламент Росії прийме закон, який створить надійний механізм доступу до інформації. Ця новина викликала радість та одночасно невеличку заздрість, що в Росії вже за місяць буде закон, який гарантуватиме право знати.

Згодом ознайомившись з ухваленим 19 лютого Законом Російської Федерації «Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів влади та органів місцевого самоврядування», ціі почуття одразу зникли, бо, хоча на перший погляд, все виглядає бездоганно й здається, що отримати інформацію стане набагато легше, адже в законі детально прописана процедура доступу до інформації різними способами, зокрема, закон передбачає можливість бути присутнім на засіданнях колегіальних органів або отримати інформацію за запитом. Однак, той самий закон має багато «але», зокрема, по-перше, закон встановлює, що порядок присутності на цих засіданнях здійснюється відповідно до регламенту державних органів або інших нормативно-правових актів. Отже, цілком ймовірно, що процедура у цих регламентах буде прописана таким чином, що створить перепони для доступу на ці засідання; по-друге, в законі детально виписана процедура отримання інформації за запитом, але вам відмовлять, якщо ця інформація повідомлялась засобами масової інформації або оприлюднена в мережі Інтернет. Не треба навіть пояснювати, що наявність цієї норми, враховуючи ментальність чиновників пострадянського простору, створює умови для чисельних порушень права на доступ до інформації; по-третє, доступ до інформації обмежується на підставі закону, але не сказано, що лише для захисту легітимної мети, і лише якщо шкода від оприлюднення такої інформації вагоміша, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації; в-четверте, досить гарно і детально виписаний порядок надання інформації, але строк надання інформації є занадто тривалий (30 днів).

Інакше кажучи, враховуючи, що в природі самої влади закладено прагнення здійснювати владу таємно, головною метою законів про доступ до інформації, повинна бути деталізація всіх способів доступу до інформації, які б сприяли найбільшої поінформованості громадськості й позбавляли чиновників можливості вирішувати на власний розсуд, яку інформацію давати, а яку ні. Необхідно встановити гарантії, які повинні запобігти незаконному обмеженню доступу до інформації, і механізми, які спрямовані на подолання надмірної секретності держави.

Ми вже згадували, що такими гарантіями є принципи законодавства про свободу інформації, які розробила «Article 19», зокрема: 1) принцип максимального оприлюднення[4]; 2) захист інформаторів[5]; 3) створення інституту інформаційного уповноваженого та ін. Зазначені міжнародні стандарти у Законі Російської Федерації «Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів влади та органів місцевого самоврядування» не втілено, натомість закон побудовано таким чином, що ви можете отримати інформацію, але лише таку, яку забажає надати влада – не більше.

Ще більш реакційним є Закон «Про право на доступ до інформації» Таджикистану, що був ухвалений у 2008 р. На додачу до прогалин, що містить Закон Російської Федерації, закон про доступ до інформації Таджикистану дозволяє обмежувати право на доступ до інформації, крім закону також іншими нормативно-правовими актами[6].

Навіщо наводяться ці приклади? Їх повинна засвоїти українська громадськість і не допустити прийняття декларативних законів, що створять лише ілюзію гарантованості права на доступ до інформації. Сподіваємось, що ті законопроекти, які були підготовлені за активної участі неурядових організацій і журналістської спільноти, і зараз знаходяться на розгляді у парламенті, не будуть спаплюжені й перетворені Верховною Радою на закони, на кшталт закону Зімбабве, Таджикистану чи Російської Федерації.

Що є причиною появи декларативних законів про доступ до інформації?

Основною причиною появи декларативних законів полягає в тому, що прийняття таких законів у країнах нових демократій дещо відрізняються від тих, які зумовили ухвалення відповідних законів у країнах усталених демократій. Так, в останніх визнання права на доступ до інформації – це наслідок політичних та соціальних перетворень, що відбувались у цих державах протягом останніх трьох століть. Поступове усвідомлення фундаментальності права на доступ до інформації самими громадянами, довготривала боротьба громадськості за право володіти інформацією про діяльність влади, органічно склалося в результаті цих перетворень. Навпаки, закріплення права знати в посттоталітарних країнах, а також у державах Азії та Африки – це щеплення, що було зроблено міжнародною спільнотою для прискорення демократичних процесів та становлення громадянського суспільства в них. Безумовно, не можна не враховувати й внесок окремих громадських об’єднань, проте суспільства посттоталітарних країн та країн Азії та Африки в цілому ще не сприймають право на доступ до інформації як цінність, від якої залежить політична стабільність та економічне благополуччя країни.

Сьогодні боротися з такими декларативними законами громадськість може, спираючись на авторитетніі міжнародні урядові організації, їх органи та інституції, адже відомо, що за останні роки було ухвалено міжнародно-правові документи, які визнають право на доступ до інформації основоположним правом людини, а представники Організації об’єднаних націй, Ради Європи, ОБСЄ в своїх доповідях звертають увагу, що право на доступ до інформації є необхідною умовою для участі громадян у прийнятті державних рішень, запорукою розвитку демократії та фундаментом у боротьбі з корупцією.

[1] На підтвердження своїх слів Р. Карвер наводить приклад Зімбабве. Зокрема, він пише, що у 2002 році уряд Зімбабве поступився багаторічній кампанії правозахисних і журналістських організацій і прийняв закон про свободу інформації – Закон про доступ до інформації і захист приватності. Однак, як це здійснилося на практиці? Новий Закон надав громадськості обмежене право доступу до урядових записів. Але в той же час він поставив чисельні і серйозні перешкоди на шляху до справжньої свободи інформації: 1) всі журналісти і видання повинні пройти ліцензування урядом; 2) більшості іноземних кореспондентів може бути не дозволено продовжувати репортажі; 3) посилені вимоги до власності, які обмежують можливості приватних ЗМІ залучати інвестиції; 4) прийняті нові обмеження на репортажі із «фальшивими новинами» (див. Свобода інформації: теорія та практика / Харк. правозахис. група. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 13).

[2] Article 19” – міжнародна неурядова організація, діяльність якої спрямована на утвердження свободи інформації та права на доступ до інформації. Про діяльність організації докладно див. главу: Неурядові правозахисні організації в механізмі забезпечення права на доступ до інформації.

[3] Див. Свобода інформації: теорія та практика / Харк. правозахис. група. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 13.

[4] Принцип 4. Обмежена сфера винятків: винятки повинні бути ясними, описуватися вузько, підлягати суворій перевірці стосовно категорій "шкоди" і "суспільних інтересів". Усі індивідуальні запити щодо отримання інформації від публічних органів повинні прийматися, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест, а саме: інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом; оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті; шкода, яку може бути заподіяно вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації (Див.: Право громадськості знати. Принципи законодавства про свободу інформації/ Міжнародні стандарти забезпечення свободи вираження поглядів. Збірник публікацій Артиклю 19/ За ред. Шевченко Т., Олексик Т. – К.: „Фенікс”, 2008. – С. 15-17)

[5] Принцип 9. Захист інформаторів ("свистунів") – особи повинні бути захищеними від будь-яких юридичних, адміністративних або інших службових санкцій, пов’язаних з фактами розкриття інформації про правопорушення. Термін "правопорушення" у цьому контексті включає вчинення злочину, невиконання юридичного обов’язку, судову помилку, корупцію чи шахрайство, серйозне неналежне управління з боку публічного органу. Воно також включає істотну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю, незалежно від того чи пов’язані вони з особистим правопорушенням, чи ні. Інформаторам повинен надаватися захист у випадку, якщо вони діяли добросовісно та на основі обґрунтованого переконання, що надана ними інформація була за своєю суттю викривальною і стосувалася доказів про правопорушення. Такий захист повинен надаватися навіть у випадку, що таке розкриття інформації є порушенням правового або службового обов’язку.

У деяких країнах захист інформаторів є стандартною умовою, що передбачається при встановленні обов’язку передачі інформації певним особам чи наглядовим органам. Хоча такий порядок виглядає переконливим, проте інформаторам повинен надаватися захист і в тих випадках, коли цього вимагають суспільні інтереси, наприклад, у випадку передачі інформації іншим особам або навіть засобам масової інформації.

Термін "суспільні інтереси" в цьому контексті може включати ситуації, де користь від оприлюднення перевищує шкоду, а також ситуації, де альтернативні засоби розповсюдження інформації є необхідними для захисту основних інтересів. Таке положення може бути застосованим у ситуаціях, коли інформатори потребують захисту від розправи, або коли існує виключно серйозна причина для розповсюдження інформації (загроза громадському здоров’ю чи безпеці, ризик того, що в іншому випадку докази стосовно вчинених правопорушень будуть приховані або знищені) (Право громадськості знати. Принципи законодавства про свободу інформації/ Міжнародні стандарти забезпечення свободи вираження поглядів. Збірник публікацій Артиклю 19/ За ред. Шевченко Т., Олексик Т. – К.: „Фенікс”, 2008. – С. 23-24).

[6] О праве на доступ к информации: Закон Республики Таджикистан [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://icnl.org/programs/location/nis/resources/access_to_info.doc