Чи збирається Україна боротися з тортурами?
Політико-правовою підставою для процесу трансформацій національного законодавства у сфері протидії катуванням є, безумовно, факт надання Верховною Радою України згоди на обов’язковість виконання державою зобов’язань згідно Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження та покарання (ОРСАТ), ратифікація якого відбулася 21 липня 2006 року.
Виконання Протоколу, як це випливає з Пояснювальної записки до законопроекту, мало бути включено до кола повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На жаль, після чотирьох років з моменту ратифікації Протоколу, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не виконує ці функції і більш того, його представник публічно відмовився від їх виконання ще в грудні 2006 року, під час круглого столу із зазначених питань, який проводився 22 грудня 2006 року Комітетом Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та Харківською правозахисною групою, що й зафіксовано в стенограмі цього круглого столу.
В параграфі 5 Пояснювальної записки до законопроекту зазначається, що «участь України в Протоколі не тягне за собою жодних фінансових зобов’язань». Тобто підтримка національних органів для відвідування для цілей недопущення катувань може здійснюватися за цією логікою без жодних витрат коштів або фінансування виконання положень протоколу має виконуватися в межах передбачених на рік коштів для відповідної інституції. Але при другому варіанті нівелюються принцип незалежності НПМ.
Це положення Закону входить у суперечність з параграфом 3 статті 18 Протоколу, в якому зазначається: „Держави-учасниці зобов’язуються надавати необхідні ресурси для функціонування національних превентивних механізмів”.
До серпня 2010 року державою Україна не було зроблено жодного суттєвого кроку в напрямку виконання вказаного ратифікаційного закону. В стадії підготовки Робочою групою знаходиться проект Закону України “Про Національний комітет України з попередження катування”.
На час підготовки даного звіту урядовими структурами було ініційовано опрацювання альтернативного варіанту відповідного законопроекту. Таким чином, в серпні 2010 року з’явився законопроект, розроблений в стінах Міністерства юстиції України щодо внесення змін до Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», яким функції національного превентивного механізму попередження катувань покладаються на Омбудсмена.
Нижче наведено результати юридичної експертизи обох вказаних законопроектів в контексті їх відповідності нормам ОРСАТ, Конституції України та чинному законодавству.
1. Проект Закону України “Про Національний комітет України з попередження катування”
Ми вважаємо, що експертизі наявних проектів нормативних актів та розробці альтернативних пропозицій щодо внесення змін до чинного національного законодавства України щодо імплементації ОРСАТ має передувати аналіз самого Протоколу з метою чіткого з’ясування положень, що мають бути закріплені у законі.
Текст Протоколу містить наступні норми, що мають відношення до створення чи/та функціонування НПМ.
1) Мета цього Протоколу полягає у створенні системи регулярних відвідувань, що здійснюються незалежними міжнародними та національними органами, місць, де знаходяться позбавлені волі особи, з метою недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (стаття 1).2) Кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (далі – національні превентивні механізми) (стаття 3).3) Для цілей цього Протоколу позбавлення волі означає будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув’язнення або поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа не має права залишити за власним бажанням, за наказом будь-якого судового, адміністративного чи іншого органу (частина друга статті 4).4) Підкомітет з недопущення: ... стосовно національних превентивних механізмів: i) за необхідності, консультує держави-учасниці та сприяє їм у створенні таких механізмів;ii) підтримує прямі, за необхідності конфіденційні, контакти з національними превентивними механізмами та пропонує їм послуги у сфері професійної підготовки й технічної допомоги для цілей зміцнення їхнього потенціалу; iii) консультує їх та надає їм допомогу у справі оцінки потреб та заходів, необхідних для посилення захисту позбавлених волі осіб від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання;iv) надає рекомендації та зауваження державам-учасницям для цілей зміцнення можливостей і мандату національних превентивних механізмів для недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання... (стаття 11).5) Національні превентивні механізмиНе пізніше ніж через один рік після набуття чинності цим Протоколом або його ратифікації чи приєднання до нього кожна держава-учасниця підтримує, призначає або створює один або кілька незалежних національних превентивних механізмів для недопущення катувань на національному рівні. Механізми, засновані децентралізованими органами, можуть, для цілей цього Протоколу, призначатись як національні превентивні механізми, якщо вони відповідають вимогам його положень.Держави-учасниці гарантують функціональну незалежність національних превентивних механізмів, а також незалежність їхнього персоналу. Держави-учасниці вживають необхідних заходів для забезпечення того, щоб експерти національного превентивного механізму мали необхідний потенціал та професійні знання. Вони забезпечують гендерний баланс та адекватну представленість існуючих в країні етнічних груп та груп меншин. Держави-учасниці зобов’язуються надавати необхідні ресурси для функціонування національних превентивних механізмів.Під час створення національних превентивних механізмів
держави-учасниці враховують принципи, що стосуються статусу національних закладів із захисту й заохочення прав людини.Національним превентивним механізмам надаються, як мінімум, такі повноваження: a) регулярно розглядати питання про поводження з позбавленими волі особами в місцях утримання під вартою, визначених в статті 4, з метою посилення, за необхідності, їхнього захисту від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання; b) надавати рекомендації відповідним органам для цілей поліпшення поводження з позбавленими волі особами та умов їхнього утримання і не допускати катування та інші жорстокі, нелюдські або такі, що принижують гідність, види поводження та покарання з урахуванням відповідних норм Організації Об’єднаних Націй;c) надавати пропозиції та зауваження, що стосуються чинного законодавства або законопроектів.Для того щоб національні превентивні механізми могли
виконувати свій мандат, держави - учасниці цього Протоколу зобов’язуються надавати їм:a) доступ до будь-якої інформації про чисельність позбавлених волі осіб у місцях утримання під вартою, визначених у статті 4, а також про кількість таких місць та їхнє місцезнаходження;b) доступ до будь-якої інформації, що стосується поводження з цими особами, а також умов їх утримання під вартою; c) доступ до будь-яких місць утримання під вартою, їхніх споруд та об’єктів; d) можливість проводити приватні бесіди з позбавленими волі
особами без свідків, особисто, або, за необхідності, через перекладача, а також з будь-якою іншою особою, яка, на думку національного превентивного механізму, може надати відповідну інформацію;e) право безперешкодно вибирати місця, які вони бажають відвідати, та осіб, з якими вони бажають поспілкуватись;f) право встановлювати контакти з Підкомітетом з недопущення, надсилати йому інформацію та зустрічатися з ним.Жодний орган чи посадова особа не може призначати, застосовувати, дозволяти або допускати будь-яку санкцію стосовно будь-якої особи чи організації за повідомлення національному превентивному механізму будь-якої інформації, правдивої чи хибної, та жодна така особа чи організація не можуть бути яким-небудь іншим чином обмежені.Конфіденційна інформація, зібрана національним превентивним механізмом, не підлягає розголошенню. Дані особистого характеру публікуються лише за прямо вираженою згодою відповідної особи.Компетентні органи відповідної держави-учасниці вивчають рекомендації національного превентивного механізму та вступають з ним у діалог стосовно можливих заходів зі здійснення.Держави - учасниці цього Протоколу зобов’язуються публікувати й розповсюджувати щорічні доповіді національних превентивних механізмів. (статті 17 - 23).Членам Підкомітету з недопущення та членам національних превентивних механізмів надаються привілеї та імунітети, які необхідні для незалежного здійснення ними своїх функцій (стаття 35). Ознайомившись із проектом Закону України “Про Національний комітет України з попередження катування”, автори виклали у наступній таблиці результати порівняльного аналізу ступеня реалізації у даному законопроекті положень Протоколу. Окрім того, свої зауваження щодо необхідності внесення змін у формулювання окремих статей ми виклали у останній графі поданої таблиці:
| Норма законопроекту | Норма ОРСАТ | Нова редакція |
| Розділ І ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ | ||
| Цей Закон визначає правові засади діяльності Національного комітету України з попередження катування (далі - Національний комітет) як незалежного, постійно діючого, колегіального, наглядового державного органу зі спеціальним статусом для здійснення регулярних відвідувань місць позбавлення волі з метою забезпечення попередження катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання. | Кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (далі – національні превентивні механізми) |
|
| У цьому Законі термін «місце позбавлення волі» означає будь-яке місце, де утримуються чи можуть утримуватися особи, позбавлені волі, за розпорядженням державного органу чи за його вказівкою, або з його відома чи мовчазної згоди, термін "позбавлення волі" означає будь-яку форму обмеження волі особи (затримання, ув’язнення, тримання у спеціалізованих медичних, інших спеціальних закладах та установах, незалежно від форми власності за рішенням судового, адміністративного чи іншого органу влади чи посадових осіб. | Для цілей цього Протоколу позбавлення волі означає будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув’язнення або поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа не має права залишити за власним бажанням, за наказом будь-якого судового, адміністративного чи іншого органу | Пропонується: «У цьому Законі термін «місце позбавлення волі» означає будь-яке державне чи приватне місце,… До переліку цих місць входять, але не обмежуються ним установи виконання покарань, СІЗО, ІТТ,….» |
| Стаття 1. Статус Національного комітету | ||
| Національний комітет є постійно діючим, колегіальним, наглядовим державним органом зі спеціальним статусом у сфері попередження катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання | Кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (далі – національні превентивні механізми) | «Національний комітет є незалежним,..» |
| .Комітет шляхом відвідувань вивчає поводження з особами, позбавленими волі, з метою посилення захисту від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання. |
| «Комітет шляхом регулярних відвідувань вивчає поводження з особами, що утримуються у місцях позбавлення волі …» |
| Національний комітет є юридичною особою, має печатку зі своїм найменуванням та зображенням Державного Герба України. | Держави-учасниці гарантують функціональну незалежність національних превентивних механізмів, а також незалежність їхнього персоналу. |
|
| Стаття 2. Сфера застосування Закону | ||
| Сферою застосування Закону є відносини між державними органами, органами місцевого самоврядування, їхніми установами та громадянами України, іноземцями чи особами без громадянства, до яких застосовано позбавлення волі, а також відносини, пов‘язані з дотриманням прав і свобод людини у частині попередження катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання. |
| «..до яких застосовано позбавлення або обмеження волі..» |
| Стаття 3. Принципи діяльності Національного комітету | ||
| Діяльність Національного комітету ґрунтується на принципах законності, незалежності, колегіальності, об’єктивності, прозорості, доступності для громадськості, врахування загальновизнаних міжнародних норм та стандартів у галузі захисту прав людини, повноти і всебічного розгляду питань та обґрунтованості прийнятих рішень. |
| «…колегіальності, об’єктивності, прозорості, постійній взаємодії з інститутами громадянського суспільства, ..» |
| Розділ II СКЛАД, ПРИЗНАЧЕННЯ НА ПОСАДУ, ЗВІЛЬНЕННЯ З ПОСАДИ ТА ПРИПИНЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ СКЛАДУ НАЦІОНАЛЬНОГО КОМІТЕТУ | ||
| Стаття 4. Склад Національного комітету | ||
| Національний комітет складається з восьми членів. | Вони (держави-учасниці) забезпечують гендерний баланс та адекватну представленість існуючих в країні етнічних груп та груп меншин. | Кількість членів Комітету (8) створює умови для неприйняття ним рішень при голосуванні 50/50«…складається з дев’яти членів з урахуванням принципів гендерного паритету та адекватної представленості етнічних груп» |
| Члени Національного комітету призначаються на посаду та звільняються з посади Верховною Радою України |
| Не відповідає конституційним повноваженням ВРУ (ст. 85)«Члени Національного комітету призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України за поданням ВРУ» |
| Національний комітет є повноважним за наявності у його складі не менше шести членів.
|
| «Засідання Національного комітету є повноважними…» |
| Стаття 5. Вимоги до кандидата на посаду члена Національного комітету | ||
| Членом Національного комітету може бути призначено громадянина України, який на день призначення досяг 30 років, має вищу освіту, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності не менше п’яти років, протягом останніх десяти років постійно проживає в Україні та на момент призначення не досяг встановленого законом пенсійного віку. | Держави-учасниці вживають необхідних заходів для забезпечення того, щоб експерти національного превентивного механізму мали необхідний потенціал та професійні знання. | «…досвід діяльності в області захисту прав людини не менше п’яти років, …» |
| Не може бути призначено членом Національного комітету особу, яка має або мала судимість за вчинення злочину, якщо її не було реабілітовано.
|
| Положення не відповідає нормам кримінального права щодо статусу судимих осіб. Обмежує права осіб, судимість яких була знята або погашена. |
| Стаття 6. Правові гарантії незалежності членів Національного Комітету. | ||
| Члени Національного комітету є державними службовцями третьої категорії. Будь-яке втручання в діяльність Національного комітету, не передбачене цим Законом, заборонено. Будь-яке втручання в діяльність члена Національного комітету, пов’язану із здійсненням ним повноважень, визначених цим законом, заборонено. | Держави-учасниці гарантують функціональну незалежність національних превентивних механізмів, а також незалежність їхнього персоналу. |
|
| Член Національного комітету не може бути притягнутий до відповідальності за дії, що здійснюються з метою реалізації його повноважень, визначених цим законом. |
| Не зовсім чітка норма. Занадто широка, навіть в порівнянні зі статусом народного депутата (ст. 80 Конституції). |
| Стаття 7. Набуття і припинення повноважень члена Національного комітету | ||
| Повноваження члена Національного комітету починаються з дня його призначення. |
| «…з дня його призначення та прийняття присяги». |
| Після закінчення строку повноважень член Національного Комітету продовжує виконувати свої обов‘язки до призначення нового члена Національного комітету.
|
| Норма дозволяє особі перебувати на посаді невизначений термін, що може зашкодити об’єктивності її роботи. |
| Стаття 8. Голова Національного комітету | ||
| Строк повноважень голови Національного комітету визначається членами Національного комітету |
| Варто встановити конкретну тривалість перебування особи на посаді Голови, наприклад 2 або 3 роки. |
| Після закінчення строку повноважень Голова Національного комітету продовжує виконувати свої обов’язки до обрання нового голови.
|
| Норма про виконання обов’язків до обрання нового Голови створює умови для необмеженого головування певної особи |
| Голова Національного комітету України може бути звільнений з посади у випадках, передбачених статтею 7 цього Закону. |
| У статті 7 мова йде про припинення повноважень, а не про звільнення. |
| Стаття 9. Заступник голови Національного комітету | ||
| Строки повноважень заступника голови Національного комітету визначаються членами Національного комітету. |
| Варто встановити конкретну тривалість перебування особи на посаді |
| Після закінчення строку повноважень заступник голови Національного комітету продовжує виконувати свої обов’язки до обрання нового заступника. |
| Норма про виконання обов’язків до обрання нового заступника створює умови для необмеженого головування певної особи |
| Заступник голови Національного комітету може бути звільнений з посади у випадках, передбачених статтею 7 цього Закону. |
| У статті 7 мова йде про припинення повноважень, а не про звільнення. |
| Розділ III ПОВНОВАЖЕННЯ, ПРАВА І ОБОВ‘ЯЗКИ ЧЛЕНІВ НАЦІОНАЛЬНОГО КОМІТЕТУ | ||
| Стаття 10. Права членів Національного комітету | ||
| Члени Національного Комітету у межах здійснення своїх повноважень мають право: 1) на безперешкодне відвідування державних органів та установ, органів місцевого самоврядування, об‘єднань громадян, підприємств, установ, | Національним превентивним механізмам надаються, як мінімум, такі повноваження: a) регулярно розглядати питання про поводження з позбавленими волі особами в місцях утримання під вартою, визначених в статті 4, з метою посилення, за необхідності, їхнього захисту від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання; b) надавати рекомендації відповідним органам для цілей поліпшення поводження з позбавленими волі особами та умов їхнього утримання і не допускати катування та інші жорстокі, нелюдські або такі, що принижують гідність, види поводження та покарання з урахуванням відповідних норм організації Об’єднаних Націй;c) надавати пропозиції та зауваження, що стосуються чинного законодавства або законопроектів.Для того щоб національні превентивні механізми могли | Скасувати п.1 як зайвий |
| 2) відвідувати у будь-який час будь-які місця позбавлення волі, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання; |
| |
| 3) на ознайомлення в установленому порядку з документами, у тому числі секретними (таємними), та отримання їх копій в державних органах та установах, вимагати та отримувати від посадових і службових осіб державних установ сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм органів та установ, делегування спеціаліста для участі у проведенні перевірок, експертиз і наданні відповідних висновків; | “… з документами, що мають відношення до поводження з цими особами, а також умов їх утримання під вартою …» «…правових експертиз...» | |
| 4) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; 5) на невідкладний прийом Головою Верховної Ради України, Генеральним прокурором України, керівниками органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, об‘єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами; 6) бути присутніми на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим; 7) звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть | «… перевіряються по конкретному випадку або ситуації». | |
| 8) направляти у відповідні органи та установи приписи Національного комітету у разі виявлення порушень прав і свобод людини для вжиття цими | «…направляти у відповідні органи та установи рекомендації…» | |
| 9) перевіряти, в межах компетенції, стан додержання та захисту прав і свобод людини відповідними державними органами та установами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність; | Скасувати п. 9, оскільки він виходить за межі стандартів ОРСАТ та не відповідає національній правовій системі | |
| 10) вимагати та отримувати від відповідних органів та установ інформацію щодо стану та/або результатів виконання приписів, запитів, розпоряджень або вказівок Національного комітету з питань, що належать до його компетенції згідно з цим Законом. | «…робити запити та отримувати…» | |
| Стаття 11. Повноваження членів Національного комітету | ||
| До повноважень членів Національного комітету належить: 1) здійснення планових регулярних відвідувань місць позбавлення волі з метою попередження катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання; | Кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання | «…здійснення планових регулярних відвідувань місць позбавлення волі (в тому числі – без попереднього оголошення)…» |
| 2) здійснення позапланових оперативних візитів до місць позбавлення волі; | «…здійснення позапланових раптових візитів…» | |
|
|
| |
| Стаття 12. Акти Національного комітету | ||
| Члени Національного комітету, в межах компетенції, ухвалюють приписи, які є обов’язковими для виконання протягом вказаного в приписі терміну органами державної влади, органами місцевого самоврядування, в підпорядкуванні яких знаходяться місця позбавлення волі. |
| Скасувати, оскільки норма виходить за межі стандартів ОРСАТ. Правовий статус приписів та їх зміст недостатньо визначені. |
| Стаття 13. Повноваження голови Національного комітету | ||
| - підписує приписи, рекомендації або пропозиції, що видаються Національним комітетом відповідно до статті 12 цього Закону; |
| Виключити слово «приписи» |
| Стаття 18. Секретаріат Національного комітету | ||
| Керівник та інші посадові особи Секретаріату Національного комітету є державними службовцями третьої категорії.
|
| Керівник Секретаріату Національного комітету є державним службовцем третьої категорії. |
| Стаття 19. Гарантії здійснення Національним комітетом своїх функцій | ||
| Для належного виконання Національним комітетом своїх функцій органи влади зобов’язані надавати: 1) доступ до будь-якої інформації про чисельність позбавлених волі осіб у місцях утримання під вартою, а також про кількість таких місць та їхнє місцезнаходження; 2) доступ до будь-якої інформації, що стосується поводження з цими особами, а також умов їх утримання під вартою; 3) доступ до будь-яких місць утримання під вартою, їхніх споруд та об’єктів; 4) можливість проводити конфіденційні зустрічі з позбавленими волі особами без свідків, особисто, або, за необхідності, через перекладача, а також з будь-якою іншою особою, яка, на думку Національного комітету, може надати відповідну інформацію; 5) можливість безперешкодно обирати місця, які вони бажають відвідати, та осіб, з якими вони бажають поспілкуватись.
Жодний орган / установа чи посадова особа не може призначати, застосовувати, дозволяти або допускати будь-яку санкцію стосовно будь-якої особи чи організації за повідомлення Національному комітету будь-якої інформації, правдивої чи хибної, та жодна така особа чи організація не можуть бути будь-яким іншим чином обмежені.
Конфіденційна інформація, зібрана Національним комітетом, не підлягає розголошенню. Дані особистого характеру публікуються лише за прямо вираженою згодою особи, якої вони стосуються. | Для того щоб національні превентивні механізми могли | «1) ...про чисельність осіб у місцях позбавлення волі…,»
Пункти 3-5 викласти в наступній редакції: 3) Під час здійснення планових регулярних відвідувань місць позбавлення волі (в тому числі – без попереднього оголошення) та позапланових раптових візитів: - доступ до будь-яких місць утримання під вартою …(далі текст пп.3-5 через дефис).
Механічне дублювання положень ОРСАТ може призвести до колізій законодавства |
| Стаття 20. Щорічна доповідь Національного комітету | ||
| Протягом першого кварталу кожного року голова Національного комітету представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини в місцях позбавлення волі. | Держави - учасниці цього Протоколу зобов’язуються публікувати й розповсюджувати щорічні доповіді національних превентивних механізмів | «…щорічну доповідь про результати роботи Національного комітету» |
| РОЗДІЛ V. МОБІЛЬНІ ІНСПЕКЦІЙНІ ГРУПИ | ||
| Стаття 22. Повноваження мобільних інспекційних груп | ||
| Мобільні інспекційні групи уповноважені: 1) Відповідно до мандату Національного комітету відвідувати місця позбавлення волі без попереднього повідомлення та згоди органів державної влади за приписом Національного комітету; 2) зустрічатися з особами, що перебувають в місцях позбавлення волі; 3) ознайомлюватися з обставинами затримання, тримання під вартою та утримання осіб в місцях позбавлення волі; 4) отримувати доступ до матеріалів справи осіб в місцях позбавлення волі; 5) виконувати інші функції, визначені мандатом Національного комітету. |
| «Відповідно до повноважень Національного комітету…» «..отримувати доступ до інформації, необхідної для виконання повноважень…» «…повноваженнями..» |
| Розділ VI ІНШІ ПИТАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОГО КОМІТЕТУ | ||
| Стаття 23. Фінансування та порядок звітності Національного комітету | ||
| Фінансування діяльності Національного комітету здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та щорічно передбачається в ньому окремим рядком. Національний комітет розробляє, подає на затвердження Верховної Ради України та виконує кошторис своїх витрат. | Держави-учасниці зобов’язуються надавати необхідні ресурси для функціонування національних превентивних механізмів. | Норма виходить за межі повноважень парламенту |
| Розділ VIІ ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ | ||
| Стаття 24 . Прикінцеві положення | ||
| Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Кабінету Міністрів України у шестимісячний термін з дня набрання чинності цим Законом: підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до законів України у зв’язку з прийняттям цього Закону; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону. |
| Відповідно до Регламенту ВР, якщо проект потребує внесення змін до інших законів, ці зміни викладаються в прикінцевих положеннях або окремим проектом. |
Крім викладених вище зауважень, експертами вважається за доцільне зробити наступні пропозиції:
1. Оскільки у законопроекті не визначено, що до складу Національного комітету та його секретаріату мають входити спеціалісти з питань медицини, психології, соціального забезпечення, то виникає потреба залучення відповідних експертів до здійснення візитів до місць позбавлення волі. З оглядом на це пропонується внести окремою статтею організаційно-правові підстави залучення таких експертів. У положеннях статті доцільно було б визначити:
- принцип відбору експертів, необхідних для здійснення візитів (конкурс, залучення з відповідних міністерств за домовленістю, волонтерські засади тощо);
- необхідність та можливість залучення в якості експертів представників громадських організацій;
- умови оплати праці (за трудовою угодою, компенсація витрат на проїзд та компенсація витрат особистого часу, в межах зарплати за основним місцем роботи тощо);
- дотримання залученими експертами умов конфіденційності отриманої інформації;
- проходження експертами підготовки щодо процедури здійснення візитів та специфіки місць позбавлення волі, проведення відповідного інструктажу безпосередньо перед виїздом.
2. Враховуючи також досить слабку конструкцію законопроекту в частині взаємодії з громадськістю, вважається за доцільне запропонувати використання такої моделі, як Консультативна рада при Національному комітеті. Виконуючи консультативно-дорадчі функції, рада може презентувати інтереси найбільш потужних та досвідчених неурядових організацій, що спеціалізуються на моніторингу місць несвободи та захисті жертв катувань і жорстокого поводження. Кількість членів Консультативної ради, процедуру їх відбору та ротації, повноваження та ступінь взаємодії з НПМ доцільно ввести до сфери компетенції Національного комітету із закріпленням цих положень у тексті законопроекту.
3. Зважаючи на подальшу динаміку розвинення національних інституцій в області захисту прав людини пропонуємо доповнити ст.24 «Прикінцеві положення» законопроекту наступним пунктом:
«Керуючись ст. 3 Факультативного Протоколу, держава залишає за собою право на призначення інших інституцій в якості національних превентивних механізмів, що закріплюється у відповідному законодавчому порядку».
2. Проект змін до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”
Його суть полягає у покладенні функцій НПМ на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Цим законопроектом Уповноваженому Верховної Ради з прав людини пропонується «здійснювати регулярні відвідування місць тримання затриманих попереднього ув’язнення, установ виконання покарань та установ примусового лікування та перевиховання, психіатричних лікарень, оптувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов тримання з метою забезпечення дотримання прав людини та попередження катувань…».
Такий підхід має наступні позитивні характеристики: - дозволяє використати напрацьовані методи роботи Уповноваженого; - відповідає первісним намірам України щодо організації НПМ, які були зафіксовані у Пояснювальній записці до проекту Закону про ратифікацію ОРСАТ; - потребує потенційно менших витрат з бюджету у порівнянні зі створенням нового органу.
Водночас підготовлений законопроект не враховує всіх місць несвободи, що залишає поза моніторингом значну кількість «місць несвободи». Так, проект закону не потребує погодження з Міністерством праці та соціальної політики, під юрисдикцією якого знаходяться установи для осіб з обмеженими можливостями, які при всьому бажанні не можуть, внаслідок свого фізичного стану, покинути їх, фактично перебуваючи під повним контролем держави.
Незгоду викликає пункт 8 пояснювальною записки до цього законопроекту: «проект акту не потребує консультацій з громадськістю». Зазначимо, що світова практика організації діяльності національних превентивних механізмів передбачає максимально широке залучення громадськості не лише до процесу розробки та впровадження цих механізмів, а й до виконання ними своїх функцій.
Не досить коректними є пропозиції щодо внесення змін до статті 14 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» про те, що Уповноважений «зобов’язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, інших чинних міжнародних договорів України…». Таким чином виділений лише один з міжнародних документів в галузі прав людини, яких має дотримуватися Уповноважений, що суперечить логіці побудови нормативно-правових актів.
Законопроект містить посилання на відсутність потреби у додаткових видатках із Державного бюджету на здійснення контролю за «місцями несвободи», що не враховує принципів діяльності НПМ, як вони сформульовані в Факультативному протоколі.
Результати порівняльного аналізу ступеня реалізації у даному законопроекті положень Протоколу представлені в наступній таблиці:
| Норма проекту(Зміни до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”) | Норма ОРСАТ | Примітки |
| Стаття 13. Права УповноваженогоУповноважений має право: |
|
|
| 8) здійснювати регулярні відвідування місць тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установ виконання покарань та установ примусового лікування і перевиховання, психіатричних лікарень, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання з метою забезпечення дотримання прав людини та попередження катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання; | Кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (далі – національні превентивні механізми) | Згідно із статтею 4 Закону, Уповноважений є посадовою особою, а не органом. Протокол вимагає створення органу. |
| Для цілей цього Протоколу позбавлення волі означає будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув’язнення або поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа не має права залишити за власним бажанням, за наказом будь-якого судового, адміністративного чи іншого органу | Перелік місць відвідування доцільно доповнити певним узагальнюючим терміном, який би унеможливив непоширення цієї норми на новоутворені установи, назви яких буквально не співпадали б із тими, що прямо перелічені у статті 13 п. 8. | |
| Держави-учасниці гарантують функціональну незалежність національних превентивних механізмів, а також незалежність їхнього персоналу. | Наявність прав відвідування виключно у Уповноваженого не дозволяє говорити про створення функціональну незалежність НПМ, оскільки один Уповноважений не в змозі забезпечити систему регулярних відвідувань. | |
| Держави-учасниці вживають необхідних заходів для забезпечення того, щоб експерти національного превентивного механізму мали необхідний потенціал та професійні знання. | Потенційно ця проблема може бути вирішена використанням інституту представників Уповноваженого як експертів НПМ, але тоді слід у статті 11 окремих зазначити кількість таких представників, з метою забезпечення фінансування їх діяльності, та їх конкретні повноваження. | |
| Вони (держави) забезпечують гендерний баланс та адекватну представленість існуючих в країні етнічних груп та груп меншин. | Не врегульовані гендерні та інші аспекти. | |
| Держави-учасниці зобов’язуються надавати необхідні ресурси для функціонування національних превентивних механізмів. | Порядок фінансування діяльності Уповноваженого в контексті виконання ролі НПМ варто було би деталізувати | |
| 14) підтримувати постійний контакт з Підкомітетом з недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання Комітету ООН проти катувань, а також іншими міжнародними та громадськими організаціями. | f) право встановлювати контакти з Підкомітетом з недопущення, надсилати йому інформацію та зустрічатися з ним. | Не визначено, в чому саме має полягати “контакт” із Підкомітетом, чи включає це поняття обмін інформацією та зустрічі. |
| Стаття 14. Обов’язки Уповноваженого Уповноважений зобов’язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, інших чинних міжнародних договорів України, прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права. |
| Окреме зазначення Протоколу як акту, на який спирається і дотримується Уповноважений, позбавлене юридичного сенсу, є декларативним та являє собою нераціональне викладення тексту закону. |
Висновок
Підводячи підсумок викладеному, автори висловлюють впевненість, що обидва наявні проекти законодавчих актів не дозволяють повністю імплементувати положення ОРСАТ до національного законодавства та забезпечити ефективне функціонування НПМ. При цьому особливо негативно слід оцінити намагання ухвалити подібні законодавчі ініціативи без консультацій із структурами громадянського суспільства, про що розробниками прямо зазначається у Пояснювальних записках до відповідних законопроектів. Автори вважають широке громадське обговорення проектів таких актів одним із ключових механізмів забезпечення належного виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань.