Власть против госпосредников: имитация реформы
Объем рынка платных админуслуг в Украине - 22-25 млрд. грн. в год. Сюда не входят «учебные» и «консультационные» центры, ведомственные бюллетени с обязательными публикациями (за деньги, разумеется), хозрасчетные предприятия и другие виды чиновничьего оброка. «Присоски власти» успешно съедают половину того, что они зарабатывают «именем государства». А сама власть долгие годы имитирует борьбу с этим злом. Премьер Николай Азаров заявляет, что ему удалось загнать денежные потоки госпосредников в бюджет. Но Президент Виктор Янукович с этим не согласен. В июне он велел подключить к процессу прокуратуру. А глава Госфинуслуг Василий Волга стал выборочной жертвой этого процесса.
Предисловие о «присосках»
Для начала разберемся в предмете обсуждения. За что государство может брать деньги? И за что оно берет у нас? Если исходить из мировой практики – то за общение с гражданами и за вход в бизнес. Например, если вы обращаетесь к швейцарскому правительству за видом на жительство, то за само обращение нужно заплатить сбор. И в дальнейшем каждый вопрос «как там рассматривается мое дело?» стоит 250 евро. Впрочем, можно и не платить и спокойно ждать ответа от миграционной службы. Ожидание – бесплатно.
Также, как правило, платными являются лицензии на разные виды деятельности. Причем, в тех видах, в которых, по мнению государства, участников не должно быть слишком много, лицензия стоит дорого и является своего рода ограничителем. Чтобы кто попало не лез в строительный и игорный бизнес, не копался в недрах или не отстреливал оленей (к слову, о лицензиях для частных лиц).
Классика жанра –судебные пошлины, так называемые, гербовые марки, которые в царской России клеились на любой документ, адресованный органам власти, а сейчас незаслуженно забыты, услуги государственной регистрации и нотариата и т.п.
Но, если за услуги нотариуса мы платим в соответствии с законом, то «дайте 50 грн. машинистке» за набор заявления, без которого вы ничего не получите - это уже художественная самодеятельность госструктур, использующих монопольное право что-то делать от лица власти.
На первый взгляд 50 грн. –простая взятка малооплачиваемой сотруднице. Но при ближайшем рассмотрении выясняется, что машинистка – не самостоятельная единица, а работник некоего хозрасчетного предприятия. И деньги она не кладет в карман, а сдает в кассу. Не государственную. На такой деятельности и самодеятельности в масштабах страны зарабатываются миллиарды. До бюджета они не доходят.
Хозрасчетные предприятия при органах власти, как правило, живут своей жизнью. Четкого законодательного или хотя бы нормативного требования – изымать у них все заработанное, пока нет. Каждое ведомство крутит по-своему. Где-то все платежи уходят в спецфонд министерства; где-то – половина в спецфонд, а половину предприятие оставляет «на собственные потребности». Довольно часто госорган не забирает у своей «бизнес-присоски» ни копейки. Официально, конечно. В таких фирмах колоссальные оклады, постоянно меняющиеся партнеры и контрагенты (на самом деле «отмывочные бачки», куда перекидываются заработанные деньги) и прямая связь с руководством ведомства. Коррупционная. Парадокс в том, что меняются времена, уходят с должностей люди, порой уходят не всегда хорошо – в тюрьму, а схема видоизменяется, но не исчезает.
От «Рикаса» до Волги
В свое время Интернет-издание «Тема» много писало о хозрасчетных предприятиях в системе МВД. 4 сентября 2008 года была опубликована статья «Большая любовь министра Луценко», в которой рассказывалось о фирмах «Рикас», «Ресурсы» и др. Чтобы поставить и снять с учета автомобиль, напечатать заявление по установленной форме, получить квитанции, акты, сделать ксерокопии документов, нужно было платить «специально обученным девочкам» из «Рикаса», который располагался на территории милицейских офисов.
Из, казалось бы, мелких канцелярских платежей выросло несколько миллионеров. Администраторы «Рикаса» и «Ресурсов» братья Иосиф и Борис Файнгольды вошли в десятку самых богатых людей Крыма. Предприятий давно нет (их ликвидировали при министре Василии Цушко), а Файнгольды все еще «донашивают» старые прибыли: сын Иосифа Файнгольда не так давно сбил молодую байкершу на оч-чень крутом «Бентли».
Ликвидировано также милицейское предприятие «Ресурсы-Документ», которое специализировалось на срочном и дорогом изготовлении загранпаспортов, причем, отдельно от ОВИРа. Однако, сам паспортный бизнес все равно остался в частных руках – концерна ЕДАПС. И теперь денежные потоки в паспортной сфере в полном объеме ушли туда. Но это отдельная история.
«Рикас» и «Ресурсы» - хрестоматийный пример того, как хозрасчетные структуры могут неслыханно обогащаться, если госорган делегирует им соответствующие права и функции. Их ликвидация сопровождалась лавиной журналистских расследований и коррупционных скандалов. Публиковались документы, суммы откатов, фамилии генералов, которым эти откаты заносились, и впечатляющие цифры потерь для бюджета и спецфонда МВД от подобной деятельности. Заметьте: сегодня Юрия Луценко судят отнюдь не за многомиллионные аферу «Рикас»-«Ресурсы», а за организацию празднования Дня милиции и преференции личному водителю…
Отшумели. Прошло несколько лет. И в совершенно другой сфере – надзора за финансовыми рынками – появилась аналогичная по духу контора, в несколько иной «аранжировке». Этим летом массовые аресты накрыли Госфинуслуг – орган, который следит за работой страховых компаний, ломбардов, кредитных союзов и прочих небанковских финансовых организаций. За короткое время в СИЗО оказались замдиректора департамента временного администрирования Виктор Адамович, помощник главы Госфинуслуг Олег Чернушенко, начальник юридического департамента Евгений Гантимуров, и, наконец, сам председатель Госкомиссии Василий Волга. Рекордный улов в одном ведомстве.
Официальная причина арестов – взятка. Неофициальная, но всем известная: придуманный Волгой «бланочный рэкет» страхового рынка. Подобно тому, как «Рикас» и «Ресурсы» паразитировали на регистрации автомобилей, так государственное хозрасчетное предприятие «Информационно-технический центр» (ИТЦ), созданное при Госфинуслуг, монополизировало пустяковый, казалось бы, вопрос бланков. Если конкретно: Госфинуслуг обязал страховые компании выдавать полисы обязательного страхования автогражданской ответственности (их еще называют «полис автогражданки») на бланках строгой учетности, с голограммами собственного производства. Мотив: дабы защитить страховые компании от поддельных полисов. Но в истории нет ни одного случая выплат по поддельному полису, потому что каждый полис заносится в электронный банк данных, туда же заносится страховое дело, соответственно - подделывать полисы бессмысленно. Зато продавать очень выгодно.
Себестоимость изготовления одного полиса – копейки. Но страховым компаниям за них приходилось платить почти 11 грн. Теперь приукиньте объемы в масштабах страны. Автогражданка – обязательный вид страхования. Полис покупают на каждый частный и государственный автомобиль (или на водителя) в Украине. Только первый «транш» полисов дал хозрасчетному предприятию ИТЦ 45 млн. грн. Из которых около 18 млн. грн. были перечислены со счета ИТЦ фиктивным фирмам «Олимп и К» и «Стандарт Инк», не имеющим ни адреса, ни офиса, ни даже телефона. Это – данные МВД, которые были обнародованы сайтом «Багнет», который играет на стороне конкурентов Волги – концерна ЕДАПС.
Конфликт между Волгой и ЕДАПСом разразился от того, что он не захотел заказывать голограммы (как же без них на полисах строгой отчетности!) в ЕДАПСе, а печатал «в своем коллективе» - на Киевской офсетной фабрике. Директор которой Анатолий Остренко оказался супругом заместителя Волги Валентины Левченко.
Страховые компании брали полисы неохотно, надеясь пролоббировать их отмену. Тогда 26 октября 2010 года Василий Волга на брифинге в РБК сделал сенсационное заявление: половина финансового рынка Украины работает за пределами правового поля. По результатам проверки госреестра, проведенной Госфинуслуг, установлено, что из 1584 обособленных подразделений страховых компаний только по 562-м не было зафиксировано нарушений. Все остальные внесены в реестр либо без номеров решений, либо с ошибками в датах.
По сути это было явным давлением на страховой рынок. Однако, его истинной целью являлось не столько увеличение реализации полисов, сколько попытка заставить рынок смириться с узакониванием схемы. Дело в том, что при разработке Налогового кодекса, Госфинуслуг настаивал на внесении фразы о том, что все страховые и ломбардные документы должны печататься на бланках строгой отчетности. 18 ноября в газете «Дело» появилась статья «Из Налогового кодекса убрали бланки строгой отчетности для страховщиков и ломбардов», в которой шла речь о провале аферы с узакониванием бланков.
А спустя полгода «слили» самого Волгу с его командой. Однако распоряжение Госфинуслуг о бланках строгой отчетности никто пока не отменял. Во всяком случае, на момент написания статьи. Источники в Кабмине поясняли это тем, что «деньги на бланки затрачены, не уничтожать же их (бланки) теперь…».
Государству – гривну, себе – сто
Если крупный бизнес еще может кое-как сопротивляться разным схемам государственных поборов, то гражданам и мелким предпринимателям это дается гораздо труднее. У них нет ни средств, ни ресурсов, ни опыта в этой сфере. В результате «присоски» в своей наглости, порой, доводят ситуацию до анекдотической.
Благодаря журналистам приобрел огласку один забавный случай. Житель Сумской области получил под строительство дома участок земли (15 соток). Пошел получать разрешение. Ему сказали, что сначала нужно получить заключение от органа археологического наследия, что на его участке нет захоронений или археологических ценностей. Работы должно было выполнить некое хозрасчетное предприятие. Стоимость исследования 15 соток, которое насчитали гражданину, составило… 1, 5 млн. грн.
Еще одна история. В системе Министерства регионального развития и строительства есть ООО «Юридическое экспертное объединение «Укрбудэкспертиза», которому министерство совместно с Государственной архитектурной инспекцией делегировали право на проведение экспертизы субъектов строительной деятельности. «Укрбудэкспертиза» - одно из самых богатых хозрасчетных предприятий в Украине, потому что оно брало за проведение экспертизы объектов Евро-2012, включая реконструкцию стадиона «Олимпийского»… процент от его сметной стоимости. Но сколько от этой суммы шло в бюджет (и идет ли вообще), а сколько – на счета предприятия, мы так и не узнали.
Довольно часто хозрасчетные предприятия откусывают свой ломоть там, где уже предусмотрен платеж в казну. Например, все строительные организации знают, что получить лицензии на строительные работы можно было только через ГП «Укринвестлицензия». Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины (теперешний Минрегионстрой) после регистрации дела будущего лицензиата направлял это в "Укринвестлицензию". Заключение договора с ним являлось обязательным условием для получения лицензии. Причем, сначала соискатель оплачивал услуги ГП (внесение документов на комиссию министерства), а потом – платил госпошлину за саму лицензию. Так вот, стоимость услуг госпредприятия была в 4 (!) раза выше стоимости самой лицензии.
На форуме «оконщиков» в 2009 году автор обнаружил забавный диалог на тему, как получить лицензию:
Оплата 1284 грн. в ДП «Укринвестлицензия» за рассмотрения дела на комиссии.
- Оригинал платежки на 340 грн. в Госказначейство по месту регистрации, - «код платежа 14060200» За выдачу лицензий. При получении лицензии.
Это если взяться за прохождение всей процедуры самому. Если юрфирма все делает, то от 5 000 грн. А если не хватает инженера с высшим строительным образованием или монтажников с опытом работы не менее 2-х лет, то за помощь в оформлении лицензии возьмут от 8 000 до 25 000грн., а может и выше.
Со временем о деятельности ГП заговорили в прессе. В верхах отреагировали: да, это несправедливо, когда казначейство получает 340 гр., а какая-то там «присоска» - 1284 грн. И «лавочку» закрыли. Однако, свято место пусто не бывает. МинЖКХ стало Минрегионстроем, а вместо ГП "Укринвестлицензия" появилось ГП «Укринжтехбуд». И снова вспоминается анекдот про яйца.
Хроника необъявленной войны
Подобная мимикрия – типичное явление для околовластных предприятий. Почти ежегодно правительство, Президент или депутаты вспоминают о платных админуслугах, и начинают наводить в них порядок. Однако даже банальные попытки свести все услуги и цены на них воедино, пока не увенчались успехом. Небольшая хроника нормативной войны с фантомом бюрократической коммерции (в обозримом прошлом) выглядит так.
12 декабря 2002 года Виктор Янукович издал распоряжение Кабмина №702-р, которым утверждался «План мер по оптимизации хозяйственной деятельности органов исполнительной власти». Документ предусматривал разработку проекта решения об утверждении Единого перечня платных услуг, правил их предоставления и т.д. Окончательный срок выполнения этих задач был запланирован на первый квартал 2004 года. Но никакого единого перечня страна не получила.
Новая власть порадовала общественность своим интересом к данной проблеме… аж через четыре года. В феврале 2006-го правительство Юрия Еханурова одобрило «Концепцию развития системы предоставления административных услуг органами исполнительной власти». В ней Кабмин прямо указал, что предоставление административных услуг на платной или безоплатной основе, их перечень, а также размер платы должны определяться исключительно законами Украины.
Мысль, безусловно, здравая, но Концепция – не закон и даже не постановление. Его, как говорится, к ране не приложишь, к делу не пришьешь. А дальше Концепции у правительства руки не дошли.
Проект закона был разработан лишь во время второго «пришествия» Юлии Тимошенко. Назывался он “Об услугах, предоставляемых органами государственной власти, местного самоуправления и бюджетными учреждениями” (№4176). Не без труда мы откопали его на сайте Верховной Рады. Законопроект находится в статусе «не принят».
Вполне возможно, документ пал жертвой политического противостояния между Президентом Виктором Ющенко и премьером Юлией Тимошенко. Дело в том, что в одно время с законопроектом Виктор Ющенко издал свой указ №508 на ту же тему. В нем Кабмину предписывалось составить список платных и бесплатных услуг, предоставляемых органами власти и госпредприятиями и указать точную их стоимость. Кроме того, документ устанавливал отдельный запрет для госслужащих взимать плату за процедуры, которые входят в их функциональные обязанности. Для большей эффективности Президент поручал создать специальный веб-сайт, на котором должна размещаться исчерпывающая информация о процедуре получения административных услуг. И цены на них. Аналогичная информация должна была появиться на сайтах органов власти и госпредприятий до 1 октября 2009 года.
Думаю, и так понятно, что указ выполнен не был. Никакого веб-сайта не появилось. Никакие цены на сайтах министерств и ведомств не вывесили. Кабмин проигнорировал предписание Банковой и выдал свое постановление №66 «Об утверждении Методики определения себестоимости административных услуг» от 27 января 2010 года. Оно стало одним из последних документов, подписанных Юлией Тимошенко на посту премьер-министра.
Сменивший ее Николай Азаров не оставил без внимания тему платных услуг госструктур. Напротив, занялся проблемой очень активно. В сентябре прошлого года
Азаров поручил министру Кабинета Министров Анатолию Толстоухову срочно организовать проверку всех министерств, комитетов, ведомств, а также облгосадминистраций на предмет создания последними разного рода предприятий при органах власти, предоставляющих гражданам платные услуги. И по результатам проверки подготовить проект постановления правительства о ликвидации таких предприятий.
Не знаю, провел ли Толстоухов проверки, но уже 11 октября прошлого года появилось Постановление № 915 "Некоторые вопросы предоставления административных услуг", где сказано, что все платежи от услуг такого рода должны поступать в государственный бюджет.
А вскоре произошла админреформа, должность министра Кабмина ликвидировали, Толстоухова уволили, рабочая группа как-то сама собой рассосалась. Инициативу перехватило Министерство юстиции, которое разработало законопроект "Об административных услугах". Его собираются внести на рассмотрение парламента уже в ближайшее время.
Тем временем Николай Азаров подписывает еще одно постановление, более радикальное, подготовленное, по нашим данным, Госкомпредпринимательством (уже ликвидированным). Это постановление №33 от 5 января 2011 года под названием «Некоторые вопросы предоставления платных административных услуг».
Там сказано, что c 1 марта 2011 года платные админуслуги могут предоставлять исключительно предприятия, учреждения и организации, на которые законами или международными договорами возложены такие функции, бюджетные учреждения, а также госпредприятия сферы управления Государственной службы технического регулирования.
Остальные образованные при министерствах и ведомствах предприятия, учреждения и организации, которые оказывали административные услуги в соответствии с другими нормативными актами, должны быть ликвидированы.
Центральные органы власти в дальнейшем не смогут своими внутренними приказами образовывать хозрасчетные предприятия, которые за оплату предоставляют админуслуги.
До 20 февраля 2011 года министерства и ведомства должны представить на рассмотрение Кабмина проекты актов об утверждении перечней платных административных услуг с указанием, кто их будет предоставлять, и сколько будет стоить такая услуга. Перечни админуслуг после утверждения должны быть обнародованы на официальных сайтах центральных органов исполнительной власти.
Настал март. Революция в сфера админуслуг не случилась. Глава государства собрал подчиненных для публичной порки. 21 марта 2011 года на заседании руководящего совета Комитета по экономическим реформам Виктор Янукович, как сообщила его пресс-служба, потребовал от первого вице-премьера Андрея Клюева и министра внутренних дел Анатолия Могилева пересмотреть перечень предоставления административных услуг, исключив посредников из этой сферы.
«Я требую немедленно пересмотреть перечень всех услуг, которые предоставляются подразделениями МВД, в частности ГАИ или хозрасчетными предприятиями, привести их стоимость к обоснованному минимуму и отменить лишнее. Что вы сделали для людей, чтобы, как говорят, их не обирать? Скажите, пожалуйста?", - вопрошал он. И дал чиновникам месяц на «работу над ошибками».
Прошло… почти три месяца. И вновь, на следующем заседании Комитета по экономическим реформам 13 июня, Президент рвет и мечет, требуя, на сей раз «от Генеральной прокуратуры совместно с Кабинетом министров» навести порядок в сфере административных услуг органов власти. Обращаясь к генеральному прокурору Виктору Пшонке, он сказал следующее: "Поработайте, пожалуйста, кто сейчас стимулирует эту систему, кто оказывает сопротивление, и когда мы, в конце концов, на практике найдем цивилизованные решения, удобные для людей".
А обращаясь к Азарову высказался еще жестче: «Николай Янович, я жду от вас ответа на этот вопрос, который я задал еще в начале этого года: когда мы не будем за государственные средства содержать предприятия, созданные разными ведомствами для предоставления административных услуг? Откровенно надо сказать, что большинство из них проводит коррупционные действия…".
На что Азаров парировал: постановлением Кабмина такие посреднические организации при органах госвласти ликвидированы еще с 1 января 2011 года.
Вместо послесловия
Мы попытались на известных нам «присосках» проверить, ликвидированы ли «посреднические организации при органах госвласти» по состоянию на середину лета. Но все, «кто раньше с нею был», остались на своих местах. И фирма Волги, и многочисленные конторы возле Минрегионстроя, МинАПК, Минэкоприродных ресурсов, МВД продолжали работать так, будто никакого постановления Кабмина от 5 января не было в природе.
Так же на сайтах большинства ведомств мы не нашли никаких упоминаний о платных услугах и тех, кому поручено их предоставлять. Не говоря уже о тарифах.
Чиновник Минюста, на основе анонимности, сообщил, что на самом деле большая часть хозрасчетных контор оформлена таким образом, что под постановление Кабмина просто не подпадает. Каждую фирму надо закрывать персонально. Для чего следует проводить инвентаризацию. Тем более, что общее количество «присосок» точно не известно: по одним оценкам их около 5 тыс., по другим – почти вдвое больше. Смотря, как считать.
К тому же законодательно-нормативная база разбросана очень изобретательно. Например, право Кабмина устанавливать перечень платных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, хозрасчетными единицами и органами местного самоуправления, закреплено в законе… "О налогообложении прибыли предприятий".
Почему-то право устанавливать тарифы делегирует правительству закон… «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения». К тому же законом «О местном самоуправлении в Украине» право устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые предприятиями и организациями местного масштаба, даровано еще и исполкомам.
Короче говоря, чтобы навести порядок в этой сфере, понадобятся годы и годы. И это – при наличии желания власти. Но какой госорган захочет воевать сам с собой? И рубить руку, сытно его кормящую.
Поэтому многие эксперты и даже чиновники высказали схожую мысль, которую мы сформулируем так: инициатива Кабмина навести порядок с платными админуслугами связана не с желанием облегчить и удешевить жизнь бизнеса и населения, а с необходимостью получить дополнительные источники поступлений денег в казну. Т.е. единственным реальным итогом охоты на «присосок» станет изъятие зарабатываемой ими сверхприбыли в бюджетные и ведомственные фонды.