17. ЕКОНОМІЧНІ ТА СОЦІАЛЬНІ ПРАВА

^[1]

1. Загальний огляд

Узявши на себе зобов’язання щодо перетворення на соціальну державу, Україна мала б спрямувати свої дії на підвищення рівня добробуту населення, приділяючи особливу увагу його вразливим групам.

Проте Україна ще дуже далека від здійснення цих перетворень, і ті системні проблеми, які існують в країні у цій сфері, навпаки, показують зниження захищеності соціально-економічних прав.

На жаль, рівень якості життя продовжує знижуватися, а показники відносної і структурної бідності, навпаки, збільшуються. Також і прожитковий мінімум, який є базовим показником для всієї системи соціального забезпечення, вже багато років не відображає реальних мінімальних потреб людини, оскільки не враховує багатьох життєво необхідних для людини витрат та базується на наборі продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, який вже давно застарів.

Крім того, для визначення розміру окремих видів соціального забезпечення продовжує застосовуватися показник гарантованого рівня прожиткового мінімуму, що відображає неспроможність держави виконувати навіть менші ніж мінімальні стандарти життя. І попри деяке збільшення його розміру для окремих категорій населення цей показник і надалі продовжує застосовуватися.

Проблеми залишаються також і щодо гарантування таких важливих елементів права на достатній життєвий рівень як право на якість і безпеку продуктів харчування і води. Експерти констатують, що спроби держави змінити критичну ситуацію на краще не були ефективними.

Право на достатнє житло у 2012 році було об’єктом активної уваги з боку держави, яка намагалась втілити у життя досить амбіційну програму доступного житла. Проте реальність показала, що ця програма більше заснована на популізмі, ніж на бажанні здійснити певний прогрес у цій сфері. І як наслідок, ця програма не забезпечила доступності житла, але в черговий раз показала нерозуміння державою сутності цієї проблеми.

З великими складнощами також українці стикалися при реалізації свого права на приватизацію кімнат у гуртожитках, оскільки правозастосування виявило недоліки законодавства у цій сфері і відсутність єдиної судової практики.

Реформування системи соціального забезпечення більше зводилося до дій держави, спрямованих на переведення встановлення розмірів соціальних гарантій у «ручне керування» відповідно до можливостей бюджету. А також до традиційних передвиборчих збільшень на декілька десяток гривень пенсій і допомог. Системної роботи щодо реформування системи соціального забезпечення фактично не ввелося, і, більше того, вищезазначене встановлення розміру пільг у «ручному режимі» значно знизило гарантії соціальних та економічних прав.

Водночас слід вітати затвердження державою Стратегії реформування системи надання соціальних послуг, яка стала черговим програмним документом щодо напрямків реформування системи. Але реалізація попередньої Концепції реформування не дає особливих приводів для оптимізму.

Так само песимістично виглядають і результати пенсійної реформи. На жаль, реформа не збільшила пенсій, і цього найімовірніше не відбудеться у майбутньому. Також ця реформа не зробила українську пенсійну систему більш справедливою і не зменшила дефіцит Пенсійного фонду. А отже, фактично жодна із цілей пенсійної реформи не була досягнута.

2. Право на достатній життєвий рівень

2.1. Гарантії права на достатній життєвий рівень

Право на достатній життєвий рівень – одне з основних соціально-економічних прав людини. Воно було задеклароване ще в 1946 році у статті 25 конституції Японії. У 1948 році відображено в міжнародному праві – в частині 1 статті 25 Загальної декларації прав людини – «Кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та необхідне соціальне обслуговування, який є необхідним для підтримання здоров'я і добробуту її самої та її сім'ї». Схожі положення, але без згадки життєвого рівня, містяться у статті 11 Американської декларації прав і обов'язків людини, прийнятої у квітні 1948 року.

Далі це право було закріплено в частині 1 статті 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права («право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло») і в пункті 1 статті 4 Європейської соціальної хартії («право працівників на таку винагороду, яка забезпечує їм і їхнім сім'ям достатній рівень життя»). Гарантії цього права також особливо виділені у статті 27 Конвенції про права дитини та статті 28 Конвенції про права інвалідів.

Потрібно зазначити, що рівень якості життя в Україні у 2012 році продовжував своє зниження. За даними, які оприлюднені інститутом Legatum у своєму дослідженні при визначенні Legatum Prosperity Index Україна опустилася на 71 місце з 142 країн[2]. Україну у цьому рейтингу обійшли не тільки сусіди Росія і Білорусь, але й такі країни, як Колумбія, Ботсвана і Парагвай.[3]

Важливо, що при складанні цього рейтингу враховуються 8 субрейтінгів: рівень економічного розвитку, особистих свобод, якості життя та інші. Важливим є зазначити, що до розрахунку показників рівня економічного розвитку враховуються ситуація із дотриманням Україною адекватних стандартів життя, зокрема, доступністю адекватного харчування і дотримання прав щодо доступності житла. Статистичні дані, що використовуються в рейтингу, отримані з Організації Об'єднаних Націй, Світового банку, Організації Економічного співробітництва та розвитку, Всесвітньої організації торгівлі, Gallup, Economist Intelligence Unit, IDC, Pyramid Research та інших інститутів.

Поряд з рівнем якості життя в країні дуже важливим щодо забезпечення права на достатній життєвий рівень є те, наскільки ефективно держава бореться з бідністю. І особливо важливими критеріями тут є забезпечення низького рівня абсолютної, відносної і структурної бідності.

Експерт Інституту демографії і соціальних досліджень НАН України Людмила Черенько констатувала прогрес України по одному з критеріїв визначення бідності населення – абсолютної бідності, водночас відзначивши погіршення ситуації щодо інших, зокрема, щодо критерію відносної бідності і структурної.

Так, за показником абсолютної бідності населення в країні в 2011 році спостерігалося зниження масштабів порівняно з 2010 р. – з 16,8 до 14,6 за критерієм прожиткового мінімуму, а за міжнародним критерієм – 5 доларів США на добу на людину, розраховану, виходячи з купівельної спроможності, – з 2,5% до 1,7%.[4]

Водночас вона звернула увагу на ключовий критерій рівня бідності – відносну бідність. Він показує, як розподіляються доходи суспільства, який принцип розподілу у різних прошарках суспільства. Якщо цей показник не змінюється, то ми можемо говорити про те, що яким би не було економічне зростання, все одно від нього ефект розподілиться пропорційно між групами населення – бідні не одержать збільшення доходів у рівних частинах з багатими від цього економічного зростання. Фактично вони відірвуться від багатих ще далі у разі економічного зростання.

За даними Л. Черенько щодо відносної бідності відбувалися позитивні зміни у 2010 році, і тоді Україна мала показник 24,1. 2011 рік – вихід з кризи, але показники вказували, що немає тенденції повернутися назад у докризовий період. Якщо це було 24,1% в 2010-му, то в 2011-му – це 24,3%.

Структурний критерій відображає співвідношення бюджету українця і його споживання. Згідно з ним бідними вважаються ті, у кого більше 60% бюджету йде на харчування. «Якщо у 2010 році таких українців було 41,2%, то в 2011 – 41,5%. Зростання незначне, проте, на жаль, порушилася позитивна тенденція. Сьогодні ми вже вийшли на рівень 2006 року, тобто ми повернулися на кілька років назад», – відзначила вона.

Ці об'єктивні ознаки погіршення ситуації певних груп населення підтверджуються і самооцінкою громадян України: у 2011 році бідними називали себе 60%, тоді як у 2010 р. – 57,8%.

Оцінюючи дії держави на шляху боротьби з бідністю, Л.Черенько відзначила, що не можна сказати, що немає зусиль щодо поліпшення ситуації, але в країні важко просуваються реформи, особливо в частині соціальної підтримки. «Потрібно серйозно думати про зміну принципу розподілу доходів», – заявила експерт.[5]

Старший програмний менеджер Програми розвитку ООН Катерина Рибальченко підтвердила, що попри виконання показників з ліквідації бідності за критерієм 5 доларів США на добу, а також скороченню чисельності бідних серед дітей і працюючих, питома вага населення, чиє споживання є нижчим за рівень фактичного прожиткового мінімуму, продовжує зростати. І в 2011 році цей показник становив 25,8 проти 23,5 у 2010 році. Це завдання треба ще вирішувати.[6]

Також в Україні останніми роками спостерігається зближення рівня бідності між містом і селом за рахунок погіршення показників життя міського населення.

«Четвертий рік поспіль ми спостерігаємо зближення рівня бідності між містом і селом. З одного боку, це позитивно, тому що до 2008 року ці показники розходилися, тобто утворювалася прірва між містом і селом. Останні роки ця прірва зменшується, але не тому, що поліпшується життя сільського населення, а тому, що погіршуються показники у містах, в першу чергу у малих містах», – зазначила Л.Черенько.

Водночас з 2008 до 2012 в Україні скоротилася і кількість тих, кого можна вважати середнім класом, тобто, прошарком, представники якого можуть дозволити собі не тільки їжу, але й одяг, житло та відпочинок. А також продовжилося збільшення розриву між багатими і бідними.

Директор Київського міжнародного інституту соціології Володимир Паніотто зазначає, що якщо у 2008 році тих, кого можна вважати середнім класом було близько 10%, то зараз – удвічі менше.

Утім, соціолог твердить, що люди схильні до приховування своїх доходів. Наприклад, іще у 1995 соціологи виявили, що витрати українців за цей рік були вдвічі більшими, аніж доходи. З іншого боку, досліджуючи рівень життя українців, науковці, практично, не мають доступу до інформації про найбагатших українців, хоча майнове розшарування в Україні можна помітити неозброєним оком.[7]

Співвідношення загальних доходів 10% найбільш і найменш забезпеченого населення становить 5,3 рази, у тому числі серед міського населення – 5,4 рази, серед сільського – 4,6 рази. Однак, за оцінками експертів, реальна ситуація щодо диференціації доходів набагато гірша: співвідношення доходів 10% найбільш бідних і багатих верств населення оцінюється ними більш ніж у 40 разів.[8]

Зростання бідності та нерівності у суспільстві пов’язані насамперед із нерівномірним розподілом доходів від економічного зростання, погіршенням умов життя багатодітних сімей, молоді, пенсіонерів, низьким рівнем оплати праці.

У 2012 році залишилася в Україні і проблема низького рівня і невідповідності реаліям основного показника для всієї системи соціального забезпечення – рівня прожиткового мінімуму. Попри неодноразові заяви чиновників різного рівня про необхідність вирішення цієї проблеми вона залишається відкритою, і від цього страждають найбільш бідні верстви населення України.

Величина прожиткового мінімуму не враховує низку життєво необхідних витрат: на освіту, утримання дітей у дошкільних навчальних закладах, платні медичні послуги тощо. Розмір прожиткового мінімуму, який є на сьогодні, – це певна химера, завіса, якою держава намагається прикрити неспроможність виконання своїх обіцянок у соціальній сфері.

Про заниженість рівня прожиткового мінімуму, затвердженого у бюджеті, заявляють також і профспілки, зокрема, Федерація профспілок України.[9]

За розрахунками Національного форуму профспілок для того, щоб один здоровий громадянин України міг задовольнити свої мінімальні базові потреби, необхідно 3980 гривень. Якщо ж людина захворіла або ще реалізовувала свої культурні потреби (купувала книжки, ходила до театру чи в кіно), потрібно мінімум 5 тисяч гривень. Водночас розмір прожиткового мінімуму складає у середньому 1044 гривні, а середня заробітна плата на більшій частині України – 2719 гривень, є і області, наприклад, Тернопільська, де зарплата на рівні 1904 гривні.[10]

Крім того, є великі питання щодо процедури визначення цього показника. Відповідно до Закону України «Про прожитковий мінімум» передбачено, що набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, на основі яких розраховується прожитковий мінімум, визначаються не рідше разу на п’ять років.

Порядок проведення науково-громадської експертизи наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг визначений постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767. А отже, цей набір не переглядається вже протягом 13 років.

За офіційною інформацією Міністерства соціальної політики України з метою оновлення наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг ще у 2005 році була проведена відповідна робота. Проект постанови уряду «Про затвердження наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», розроблений на підставі рішення експертної комісії, був розглянутий Кабінетом Міністрів України у лютому 2006 року, але остаточного рішення не було прийнято.

Міністерство стверджує також, що у 2011 році за результатами нової науково-громадської експертизи наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, проведеної у грудні 2010 року, розроблений відповідний проект постанови Кабінету Міністрів України, який, за інформацією Мінекономрозвитку, як головного виконавця, після доопрацювання поданий на розгляд Кабінету Міністрів України. На даний час Кабінетом Міністрів України вирішено відкласти прийняття рішення щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення» (протокол засідання Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 41).[11]

З цієї інформації яскраво видно, наскільки це питання не є пріоритетом існуючого уряду.

Важливо зазначити, що у 2012 році продовжилася ганебна практика використання показника «гарантованого рівня прожиткового мінімуму» для визначення розмірів певних видів соціального забезпечення. Цей показник показує неспроможність або небажання держави виконати навіть той мінімумҐ який закладений у бюджеті. Але незважаючи ні на заяви Президента щодо необхідності відміни цього показники, ні на неодноразові звернення профспілок[12] і правозахисних організацій ця проблема залишається.

Водночас потрібно зазначити, що з 1 липня 2012 року для осіб, які втратили працездатність, та інвалідів цей «гарантований рівень» був встановлений на рівні 100% прожиткового мінімуму. Але для дітей він і надалі попри збільшення залишається далеким від цих 100%. Зараз цей рівень для них складає 75%. А для працездатних взагалі не був змінений і продовжує складати лише мізерних 21% від прожиткового мінімуму.

2.2. Якість і безпека харчових продуктів

Україна посіла лише 44 сходинку у рейтингу країн за доступністю для населення та якістю харчових продуктів. Рейтинг складений The Economist Intelligence Unit. Всього в рейтингу було досліджено 105 країн. За безпекою і наявністю продовольства Україна випередила Таїланд, Перу, Таджикистан.[13]

Для ранжирування експерти обрали Індекс «впевненості в їжі»: тобто, коли люди в будь-який час мають фізичний, соціальний та економічний доступ до достатньої і поживної їжі, що відповідає їхнім дієтичним потребам для здорового та активного життя. Основними показниками Індексу «впевненості в їжі» стали: доступність (витрати сім'ї на споживання їжі у порівнянні з іншими витратами), наявність (достатня пропозиція, постачання їжі в середньому на день), якість і безпека продуктів (дотримання харчових стандартів).

Окремої уваги заслуговує якість продуктів харчування. Як зазначає член громадської організації «Здоров'я» Марія Лисенко в Україні діють радянські стандарти, і вони самі по собі непогані. Але українські виробники знаходять прогалини в законодавстві, а система контролю у нас недосконала.[14]

Посилаючись на дані Держспоживінспекції, вона стверджує, що в Україні, наприклад, близько 97% ковбасних виробів містять синтетичні речовини і різні фарбники. Те ж стосується й інших продуктів.

Виробники щедро додають хімію в свою продукцію. Водночас більшість добавок, які входять до складу продуктів в Україні, використовують і в ЄС. Щоправда, там закон зобов'язує виробника писати на упаковці всі хімічні елементи, які додаються у продукт, із зазначенням Е-кодів. В Україні виробники лукавлять: наприклад, якщо в продукті міститься глутамінат натрію (Е-621), на етикетці пишуть «підсилювач смаку».

Крім цього, виробники часто (за інформацією Держспоживстандарту майже в 80% випадків) покупця вводять в оману – вони замінюють інгредієнти дешевшими і далеко не завжди безпечними для здоров'я.

Так, за даними Держспоживстандарту, найбільше фальсифікату виявляють в м'ясній і молочній продукції. У молоці, вершковому маслі, твердому сирі та сметані часто знаходять рослинні жири, яких там бути не повинно, в ковбасах і сосисках – сою, барвники і консерванти.

Всього за 2011 рік фахівцями Держспоживстандарту було перевірено 200 тонн молочних продуктів. У результаті 35% товару було забраковано та знято з реалізації. На м'ясному ринку фальсифікату не менше. З перевірених у минулому році 400 тонн м'ясопродуктів було забраковано 36%. Основні нарікання: більше, ніж зазначено в складі, вологи в ковбасі, наявність крохмалю, невідповідності з мікробіології.[15]

Існує в Україні також проблема щодо якості і безпеки продуктів харчування, які ввозяться на територію України. Так, Генеральний директор ДП «Львівстандартметрологія» Олег Косінський заявив, що 90% продуктів харчування, які ввозяться на територію України, вже не придатні до споживання.[16]

У зв’язку із тим, що вищенаведені проблеми забезпечення якості та безпеки продуктів харчування є очевидними, у 2012 році питання законодавчого забезпечення якості і безпеки харчових продуктів стало предметом активної дискусії як в уряді, так і у законодавчому органі України. У травні 2012 року уряд подав до Верховної Ради законопроект «Про Проте він викликав критику народних депутатів і до сьогодні не розглянутий Верховною Радою навіть у першому читанні. Також у 2012 році урядом у парламент було внесено законопроект № 11008 «Про новітні харчові продукти».

Законопроект на думку експертів містить значні недоліки. Зокрема, стаття 2 проекту виводить з-під його дії біологічно активні добавки (державна реєстрація яких здійснюється відповідно до Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів») та новітні харчові продукти, які містять, складаються та виробляються з генетично модифікованих організмів, при цьому державна реєстрація таких продуктів ні Законом України «Про безпечність та якість харчових продуктів», ні іншим нормативно-правовим актом не передбачена. Тобто, фактично продукти, що містять генетично модифіковані організми, на даний час залишаються звільненими від державної реєстрації та можуть вільно розповсюджуватися в торгових точках на території України. Також проектом передбачається, що після державної реєстрації новітнього продукту харчування будь-який оператор ринку вправі виробляти та вводити в обіг такий продукт.

На думку президенту Центру експертиз «Тест» В.Безрукого, незрозуміло, для чого взагалі потрібен цей закон. «З урахуванням того, що в ЗУ «Про якість та безпеку продуктів харчування» є пункт «нові продукти», видається незрозумілою доцільність виділення «новітніх продуктів» в окремий закон. Поява нових продуктів явище постійне, змінюються технології, з'являються нові інгредієнти, їх комбінації. Міністерство охорони здоров’я видає на всі інгредієнти гігієнічні висновки. Там мова йде саме про показники безпеки. І незрозуміло – навіщо робити новий закон і реєстр, якщо всі нові продукти й так ними контролюються. У Міністерстві охорони здоров’я досі немає реєстру харчових добавок (індекси Е), а вони хочуть ще новий реєстр продуктів. Це однозначно погіршить вихід на ринок нових продуктів, а на безпеку ніяк не вплине», – зазначає експерт.[17]

А отже, слід констатувати, що попри певні спроби змінити законодавство у сфері забезпечення якості і безпеки продуктів харчування на сьогодні реальних змін не було зроблено, а отже ситуація і надалі залишається складною.

2.3. Забезпечення належної якості води

Згідно з офіційними даними, сьогодні українці мають найгіршу питну воду в Європі.[18] Питне водопостачання майже на 80% забезпечується з поверхневих джерел. Більшість басейнів річок з гігієнічної класифікації водних об'єктів за ступенем забруднення можна віднести до забруднених і дуже забруднених. Про це зокрема повідомляє прес-служба Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.[19]

Незважаючи на значний спад промислового виробництва за останні роки та зменшення, у зв'язку з цим скидання у водойми стічних вод, у країні має місце тенденція до погіршення екологічного стану водойм I і II категорії як за санітарно-хімічними, так і за санітарно-мікробіологічними показниками.

«Високий рівень техногенного навантаження на водойми та використання недосконалих технологій підготовки питної води, розраховані на доведення природної води до якості питної лише тоді, коли вихідна вода відповідає I класу поверхневих джерел водопостачання, не дозволяють забезпечити населення якісною та безпечною для здоров'я питною водою. На сьогодні практично всі водойми за рівнем забруднення наблизилися до III класу, а склад очисних споруд, технології водопідготовки фактично не змінилися», – повідомив виконуючий обов'язки міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Олександр Аліпов.[20]

За його словами, більше відхилень за санітарно-хімічними показниками у Дніпропетровській, Луганській, Донецькій та Запорізькій областях, за бактеріологічними показниками – у Донецькій, Луганській та Кіровоградській областях.

Водночас реалізація загальнодержавної програми щодо покращення якості води не витримує ніякої критики. Так, колегія Рахункової палати за матеріалами аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених на Загальнодержавну програму «Питна вода України» на 2006-2020 роки, констатувала, що її мета не досягається. Діяльність у 2011 році Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, а у 2010 році – Міністерства з питань житлово-комунального господарства України щодо вирішення питань забезпечення населення України питною водою належної якості була незадовільною. Якісних змін у цій сфері не відбувається, бюджетні кошти використовуються з порушенням чинного законодавства і неефективно.

Рівень виконання заходів першого етапу програми, розрахованого до 2011 року, становив лише 16,9 відсотка. Окремі положення програми не відповідали вимогам законодавства про державні програми. Зокрема, документом не передбачено інших джерел фінансування, крім державного бюджету, тим самим весь тягар виконання програми покладено на рядових платників податків.

У жовтні 2011 року програму викладено в новій редакції, яка усунула більшість недоліків попередньої. У той же час змінились і напрями її виконання. Але незважаючи на критичний технічний стан водопровідних мереж, втрати води в яких досягають третини від загальних обсягів споживання, а в окремих регіонах – 40-50 %., з документа виключені заходи щодо розвитку і реконструкції цих мереж. Натомість майже половину обсягу бюджетного фінансування заплановано спрямувати на впровадження локальних станцій доочищення питної води. Проте за рахунок яких коштів, у який спосіб покриватимуться витрати на експлуатацію таких установок, як це вплине на вартість питної води для кінцевого споживача, у документі не зазначено.

Також Рахункова палата зазначає, що стан планування і фінансування видатків державного бюджету на виконання заходів програми є незадовільним і недосконалим. В умовах украй недостатнього бюджетного фінансування частина коштів (майже 113 млн. грн.), які виділялися Мінфіном і Держказначейством в останні дні 2011 року, була повернута до бюджету. Як наслідок, в окремих регіонах роботи за програмою не розпочиналися взагалі, а в деяких обсяг їх виконання був незначним.[21]

Бюджетні кошти, передбачені у 2011 році та першому півріччі 2012 року на реконструкцію і будівництво систем централізованого водовідведення, використані Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України безсистемно та з численними порушеннями вимог законодавства. Це засвідчив аудит, проведений Рахунковою палатою.

Як наслідок, технічний стан цих систем і очисних споруд у країні лише погіршується, загострюючи проблему подачі якісної питної води для населення. Протягом зазначеного періоду Мінрегіон не забезпечив належного фінансування, ефективного і результативного виконання завдань державних цільових програм, які регулюють водовідведення, – Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки і Загальнодержавної програми «Питна вода України» на 2006-2020 роки.

Аудитом Рахункової палати встановлено, що робота міністерства не спрямовувалася на отримання конкретного результату, а планування і фінансування видатків держбюджету на передбачені програмами заходи є незадовільним. Заходи виконуються безсистемно, без помітного просування уперед протягом кількох бюджетних періодів.[22]

Проблеми із фінансуванням цієї програми визнають і у Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ, зазначаючи, що рівень фінансування програми складає всього 20% від передбаченої відповідним законом суми.[23]

2.4. Здійснення права на достатнє житлове забезпечення

Забезпечення на практиці реалізації права на житло, гарантованого статтею 47 Конституції,  є неефективним.

Рівень трудових доходів громадян за нинішніх цін на житло та його оренду не дозволяє абсолютній більшості працюючих забезпечити житлові потреби своїх родин. До того ж переважна більшість громадян такі суми може мобілізувати лише завдяки іпотечним кредитам, які банки сьогодні пропонують за середньою ставкою 15,3% річних за умови сплати першого внеску у розмірі 30–40% вартості житла. Державні соціальні стандарти (перш за все прожитковий мінімум) не передбачають витрат громадян ні на оренду житла, ні на його купівлю за ринковими цінами.[24]

У той же час житло в Україні коштує непомірно дорого, і це при тому, що в країні відчувається його нестача. До таких висновків прийшли в Європейській економічній комісії ООН. Зокрема, відповідно до індексу, що враховує ціни на житло у прив'язці до середньої заробітної плати, Київ наближається до таких мегаполісів, як Нью-Йорк і Лондон і обганяє Москву, наголошується в повідомленні ООН.[25]

На сьогодні на одного українця в середньому припадає всього близько 23 житлових «квадратів» – майже вдвічі менше, ніж у Європі, і втричі, ніж у США. На квартирному обліку зараз перебуває близько 1,3 млн. сімей, а кількість тих, хто реально потребує поліпшення житлових умов, – як мінімум, у рази більша.

Що стосується якості житлових умов, то очевидні проблеми пов’язані і зі зношенням житлового фонду, який давно вийшов за рамки дозволеного, особливо в «готельках» і «хрущовках», що зводилися понад півстоліття тому. Так, темпи відновлення житлового фонду на даний момент становлять близько ста років (середній термін служби будинку 50 років).

Близько 90% житлового фонду – це будинки, побудовані 20 і більше років тому. А відповідно стан тепломереж, водопроводів, каналізації близький до аварійного. Очевидно, що без негайного розв’язання проблем житлово-комунального господарства вони дуже скоро можуть перетворитися, разом із бідністю, на соціальну проблему №1 для країни.[26]

З метою вирішення цієї проблеми у березні 2012 року серед інших соціальних ініціатив голови держави була заявлена програма «Доступне житло», яка у своїй декларативній частині передбачала можливість отримання дешевих іпотечних кредитів терміном на 10-15 років. Потенційним позичальникам-учасникам програми було обіцяно, що реальна вартість таких грошей для них не перевищить 3% річних від суми кредиту.

Але уже в момент оголошення цих цифр багато експертів висловлювали сумнів у реальності програми, вважаючи її популістською. Недовіру викликала готовність виділяти бюджетні гроші на кредитування. За деякими оцінками, щорічні прямі витрати держави в даному випадку могли б скласти близько 20-25 млрд. грн. «Такі кошти в держбюджеті знайти можна, але тоді доведеться скоротити всі інші держпрограми», – зазначав тоді один з аналітиків.[27]

Уряд, втім, тут же змалював своє бачення механізмів здешевлення іпотечного кредитування в країні. Незабаром після соціальних заяв Президента в Кабміні конкретизували, що з бюджетних грошей такі кредити видавати і не планується. Держкошти повинні піти на компенсацію різниці між проанонсованою величиною соціальної ставки і реальним її рівнем в комерційних банках. Але і цей підхід був сприйнятий аналітиками зі скепсисом. Враховуючи, що в тому ж березні середня ефективна ставка за іпотечними кредитами в Україні досягла 24,35% річних, у банківському середовищі зовсім не були впевнені в тому, що в уряді визнають можливим оплачувати ці понад 20% кредитної ставки іпотеки.

І скептики частково мали рацію. Після квітневих коригувань держбюджету-2012 і схвалення постанови Кабміну № 343, що легалізувала «Порядок здешевлення вартості іпотечних кредитів...», остаточно прояснилися як умови доступу потенційних позичальників до дешевої іпотеки, так і грошовий ресурс держави на реалізацію програми в поточному році. Претендуючи спочатку на 2 млрд. грн. цільового фінансування, Кабмін отримав у держбюджеті на «Доступне житло»-2012 вдвічі менше. А затверджений в уряді Порядок встановив стельовий розмір іпотечних кредитів, що компенсуються державою, 16% і протягом тільки 10 років з 15-річного терміну.[28]

Як видно, на ділі держава взялася компенсувати не більше 13% за одержуваним в банку кредитом на придбання житла. Причому позичальник повинен був відповідати певним критеріям щодо доходу – не менше 55 тис грн. на рік на сім'ю з трьох осіб. А до учасників програми на той момент були віднесені лише ті, хто реально «потребував поліпшення житлових умов».

«Доступне житло» з такими ось параметрами почали впроваджувати в середині травня, менш ніж через два тижні після публікації постанови КМУ № 343. Перший «дешевий кредит», виданий жителю міста Суми, тоді був широко висвітлений у ЗМІ. Здавалося б, настільки оперативний старт починання робить цілком можливим виконання поставленого в Кабміні завдання: забезпечити житлом до кінця 2012 понад 30-35 тис. сімей. Але вже до 23 травня 2012 року ініціатива почала буксувати; виникла необхідність в «удосконаленні» механізму здешевлення вартості іпотечних кредитів.

Виявилося, що виконати держпрограму за рахунок участі в ній самих квартирних черговиків мало реально, а недобуди як єдині предмети дешевої іпотеки – не настільки привабливі для позичальників. Тому в кінці травня вказаний Порядок відкоригували, розширивши в ньому коло потенційних учасників програми. А крім недобудованого житла дозволили кредитувати під нерозпродані квартири в побудованих кілька років тому будинках.

Але й цих правок виявилося недостатньо. В середині червня договорів на отримання іпотечних кредитів з держздешевленням в країні було укладено всього 40, до завершення місяця – 72. З 1 млрд. грн., передбачених у держбюджеті-2012, минулого місяця на ці цілі було спрямовано лише 30 млн. грн. При цьому на кінець червня охочих долучитися до «доступного житла» налічувалося 7,5 тис., квартир за цією програмою забудовники готові були виділити 4,7 тис.

Хоча в міністерстві і не акцентують на цьому увагу, але занадто жорсткі цензи до позичальників в колишніх редакціях документа чимало знижували затребуваність держпрограми серед ключових її учасників – банків. З усіх великих банківських установ країни на системній основі, в масштабах всієї України, здешевленням іпотечних кредитів за урядовою постановою займається, мабуть, тільки державний Ощадбанк. Та й той багато в чому на добровільно-примусовій основі. А сім комерційних банків, які також оголосили про свою причетність до «доступного житла», сприяють програмі сегментарно – в межах лічених видач таких кредитів і в рамках однієї-двох областей країни.

Все це призвело до того, що в вже восени 2012 року керівництво Держінвестпроекту відмовилося від ідеї будувати «президентські квартали». «Доступне житло» з національного проекту перетвориться на звичайну цільову програму.[29] І загалом дії влади щодо реалізації цієї програми важко назвати ефективними.

Залишаються проблеми реалізації права на достатнє житло вразливих груп населення в Україні, зокрема, молоді. Так, згадувана програма «Доступне житло» і програма здешевлення іпотечних кредитів для придбання житла громадянами, котрі потребують поліпшення житлових умов, не мають попиту у молоді.

Як повідомив голова ради Всеукраїнської асоціації «Укрмолодьжитло» Володимир Грищенко, молодь називає ці програми «доступним житлом для багатих», оскільки в першому випадку необхідно внести 70% вартості квартири, а в другому – 25% вартості житла, що є непідйомними сумами для молодих людей.

В.Грищенко відзначив, що згідно з дослідженням асоціації, успішною вважає себе молода людина, яка заробляє 4 тис. грн на місяць по Україні, а в регіонах такої заробітної плати немає. «Таким чином, усі ці програми – не для молоді», – резюмував він.[30]

Прем'єр-міністр України Микола Азаров також відзначає, що щоб отримати кредит на доступне житло в Україні, молодим людям потрібно буде заробляти 5-6 тис. грн. на місяць.

І незважаючи на те, що державна програма молодіжного житлового кредитування, термін дії якої закінчувався в 2012 році, була продовжена до 2017 року, навряд чи вона зможе хоча б частково вирішити питання житла для молоді в Україні.

Проблемним також залишається питання забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. На сьогодні потребує житла 38 тис. дітей такої категорії.

За інформацією Генеральної прокуратури України органами влади та органами місцевого самоврядування не вирішено проблему розвитку мережі соціальних гуртожитків для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. У державі функціонує лише 19 таких установ, які неспроможні задовольнити потреби дітей, але й вони нерідко використовуються не за призначенням.[31]

Так, директором Хмельницького обласного соціального гуртожитку до закладу влаштовуються неповнолітні без направлень обласного центру соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді. Як наслідок, у гуртожитку проживають учні міського аграрного ліцею, які мають право на безоплатне проживання у гуртожитку навчального закладу, тоді як випускники інтернатних закладів змушені наймати житло.[32]

У 2012 році залишилась гострою проблема для громадян України, які досі проживають у гуртожитках і не мають власного житла. З прийняттям Закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» громадяни України, які на законних підставах проживають у гуртожитках і які не мають власного житла, набули право приватизувати житлові та нежитлові приміщення в гуртожитках. Проте, через слабкий контроль з боку органів державної влади, судів та прокуратури, бездіяльність органів місцевого самоврядування законодавчі норми повною мірою не виконуються, про що свідчить значна кількість звернень і скарг мешканців гуртожитків, зокрема, до Комітету Верховної ради України про порушення їхніх житлових прав.

Перший заступник голови Комітету Верховної ради Ігор Лисов зазначає, що виконання першого, прийнятого три роки тому, закону, який надав право мешканцям гуртожитків приватизувати своє житло, показує, що влада спрацювала неефективно. Близько 500 тисяч громадян не скористались своїм правом безоплатної приватизації тих помешкань, в яких вони живуть.[33]

І.Лисов наголосив на тому, що сьогодні найбільш проблемними залишаються питання виселення мешканців гуртожитків без надання їм іншого житла всупереч закону; затягування органами місцевого самоврядування процесу приватизації мешканцями гуртожитків свого житла після прийняття рішення про приватизацію і відмова власників гуртожитків, які були включені до статутних капіталів товариств, створених у процесі приватизації, передавати їх до комунальної власності.

3. Право на соціальний захист

3.1. Система соціального захисту та соціального забезпечення

Існуюча система пільг для населення потребує реформування, оскільки діючий порядок їх надання сформований безсистемно та унеможливлює виконання функцій належного соціального захисту. Курс на реформування цієї системи шляхом відміни пільг для тих, хто цього не потребує, та перехід до адресної допомоги та соціальних послуг задекларовано Президентом України В. Януковичем як один із стратегічних напрямів модернізації сфери соціального забезпечення. Проте, упорядкування даної системи з урахуванням матеріального стану окремих категорій громадян має розглядатися одночасно з підвищенням заробітної плати, що дозволить компенсувати втрачені пільги.

Слід також зауважити, що висновок стосовно низької адресності при визначенні права на пільги підтверджується й Інститутом демографії та соціальних досліджень НАНУ. Зокрема, завідувач відділом дослідження рівня життя населення Л. Черенько констатувала, що «найбільше соціальних пільг в Україні отримують багаті громадяни… 10% найбідніших українців від системи пільг мають 2%, а 10% найбагатших – 22%. На десять груп розбите все населення: від найбіднішого до найбагатшого. Якщо взяти цю криву, то вона від кожної наступної групи зростає, тобто чим багатша людина, тим більше вона має від системи соціальних пільг». Звернула увагу Людмила Черенько і на той факт, що «практично в кожному другому українському домогосподарстві сьогодні проживає хоча б один пільговик, що користується щонайменше однією пільгою. А якщо додати всі програми державної соціальної допомоги на дітей, житлові субсидії і т.д., то більше половини населення України є учасниками державних соціальних програм…»[34]

Водночас, незважаючи на задекларовані цілі, дії держави щодо реформування системи соціального захисту були неефективними. Так за підсумками розгляду результатів Проекту вдосконалення системи соціальної допомоги, що здійснюється державою, Рахункова палата України зазначила, що у 2011 році його реалізація прискорилася, однак Мінсоцполітики забезпечило досягнення лише третини запланованих на рік показників результативності проекту.

Удосконалення системи соціальної допомоги має на меті посилити її адресність та спростити процедури надання, зокрема, через запровадження технології прийому громадян за принципом «єдиного вікна». Проте Мінсоцполітики реалізує проект надто повільно: протягом шести років замість передбачуваних міжнародною угодою двох з половиною.

Також Рахункова палата зазначає, що 100-відсоткова готовність до роботи з громадянами за технологією «єдиного вікна» не досягнута в жодному регіоні країни. Щоправда, час опрацювання однієї заяви на отримання соціальної допомоги зменшився. Однак показник кількості опрацьованих справ є нижчим за запланований, оскільки належної модернізації не відбулося, а можливості адміністративної системи на регіональному та місцевому рівнях, порівняно з попереднім роком, не поліпшились. Аналіз та моніторинг виплат соціальної допомоги взагалі не запроваджені.

Також було констатовано недостатність нагляду за виконанням проекту на центральному і місцевому рівнях.[35]

Важливо зазначити, що з метою реформування системи соціального забезпечення уряд нічого нового вирішив не вигадувати і пішов шляхом, який успішно випробував ще за часів пенсійної реформи: за аналогією з нею, реформа системи пільг мала відбутися виключно за рахунок звичайних громадян.

За два роки балаканини щодо необхідності докорінного реформування системи пільг, до Верховної Ради від імені уряду було внесено лише два основних законопроекти. Перший (№9127) передбачав переведення у «ручне керування» пільг: «чорнобильців», «афганців», «дітей війни», інвалідів та ветеранів війни та інших категорій громадян. Така ініціатива надавала повне право Уряду самостійно визначати, коли пільги можна притримати, а коли їх потрібно різко збільшити і показати суспільству (перед виборами, приміром) ефективність діяльності влади та реформ, що нею проводяться. До речі, ціль, визначену у цьому законі, держава втілила у 2012 році через прийняття відповідних змін у законі про бюджет і на сьогодні розмір різних видів соціального забезпечення визначається Кабінетом міністрів України виходячи із коштів, які є в бюджеті.

Другий урядовий законопроект (№9516) пропонував обмежити право на надання відповідної державної соціальної допомоги одиноким матерям.

Таким чином, суспільство отримало від уряду досить чіткий сигнал: в усіх бідах в соціальній політиці України винні: «чорнобильці», «афганці», інваліди війни, ну, і одинокі матері, звичайно.

Ще однією новелою урядових реформ мала стати ідея віце-прем’єр-міністра Сергія Тигіпка щодо запровадження в Україні «непрямої оцінки доходів» громадян. Програма «стеження» за реальними доходами і витратами українців мала бути поширена на 2,5-3 мільйони сімей, отримувачів субсидій, соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, одиноким матерям, отримувачів допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трьохрічного віку.[36]

Реакцію суспільства, експертів та засобів масової інформації на такі «реформаторські ініціативи» не важко було передбачити. Наслідок недолугих і непрофесійних дій чиновників очевидний – така потрібна для держави реформа системи пільг зупинена і знов була відкладена на невизначений термін.

Лише 8 серпня 2012 року на зміну Концепції реформування системи соціальних послуг (прийнята у 2007 році) було затверджено Стратегію реформування системи надання соціальних послуг. Фактично це програмний документ який визнав провал реалізації попередньої Концепції і ставить наново практично ті ж цілі, які були вже поставлені і не досягнені у 2007 році. Але, дивлячись на попередні дії влади щодо реалізації цих цілей, є великий сумнів у спроможності і бажанні держави здійснити заходи, передбачені Стратегією.

Підтвердженням цих сумнівів є одне із положень вищеназваної Стратегії відповідно до якого обсяги фінансування заходів з реалізації Стратегії уточнюються щороку з урахуванням можливостей державного бюджету.[37] І скоріше за все на виконання завдань, визначених у цій стратегії, не буде достатніх фінансових ресурсів.

3.2. Житлово-комунальні пільги і субсидії, як елемент соціального захисту

Існуюча в Україні система управління коштами субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг і субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг містить низку недоліків і проблем щодо забезпечення справедливості при її використанні. Такого висновку дійшла Колегія Рахункової палати при розгляді результатів відповідного аудиту.

Під час перевірки цим органом було визначено, що низка правових норм передбачає надання пільг окремим категоріям громадян, які не є соціально вразливими верствами населення, і породжує нерівність при їх одержанні. Допомогу отримують як безпосередньо пільговики, так і члени їхніх сімей, причому без обмеження норм споживання послуг і розмірів доходів цих сімей. Такі засади надання пільг не відповідають принципам справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами.

Механізм компенсування недоотриманих доходів відповідним комунальним підприємствам за надані ними послуги пільговикам призводить до утворення кредиторської заборгованості та неефективного управління коштами субвенції. Серед головних причин цього – використання клірингових розрахунків (заліків) бюджету з підприємствами – надавачами комунальних послуг і обмеженість надання субвенції грошовими коштами. В результаті протягом 2011 року заборгованість місцевих бюджетів перед підприємствами – надавачами послуг за коштами субвенції зросла на 535,8 млн. гривень. Водночас планові показники виділення асигнувань за субвенцією не виконані на 448,2 млн. гривень. Це негативно позначається на фінансових результатах діяльності відповідних підприємств та якості надання послуг населенню.

Наразі відсутнє науково-технічне обґрунтування окремих норм споживання енергоресурсів, на підставі яких і формуються обсяги державної допомоги. При наданні пільг і субсидій застосовуються норми користування природним газом, які не переглядалися понад 15 років, що не сприяє його економному використанню. Натомість виникає потреба у збільшенні обсягів субвенції.

Спрямування житлово-комунальним підприємствам субвенції (у 2011 році понад 6 млрд. грн.), яка має компенсувати вартість послуг, наданих пільговим категоріям громадян, лише частково зменшує гостроту проблем у комунальній сфері. Адже залишаються й інші чинники, що впливають на ситуацію у житлово-комунальному господарстві країни – значна зношеність основних фондів, понаднормативні втрати енергетичних і водних ресурсів, рівень тарифів, тяжкий фінансово-економічний стан комунальних підприємств (станом на 2012 рік підприємства галузі отримали збитки на суму 2,5 млрд. грн.).[38]

3.3. Гарантії соціального забезпечення осіб похилого віку

На жаль, зміни, які гучно названі «пенсійною реформою», не усунули з життя українського суспільства кількох надзвичайно шкідливих для нього явищ, які успадковані ще з часів «розвиненого соціалізму».

Першим з них є надмір сукупних податкових та пенсійних зобов’язань, які виникають, коли людина легально працевлаштована, над самим джерелом фінансування цих зобов’язань – легальною заробітною платою.

Це є причиною численних проблем України як у фінансовій, так і в соціальній сферах, оскільки виставляє легальну найману працю за межі економічної доцільності, створює умови, за яких потрібне або стороннє непритаманне джерело фінансування поточних соціально-податкових зобов'язань, або маніпуляції з метою приховування реального розміру притаманного джерела – оплати праці.

Результат: поглиблення тінізації економіки, «конвертовані» зарплати, незабезпеченість національних грошей, інфляція тощо, а в суспільній площині – дискредитація сумлінної, високоефективної легальної праці та поглиблення налаштування на утриманство та інші асоціальні явища.

Пенсійна реформа була здійснена виключно за рахунок простих громадян. Ми мали збільшення на 5 років пенсійного віку для жінок, збільшення на 10 років страхового стажу, зміну форми нарахування пенсії в бік її зменшення та обмеження прав працюючих пенсіонерів, чорнобильців, ветеранів та інвалідів. Натомість, з іншого боку, пенсійна система для чиновників та спецпенсіонерів фактично не змінилася. І надалі в Україні після пенсійної реформи продовжує існувати дві пенсійних системи: одна – для звичайних громадян, де для розрахунку пенсій береться 45% їхнього заробітку, друга – для чиновників, де пенсія буде розраховуватися приблизно від 80-90% заробітної плати.[39]

Таким чином, пенсійна реформа не виконала жодного завдання, яке перед нею стояло. По-перше, вона не збільшила пенсій, і цього найімовірніше не відбудеться у майбутньому, навпаки, йде зменшення пенсійних виплат. Це підтверджується зокрема, і тим, що навіть представники від чинної влади визнають, що зараз не в змозі забезпечити бажаний рівень пенсій всьому населенню пенсійного віку.[40]

По-друге, вона не зробила українську пенсійну систему більш справедливою. Зокрема, можна навести приклад, що середня пенсія пересічного українця становить наразі близько 1400 грн., військовослужбовця – 2 тис. грн., чорнобильця – 3 тис. грн., митника – 4,5 тис. грн., прокурора – 6,5 тис. грн., судді – 7,5 тис. грн., депутата – 15,5 тис. грн. За даними Пенсійного фонду максимальний розмір пенсії в Україні в жовтні 2012 року становив 15 624 грн., мінімальний – 882 грн.[41]

По-третє, ця пенсійна реформа жодним чином не збалансує бюджет Пенсійного фонду. Так, незважаючи на публічні обіцянки Сергія Тігіпка, що пенсійна реформа зменшить дефіцит бюджету Пенсійного фонду, у 2012 році дефіцит Пенсійного фонду зріс із 57 мільярдів гривень до 65 мільярдів гривень.[42]

При ухваленні пенсійної реформи уряд на себе брав три зобов’язання: внести законопроект по легалізації заробітних плат, особисто обіцяний Сергієм Тігіпком законопроект про єдиний принцип нарахування пенсій і скасування спецпенсій та з 1 січня 2012 року провести осучаснення пенсій по заробітній платі 2007 року. Мусимо констатувати, що тільки остання із цих трьох обіцянок була виконана. У передвиборчий час якраз це єдине, на що спромігся уряд.[43] Але на загальну безрадісну картину особливого впливу це не мало.

4. Рекомендації

1) Реформувати систему надання соціальних пільг: здійснити розділення правових норм на ті, що гарантують соціальні та економічні права, та ті, що надають певні привілеї у зв'язку із зайняттям певної посади чи особливими заслугами;

2) припинити практику невиконання правових норм, що гарантують реалізацію економічних та соціальних прав;

3) у повному обсязі передбачати фінансування закріплених у законодавстві гарантій дотримання економічних та соціальних прав, припинити практику «ручного керування» при встановленні розмірів соціальних допомог;

4) удосконалити розрахунок прожиткового мінімуму, зокрема, затвердити новий набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів та послуг, затвердити нову методику розрахунку цього показника;

5) відмовитись від використання показника «рівня забезпечення прожиткового мінімуму», який необґрунтовано знижує мінімальні соціальні гарантії, що декларуються у законодавстві;

6) удосконалити регулювання якості харчових продуктів, а також безпеки та якості питної води;

7) запроваджувати заходи, спрямовані на забезпечення доступності житла, не допускати безпідставного виселення із житла (наприклад, гуртожитків) порушення прав на доступність житла вразливих категорій населення;

8) забезпечити належне фінансування і зрозумілі та ефективні механізми впровадження програми надання соціального житла, а також розвиток мережі центрів реінтеграції, соціальних готелів для бездомних громадян;

9) вдосконалити роботу щодо забезпечення вразливим верствам населення соціального захисту у зв’язку із підвищенням тарифів на житлово-комунальні послуги, зокрема, функціонування прозорої та ефективної системи житлово-комунальних пільг та субсидій;

10) поступово зменшити частку прямого державного фінансування соціальних потреб та підвищити частку фінансування з боку населення на основі збільшення всіх доходів, насамперед заробітної плати, пенсії, інших видів соціальних трансфертів;

11) забезпечити жорсткий зв'язок між соціальними пільгами, що надаються, та джерелами й механізмами відшкодування їхньої вартості надавачам;

12) впровадити уніфіковані підходи до визначення розміру видатків державного бюджету на відшкодування витрат надавачам пільгових послуг;

13) продовжувати реформувати пенсійну систему шляхом впровадження положень законодавства щодо накопичувального рівня цієї системи, створити передумови для цього;

14) уникати дискретного підвищення мінімальної пенсії; запровадити правило індексації, за якого підвищення пенсії буде прив'язане до індексу споживчих цін, розрахованого для груп населення з різними доходами;

15) удосконалити регулювання та нагляд за недержавними пенсійними фондами з урахуванням міжнародного досвіду та консультацій;

16) забезпечити гарантії реалізації рішень національних судів, які стосуються виплат соціальної допомоги, де відповідачам є держава.