Науковий коментар обставин прийняття і змісту Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України»
Закон України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (про посилення відповідальності за вчинення злочинів проти основ національної безпеки України)» було прийнято за скороченою процедурою 8 квітня 2014 р. на підставі розгляду однойменного законопроекту № 4524 від 24.03.2014 (суб’єкт законодавчої ініціативи – народний депутат України О. І. Ляшко) і альтернативного йому законопроекту № 4524-1 від 24.03.2014 (суб’єкт законодавчої ініціативи – народний депутат України С. В. Соболєв) з первісною назвою «Про внесення змін до Кримінального кодексу України», яка в процесі проходження проекту була приведена у відповідність до назви законопроекту № 4524.
Обидва законопроекти були безпосередньо спрямовані на посилення кримінальної відповідальності за злочини проти основ національної безпеки України – посягання на територіальну цілісність і недоторканність України, державну зраду, диверсію, шпигунство, а також (у проекті № 4254-1) за перешкоджання в особливий період законній діяльності Збройних Сил України та інших військових формувань і за блокування транспортних комунікацій та захоплення транспортного підприємства. Ініціатори законопроектів згідно з пояснювальними записками до них сподівалися, що таким способом вдасться «надати відповідним державним органам можливості застосовувати від імені держави за вироком суду більш ефективних заходів до осіб, які вчинили злочини проти основ національної безпеки України» (проект № 4254-1) або «забезпечити невідворотність покарання за вчинення найтяжчих злочинів проти основ національної безпеки України» (проект № 4254-1).
Такі надії, на нашу думку, видаються відображенням надмірної віри у профілактичне значення підвищених розмірів кримінального покарання, притаманної загалом буденній, а не професійній свідомості. У дійсності ефективність протидії злочинності, а тим паче невідворотність покарання залежить передусім не від розмірів кримінального покарання, а від професійності, послідовності і належної організації роботи відповідних державних органів, не кажучи вже про визначальну роль подолання соціально-економічних причин злочинності.
У законопроектах пропонувалося посилити санкції в 9 складах злочину, передбачених ст. 109–111, 113–114 Кримінального кодексу (далі – КК) України.
При цьому у проекті № 4524 йшлося про радикальну переоцінку суспільної небезпечності згаданих злочинів, які тепер усі мали визнаватися особливо тяжкими злочинами. Натомість згідно з поки-що чинним кримінальним законодавством особливо тяжкими з них визначаються 4, тяжким – 1 і середньої тяжкості – 4. Загалом такі різкі перепади (від злочинів середньої тяжкості до особливо тяжких злочинів) справедливо вважаються проявом невиваженості й непослідовності у кримінальній політиці, а тому є вкрай небажаними.
Окрім того, знищення внутрішньої диференціації в середині групи злочинів проти основ національної безпеки позбавляє профілактику (загальну і спеціальну превенцію) цих злочинів і боротьбу з ними необхідної гнучкості. Так, наприклад, у кримінальному законодавстві передбачені певні засоби звільнення від відповідальності (ст. 47 і 48 КК України), які можуть застосовуватися до злочинів середньої тяжкості, але не до тяжких і особливо тяжких злочинів.
Запропоноване у законопроекті № 4524 різке збільшення санкцій за вчинення окремих злочинів, руйнує ту систему визначень злочинів і покарань, яка існує в чинному законодавстві і збалансована не лише всередині злочинів однієї групи (одного розділу КК України), а й між різними групами злочинів (різними розділами КК України).
Так, щодо нижньої межі санкцій, то досі в чинному законодавстві вона ніколи не перевищувала 10 років позбавлення волі, а в проекті № 4524 з 9 складів злочину у 6 пропонувалося встановити 14 років, а у 2 – 12 років. Найбільш «гуманною» у цьому ряду була пропозиція, щоб «публічні заклики до насильницької зміни чи повалення конституційного ладу або до захоплення державної влади, а також розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій» (ч. 2 ст.109 КК України) мали наслідком не менше 9 років позбавлення волі з конфіскацією майна. Тож навіть цьому формальному складу (без умови реальних шкідливих наслідків) надавалося явно гіпертрофоване значення, доречніше в якійсь поліцейській державі, а не в демократичній Україні. Для порівняння: у чинному КК України нижня межа санкції в 8 років позбавлення волі передбачена для розбою, поєднаному із заподіянням тяжких тілесних ушкоджень (ст. 187); нижня межа у 7 років позбавлення волі для таких злочинів як навмисне вбивство без обтяжуючих обставин (ч. 1 ст. 115), умисне тяжке тілесне пошкодження за обтяжуючих обставин (ч. 2 ст. 121), захоплення заручників, що спричинило тяжкі наслідки (ч. 2 ст. 147), зґвалтування неповнолітньої (ч. 3 ст. 152), крадіжка, вчинена в особливо великих розмірах або організованою групою (ч. 5 ст. 185), грабіж, вчинений у великих розмірах (ч. 4 ст. 186). Доречно зауважити, що у схожій за конструкції ст. 258-2 КК України «Публічні заклики до вчинення терористичного акту, а також розповсюдження, виготовлення чи зберігання з метою розповсюдження матеріалів з такими закликами караються виправними роботами на строк до двох років або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк». І навіть вже не заклики, а реальна організація масових заворушень, які призвели до загибелі людей або до інших тяжких наслідків, а також активна участь у таких заворушеннях (ч. 2 ст. 294) має нижньою межею санкції 8 років позбавлення волі.
Як неодноразово зазначалося фахівцями з кримінального права, невиправдано високі санкції мають ряд негативних наслідків. Зокрема, вони стимулюють множинний характер злочинів, звужують можливість застосувати більше покарання за новий злочин, а іноді прямо підштовхують для вчинення нового злочину для уникнення покарання за попередній.
Наприклад, у проекті передбачається за «дії, вчинені з метою насильницької зміни чи повалення конституційного ладу або захоплення державної влади, а також змову про вчинення таких дій» карати позбавленням волі на строк від чотирнадцяти до п’ятнадцяти років із конфіскацією майна. Водночас за навмисне вбивство з метою приховання злочину в чинному законодавстві передбачено від 10 до 15 років позбавлення волі або довічне ув’язнення (ч.2 ст.115). За таких обставин «заколотник», якому нічого втрачати, з великою ймовірністю піде на вбивство, щоб уникнути покарання за свої дії.
Недоліком проекту є і те, що у 6 випадках «виделка» покарання фактично знищується, оскільки санкція «від 14 до 15 років позбавлення волі» не залишає жодного простору для індивідуалізації покарання. з урахуванням ступеню тяжкості вчиненого злочину, особи винного та обставин, що пом’якшують або обтяжують покарання (п. 3 ч. 1 ст. 65 КК України).
Зауважимо, що в трьох складах злочину, покарання за які пропонувалося переглянути (ч. 1 ст. 111, ч. 1 ст. 113, ч. 1 ст. 114), санкція в чинному законодавстві передбачає максимально можливий строк позбавлення волі – 15 років. Проте в цих випадках було задекларовано намір підвищити нижню межу санкції до 14 років. Який сенс цієї пропозиції? Спадає на думку лише одне: ініціатор законопроекту не довіряв об’єктивності суддів і бажав свідомо обмежити їх можливості індивідуалізації покарання. Навряд чи кримінальна політика держави може ґрунтуватися на таких засадах.
Маємо особливо підкреслити, що у всіх запропонованих змінах санкцій за вчинення злочинів пропонувалося включати як безальтернативне обов’язкове додаткове покарання конфіскацію майна, що прямо порушує вимоги ч. 2 ст. 59 КК України, згідно з якими конфіскація майна встановлюється лише за корисливі злочини, до яких злочини проти основ національної безпеки не належать.
Отже, цей законопроект містив невиважені пропозиції, які у разі їх прийняття суттєво б розбалансували систему покарань за злочини, яка існує в чинному законодавстві, помітно звузили можливості суду здійснювати індивідуалізації покарання, а також через неадекватність новозапроваджених покарань провокували злочинців на вчинення інших злочинів. Більшість пропозицій, які містилися у законопроекті № 4524, не відповідають традиціям вітчизняного законотворення у галузі кримінального права, а окремі з них прямо суперечать чинному законодавству.
У альтернативному законопроекті № 4524-1 запропоноване підвищення розмірів санкцій можна вважати порівняно поміркованим.
Так, у ст. 109 КК України змін вносити не пропонується. У ст. 113 і 114 КК України верхня межа кримінального покарання залишається незмінною, а на два роки (з 8 до 10) підвищується мінімальний строк позбавлення волі, передбачений цими статтями. Аналогічно у ст. 111 передбачено підвищити мінімальний строк позбавлення волі з 10 до 12 років. І лише у ст. 110, так само, як і в проекті № 4254 пропонується повністю відмовитися від застосування такого покарання як обмеження волі, а мінімальні і максимальні строки передбаченого як альтернативне покарання позбавлення волі підвищуються на 2–3 роки. Окрім того, у ч. 3 цієї статті з’являється як альтернативне покарання довічне позбавлення волі.
На нашу думку, важко стверджувати, що такі зміни суттєво підвищать ефективність застосування відповідних норм кримінального законодавства. Проте на відміну від пропозицій у проекті 4524 шкоди вони теж не завдадуть і загальну систему КК України істотно не порушать. Спротив викликає лише встановлення нижньої межі в 12 років позбавлення волі у ст. 111, що, як вже зазначалося, досі не було властиво нашому законодавству.
У проекті 4254-1 містилася також пропозиція підвищити на три роки мінімальні і максимальні строки позбавлення волі, передбачені ч. 2 і ч. 3 ст. 279 КК України. По суті вона викликає таку ж реакцію, як і пропозиції до ст. 110, 113, 114. Але слід відзначити, що цей злочин не належить до групи злочинів проти основ національної безпеки, що зумовлює невідповідність між змістом і назвою законопроекту, а тепер вже і прийнятого закону.
Це ж зауваження стосується і запропонованої в законопроекті №4254-1 нової статті 114-1 «Перешкоджання законній діяльності Збройних Сил України та інших військових формувань» КК України. Саму ідею такої статті слід сприйняти позитивно, але сформульована вона, на нашу думку, доволі невдало. По перше, «законна діяльність» – занадто широке визначення, яке потребує певного обмеження. Наприклад, господарська діяльність теж є видом законної діяльності, але навряд чи перешкоджання їй слід вважати посяганням на основи національної безпеки України. По друге, у статтях подібного змісту, щоб уникнути невиправданого розширювального тлумачення, прийнято розкривати конкретні форми «перешкоджання». Наприклад, ч. 1 ст. 206 КК України визначає: «Протидія законній господарській діяльності, тобто протиправна вимога припинити займатися господарською діяльністю чи обмежити її, укласти угоду або не виконувати укладену угоду, виконання (невиконання) якої може заподіяти матеріальної шкоди або обмежити законні права чи інтереси того, хто займається господарською діяльністю, поєднана з погрозою насильства над потерпілим або близькими йому особами, пошкодження чи знищення їхнього майна за відсутності ознак вимагання», даючи вичерпний перелік форм протидії законній господарській діяльності.
По третє, в пропозиції йдеться про перешкоджання в «особливий період». Це поняття розкривається в абзаці 11 статті 1 Закону України «Про оборону України»: «особливий період – період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій». З цього визначення випливає, що у разі прихованої мобілізації особа, яка буде притягатися до відповідальності за цією статтею може суб’єктивно і не знати про настання «особливого періоду», що на практиці викличе певні труднощі у з’ясуванні наявності ознак суб’єктивної сторони складу цього злочину. Також не слід забувати, що зміни матеріального законодавства, здебільшого потребують і відповідних змін процесуального законодавства, а це проектом № 4524-1 не було передбачено.
Таким чином, законопроект № 4524-1 був позбавлений багатьох недоліків, притаманних проекту № 4524, і, зокрема, прямо не суперечив чинному законодавству та не розбалансовував систему покарань за злочини, яка існує в чинному законодавстві. Водночас важко визнати вдалою конструкцію нововведеної статті 114-1 КК України, яка для ефективного її застосування потребує суттєвого уточнення, а також певних змін у кримінально-процесуальному законодавстві.
Окремо слід сказати про пропозицію в проекті № 4524 скасувати строки давності притягнення до кримінальної відповідальності щодо злочинів проти основ національної безпеки України, передбачених у статтях 109–114 КК України. Як видається ця пропозиція жодним чином не враховує ні кримінально-правове, ні кримінологічне, ні криміналістичне значення інституту давності притягнення до кримінальної відповідальності, який є важливим історичним надбанням теорії і практики кримінального права.
Так, загальновизнано, що з плином часу істотно зменшується суспільна небезпечність вчиненого злочину. Існує також презумпція втрати повністю або частково суспільної небезпечності особою, що після вчинення злочину тривалий час характеризувалася виключно законослухняною поведінкою. До того ж, для виправлення правопорушника кримінальна відповідальність є доцільною та ефективною лише тоді, коли притягнення відбувається невдовзі після вчинення злочину. За інших обставин покарання набуває рис простої помсти з боку держави.
Слід також взяти до уваги, що час негативно впливає на докази (матеріальні сліди руйнуються, а свідчення втрачають чіткість), а тим самим і на успішне розкриття та розслідування злочину, об’єктивний розгляд кримінальної справи в суді. Потрібно враховувати й специфіку об’єктів злочинів проти основ національної безпеки. Адже конституційний лад держави і уявлення про національну безпеку з часом зазнають доволі суттєвих змін. Зокрема, нерідко відбувається революційна переоцінка суспільної небезпечності тих діянь, які раніше вважалися злочинами.
Тому нині закріплені в ст. 49 КК України строки давності притягнення до кримінальної відповідальності, зокрема, давність 15 років у разі вчинення особливо тяжкого злочину, видаються цілком адекватними і такими, що не потребують уточнення. У цьому контексті запропоноване скасування давності притягнення до кримінальної відповідальності щодо ряду злочинів проти основ національної безпеки України видається недоцільним. Тим паче, що ця пропозиція має огульний характер, не враховує, що в ст. 109–114 КК України згадуються склади злочини, які суттєво різняться за ступенем суспільної небезпечності. Наприклад, видається недоцільним, щоб держава протягом необмеженого часу розшукувала для віддання під суд людину, яка 20 чи 30 років тому в силу молодіжного радикалізму необачливо розповсюдила серед знайомих матеріали з закликами до насильницької зміни конституційного ладу (ч. 2 ст. 109 КК України).
Окрім того, деякі з злочинів проти основ національної безпеки України мають приблизно рівні за ступенем суспільної небезпечності аналоги в інших розділах КК України, щодо яких не ставиться питання про скасування давності притягнення до кримінальної відповідальності. Тому важко пояснити з позицій здорового глузду, чому давність не має застосовуватися до посягання на життя державного чи громадського діяча (ст. 112 КК України), але зберігатиметься щодо посягання на життя представника іноземної держави (ст. 443 КК України).
Загалом інститут давності видається таким, що має універсальний характер. Виключення з нього на підставі міжнародно-правових договорів в Україні зроблені лише для кількох складів особливо тяжких злочинів проти миру та безпеки людства. Для розширення цього переліку мають бути надзвичайно серйозні підстави, значно більші, ніж тимчасова потреба посилити відповідальність за певні види злочинів.
Обидва законопроекти були попередньо розглянуті Головним експертним управлінням Верховної Ради України, яке рекомендувало проект № 4524 за результатами розгляду в першому читанні відхилити, а проект № 4524-1 направити на доопрацювання.
Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, визнаний головним для розгляду цих законопроектів, прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду на пленарному засіданні в першому читанні проект Закону, реєстр. № 4524 – відхилити, а проект Закону, реєстр. № 4524-1 – прийняти за основу.
Проте під час розгляду законопроектів на пленарному засіданні Верховної Ради України йшлося виключно про характеристику поточного політичного моменту і про досягнення порозуміння між ініціаторами обох законопроектів. Юридичні недоліки текстів жодним чином не бралися до уваги і не обговорювалися, оскільки закон було прийнято без процедури другого і третього читання, без внесення зауважень і пропозицій до тексту. Народний депутат О. І. Ляшко погодився з тим, щоб за основу було прийнято альтернативний законопроект № 4524-1 з єдиною поправкою щодо перенесення з законопроекту № 4524 в текст закону норми про відсутність строків давності притягнення до кримінальної відповідальності за ряд злочинів проти основ національної безпеки. Таке компромісне рішення без жодних інших поправок і було прийнято Верховною Радою України.
У зв’язку з цим слід нагадати, що у вітчизняній історії вже були приклади, коли перші радянські декрети були не стільки нормативно-правовими актами, скільки формами пропаганди. Практика законотворчості українського парламенту останнього часу теж яскраво демонструє тенденцію орієнтуватися передусім на політичне значення факту прийняття акта з певною популістською назвою, не зважаючи на те, що юридичні недоліки новоприйнятого закону зводять нанівець позитивні ідеї, які декларувалися у зв’язку з його прийняттям. Більше того, доволі часто такі акти вносять дисбаланс у систему чинного законодавства і зрештою знижують його авторитет. Прикладом може бути нещодавнє внесення до КК України ст. 436-1, нібито спрямованої проти заперечення чи виправдання злочинів фашизму. У дійсності ця ж стаття сформульовано настільки юридично некоректно, що практичне застосування її стане або неможливим, або призведе до серйозних зловживань через безпідставне розширювальне тлумачення. При цьому розраховувати на накладання в. о. Президента України вето на прийнятий закон через його суто юридичні, а не політичні недоліки не доводиться.
Слід зробити загальний висновок, що прийняття Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (про посилення відповідальності за вчинення злочинів проти основ національної безпеки України)», можливо, дасть певні позитивні політичні результати, зокрема на рівні побутової правової та політичної свідомості певної частини населення буде сприйнято сигнал, що держава виявляє особливу турботу про захист основ національної безпеки України. Але очікувати серйозного впливу новоприйнятого закону на зниження рівня злочинності (посягань на основи національної безпеки) в Україні не варто. Водночас безпідставна відмова від принципу давності, запровадження нового максимального розміру у 12 років позбавлення волі для нижньої межі кримінального покарання, редакційні негаразди нововведеної статті 114-1 КК України – це ті недоліки, які рано чи пізно доведеться виправляти.
Довідка про автора: Ігор Борисович Усенко, експерт Харківської правозахисної групи, завідувач відділу Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, професор, заслужений юрист України