Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 24 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 25.05.2015 – 30.05.2015
Надійшло 49 законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України. З них 15 проектів процедурних постанов, пов’язаних з прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, створенням комісій тощо. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
Міжнародно-правові відносини
Проект 0021 від 25.05.2015 (Ляшко О. В.) про денонсацію Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про взаємодію з питань попередження надзвичайних ситуацій, пожеж і ліквідації їх наслідків у населених пунктах, в яких розташовано об'єкти Чорноморського флоту Російської Федерації на території України.
Проект 0022 від 25.05.2015 (Ляшко О. В.) про денонсацію Угоди між Урядом України та Урядом Російської Федерації про використання полігону злітно-посадкових систем «Нитка».
Проект 0023 від 25.05.2015 (Ляшко О. В.) про денонсацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України.
Проект 0024 від 25.05.2015 (Ляшко О. В.) про денонсацію Угоди між Україною та Російською Федерацією про статус та умови перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, Угоди між Україною та Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту і Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахунки, пов’язані з поділом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України.
Суть цих чотирьох проектів викладена в їх назвах.
Як слушно вказано в висновках ГНЕУ до проектів, вони містять норми не лише щодо взаємодії, а й економічні та політичні. Денонсування договорів може принципово змінити ситуацію щодо можливості вимагати компенсації за використання майна, за нанесену шкоду, навіть щодо самого факту визнання належності того чи іншого майна Україні. Тож слід погодитися з ГНЕУ у тому, що проекти вимагають додаткового ретельного вивчення з боку спеціалістів з міжнародного права.
Проект 0025 від 25.05.2015 (Президент України) про ратифікацію Меморандуму про взаєморозуміння між Україною та Європейським поліцейським офісом щодо встановлення захищеної лінії зв’язку.
Як зазначено в пояснювальній записці, ратифікація зазначеного Меморандуму викликана необхідністю вжиття подальших заходів щодо посилення міжнародного співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю і засвідчить послідовність дій України щодо запровадження дієвих механізмів такої співпраці. Це стане важливою і необхідною передумовою подальшого укладання угоди про оперативне співробітництво, яка визначатиме порядок обміну інформацією щодо конкретних кримінальних розслідувань, зокрема – персональних даних. Питання укладення Угоди між Україною та Європолом про оперативне співробітництво включене Європейською Комісією до Плану дій для України з лібералізації візового режиму з Європейським Союзом.
Проект прийнято за основу і в цілому 04.06.2015.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект 2969 від 28.05.2015 (Балога В. І.) про внесення змін до статті 287 Митного кодексу України (щодо звільнення від оподаткування ввізним митом матеріально-технічної допомоги, яка надається трастовими фондами Організації Північноатлантичного договору (НАТО).
Пропонується доповнити зазначену статтю частиною 6-2 такого змісту: «Звільняються від оподаткування ввізним митом устаткування, обладнання та комплектуючі до них, матеріали, програмне забезпечення (далі – товари), що ввозяться на митну територію України в митному режимі імпорту як безоплатна допомога, що надається трастовими фондами Організації Північноатлантичного договору (НАТО).
Порядок ввезення та цільового використання товарів, зазначених у цій частині, визначається Кабінетом Міністрів України».
Проект 2972 від 29.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення зміни до статті 11 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей».
Пропонується скасувати обмеження щодо того, що військовослужбовці та члени їх сімей мають право не більше одного разу на рік на санаторно-курортне лікування та відпочинок у санаторіях, будинках відпочинку, пансіонатах і на туристських базах Міністерства оборони України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів з пільговою оплатою вартості путівок у розмірах та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України, та лише за умови, «якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім’ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».
Участь громадян в діяльності органів законодавчої та виконавчої влади
Проекти 2831-1 від 27.05.2015 (Федорук М. Т.), 2831-2 від 28.05.2015 (Парубій А. В.) та 2831-3 від 28.05.2015 (Денисенко В. І.) про місцеві вибори.
Альтернативні проекту 2831 від 13.05.2015 (Тимошенко Ю. В.) про місцеві вибори (див. Бюлетень № 22).
У кожному з альтернативних проектів є пропозиції, відмінні як від положень чинного виборчого закону, так і від основного проекту 2831. Зокрема, в проекті 2831-1 запропоновано допустити список незалежних кандидатів на місцевих виборах; формувати сільські та селищні виборчі комісії з осіб, запропонованих виборцями; скоротити загальну чисельність депутатів місцевих рад; запровадити посаду сільських старост тощо. В проекті 2831-2 пропонується проведення виборів міських голів у великих містах (не менше 90 000 виборців) у два тури, вводиться механізм гендерних квот (у кожній трійці списків) тощо. В проекті 2831-3 пропонується, щоб вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад здійснювалися за пропорційною, а не змішаною, виборчою системою.
Щодо кожного з альтернативних проектів є відповідні висновки ГНЕУ.
Ідеологічні питання
Проект 2963 від 26.05.2015 (Луценко І. В.) про внесення змін до Податкового кодексу України щодо недопущення надання податкових пільг особам, пов’язаним з державою-агресором.
Зокрема, пропонується дати визначення «держава-агресор – іноземна держава, що визнана такою Верховною Радою України у встановленому порядку з урахуванням вимог міжнародного права» та «особа, пов’язана з державою-агресором – юридична особа, постійне представництво нерезидента, що у своїй діяльності публічно просуває ідеї держави-агресора, сповідує, виправдовує політику держави-агресора, отримує від держави-агресора, її юридичних осіб (у тому числі, громадських, благодійних, релігійних та інших організацій) матеріальну, фінансову допомогу або відповідно до статутних, інших нормативних документів перебуває під юрисдикцією таких юридичних осіб чи є залежною (залежним) від них». Також визначається порядок виключення з Реєстру неприбуткових організацій та установ «осіб, пов’язаних з державою-агресором» і вводиться заборона сільським, селищним і міським радам встановлювати пільги з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки для «особи, пов’язаної з державою-агресором. Встановлені раніше пільги для особи, пов’язаної з державою-агресором, що є неприбутковою організацією (установою), вважаються скасованими з моменту виключення такої особи з Реєстру неприбуткових організацій та установ».
Безумовне слабке місце цього проекту – відсутність жодного юридичного механізму визначення «осіб, пов’язаних з державою-агресором». Очевидно, що це не можна залишати на розсуд тих податківців, які будуть застосувати відповідний закон. Загалом видається небажаним і привнесення ідеологічних критеріїв у податкову справу.
Проект Постанови 2965 від 27.05.2015 (Вілкул О. Ю.) про Заяву Верховної Ради України щодо звернення до Кабінету Міністрів України з метою забезпечення вжиття невідкладних заходів з соціального захисту населення України стосовно перегляду Кабінетом Міністрів України умов отримання кредитних коштів від Міжнародного валютного фонду.
У заяві, зокрема, зазначається, що «Верховна Рада України, у зв’язку з викладеними фактами, з метою зменшення соціальної напруги у суспільстві та стимулювання Уряду шукати альтернативні шляхи вирішення поставлених МВФ умов, вимагає від Кабінету Міністрів України переглянути спільно з місією Міжнародного валютного фонду умови отримання Україною кредитних коштів, зокрема, щодо недопущення:
- зростання для населення тарифів за житлово-комунальні послуги та цін на природний газ, на товари першої необхідності та ліки;
- скорочення видатків на соціальну сферу (замороження та урізання соціальних виплат, у тому числі, обмеження пенсії працюючим, скасування права на достроковий вихід на пенсію);
- скасування податкових пільг та підвищення розмірів податків і зборів;
- скорочення мережі медичних та загальноосвітніх закладів».
Як видається, подібні заяви не приносять жодного позитивного практичного соціально-економічного ефекту, а покликані лише служити знаряддям досягнення тих чи інших політичних цілей.
Відносини між владними суб’єктами
Проект 2967 від 28.05.2015 (Луценко Ю. В.) про внесення змін до деяких законів України (щодо окремих питань удосконалення забезпечення діяльності органів військової прокуратури).
Проектом продовжується процес відновлення військової юстиції. Запропоновані зміни торкаються переважно організаційних питань. На жаль, ряд формулювань є вкрай невдалими, зокрема пропоновані зміни до ч. 4 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру».
Права громадян та їх об’єднань
Проект 2884-1 від 28.05.2015 (Королевська Н. Ю.) про внесення змін до деяких законів України щодо посилення соціального захисту деяких категорій інвалідів.
Альтернативний урядовому проекту 2884 від 18.05.2015 про внесення змін до деяких законів України щодо посилення соціального захисту інвалідів, які не мають права на призначення пенсії чи соціальних допомог (див. Бюлетень № 23).
Від урядового проекту відрізняється додаванням до змін до ст. 4 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» таких слів: «Довідка видається без стягнення будь-яких платежів та зборів і діє безстроково. Видача довідки здійснюється протягом п’яти робочих днів починаючи з дня звернення інваліда за її отриманням».
Як слушно зауважено у висновку ГНЕУ: «визначення строку дії довідки та терміну її видачі є складовими порядку видачі, які коректніше визначати саме у цьому порядку, а не безпосередньо у законі».
Проект 2958 від 25.05.2015 (Данченко О. І.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування проведення контрольних перевірок суб'єктів господарювання.
Пропонується значною мірою обмежити можливості органів влади, щодо проведення перевірок суб’єктів господарювання та зробити порядок перевірок дещо більш відкритим. Втім, ряд змін є щонайменше дискусійними. Це стосується і зняття ряду обмежень щодо планування перевірок, і радикальне (втричі) скорочення строків перевірок тощо.
Проект 2959 від 26.05.2015 (Тетерук А. А.) про внесення зміни до статті 25 Закону України «Про захист персональних даних» (щодо удосконалення системи захисту персональних даних).
Пропонується дозволити обробку персональних даних без застосування положень Закону України «Про захист персональних даних», якщо така обробка здійснюється «фізичними та юридичним особами з метою сприяння Міністерству внутрішніх справ України, Генеральній прокуратурі України, Міністерству Оборони України, Державній прикордонній службі України, Службі Безпеки України, Службі зовнішньої розвідки України у здійсненні необхідних заходів спрямованих на захист державної та громадської безпеки, фінансових інтересів держави та на боротьбу з кримінальними правопорушеннями».
Неконкретність наведеного формулювання створює ризик зловживання відповідними повноваженнями з боку зазначених вище силових структур. До того ж аргументи на користь проекту, наведені у пояснювальній записці, видаються доволі абстрактними і непереконливими.
На ці та інші недоліки проекту звертає увагу і ГНЕУ, яке пропонує відхилити проект, зазначаючи, зокрема, що він «не містить належного обґрунтування необхідності його прийняття, що має супроводжуватися аналізом чинного законодавства України з питань, що пов'язані із захистом і обробкою персональних даних, з метою виявлення прогалин, суперечностей, які засвідчують необхідність прийняття нового закону».
Проект 2961 від 26.05.2015 (Дроздик О. В.) про внесення змін до статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» (щодо подання інформації неприбутковими організаціями).
Пропонується виключити з числа осіб, які подають до Єдиного реєстру інформацію про структуру власності засновників – юридичних осіб профспілки, їх організацій та об’єднання профспілок, а також неприбуткові організацій, створені для здійснення діяльності без отримання прибутку.
Кримінальне, кримінально-процесуальне і цивільне процесуальне законодавство, судівництво
Проект 2962 від 26.05.2015 (Міщенко С. Г.) про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України (щодо порядку надсилання деяких процесуальних документів).
Термінологічно-уточнюючий проект, який передбачає заміну в ряді статей ЦПК України та КАС України щодо порядку надсилання деяких процесуальних документів слів «особам» та «відповідно до кількості осіб» словами «сторонам, третім особам та іншим особам» та «у відповідній кількості сторонам, третім особам та іншим особам» у відповідних відмінках. Згідно з пояснювальною запискою, зміни вносяться «з метою усунення випадків неоднозначного розуміння судами апеляційної та касаційної інстанцій норм чинного законодавства».
Проект 2964 від 27.05.2015 (Філатов Б. А.) про внесення змін до статті 233 Кримінального кодексу України (щодо відповідальності за незаконну приватизацію державного, комунального майна).
Окрім посилення санкції через додавання до штрафу також позбавлення волі та позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пропонується значно розширити диспозицію статті, формулюючи її так: «Порушення законодавства про приватизацію, в тому числі на етапі передприватизаційної підготовки, що призвело або могло призвести до заниження ціни продажу об’єкта приватизації, або дії, направлені на обмеження конкуренції, або надання окремим покупцям переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно інших учасників конкурсу (аукціону), або неналежна організація та здійснення контролю за виконанням умов договору купівлі-продажу об’єкту приватизації, фальсифікація результатів такого контролю, або невжиття посадовими особами державного органу приватизації заходів, спрямованих на усунення порушень умов договору купівлі-продажу об’єкту приватизації, або приватизація майна, яке не підлягає приватизації згідно з законом, або приватизація неправомочною особою».
Проект 2973 від 29.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами.
Згідно з пояснювальною запискою проект «спрямовано на посилення впливу держави на посадових осіб органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які вчиняють правопорушення при видачі документів дозвільного характеру, та суб’єктів господарювання, які вчиняють правопорушення у сфері підприємницької діяльності».
Аргументи на користь посилення адміністративної репресії, наведені в пояснювальній записці, виглядають непереконливо. Як видається, проблеми поводження з відходами мають вирішуватися насамперед економічними засобами.
Культура та освіта
Проект 2968 від 28.05.2015 (Фурсін І. Г.) про внесення зміни до статті 63 Закону України «Про освіту» щодо оренди земель навчальних закладів.
Пропонується доповнити частину 2 зазначеної статті абзацом такого змісту: «Навчальні заклади мають право здавати в оренду без права викупу земельні ділянки, якими вони користуються. Отримані в якості орендної плати кошти можуть бути витрачені виключно на покращення власної матеріально-технічної бази, учбового інвентарю, оснащення, та умов навчання в такому учбовому закладі».
Ідея, викладена в проекті, не є новою, її позитивні та негативні риси очевидні. Як видається, вона може бути прийнятною лише як тимчасовий захід для «виживання» закладів освіти. Звертає на себе увагу і значна кількість русизмів у запропонованому тексті.
Охорона здоров’я
Проект 2971 від 28.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення регулювання виробництва та обігу пива.
Головні положення проекту спрямовані на скасування ліцензування виробництва пива та скасування ряду положень, які прирівнюють цей товар до алкогольної продукції. На думку ініціаторів проекту, «прирівнювання регулювання обігу пива до обігу алкогольних напоїв створює велику кількість додаткових обмежень та необхідність отримання значної кількості дозвільних документів». Водночас вносяться значні зміни у вимоги щодо маркування та реклами продукції.
Cслід підкреслити, що поданий проект – це чергова спроба частково переглянути Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України (щодо податкової реформи)» від 28 грудня 2014 р., але на цей раз з боку уряду, а не окремих народних депутатів. Загалом ситуація із Законом від 28 грудня 2015 р. є класичним прикладом того, до чого може призвести популярний нині розгляд законопроектів за скороченою процедурою з голосуванням «за основу і в цілому».
Цивільне та сімейне право
Проект 2975 від 29.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо надання батькам-вихователям додаткових соціальних гарантій.
Головні зміни пов’язані з наданням права одному із прийомних батьків чи батьків-вихователів отримувати відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею віку трьох років.
Проекти з інших питань
Проект 2956 від 25.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до Закону України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна» (щодо механізмів впливу на підприємства-боржники).
Пропонується не поширювати дію мораторію, встановленого Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна», на «застосування примусової реалізації майна для погашення заборгованості перед Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України» та її дочірніми підприємствами, що здійснювали постачання природного газу на підставі ліцензії».
Ряд цілком слушних зауважень до проекту зроблено у висновку ГНЕУ.
Проект 2960 від 26.05.2015 (Поляков М. А.) про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо перехідного періоду системи електронного адміністрування).
Пропонується подовження до 1 січня 2016 р. перехідного періоду, протягом якого реєстрація податкових накладних/розрахунків коригування до податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних здійснюється без обмеження сумою податку, обчисленою за формулою, визначеною пунктом 200-1.3 статті 200-1 Податкового кодексу України, а також звільнення до 1 січня 2016 р. від застосування штрафних санкцій за порушення термінів реєстрації в Єдиному реєстрі податкових накладних податкових накладних / розрахунків коригування, складених в період з 1 лютого 2015 р. до 1 січня 2016 р.
Судячи з пояснювальної записки, запропоноване подовження перехідного періоду є до певної міри вимушеним кроком.
Проект 2966 від 28.05.2015 (Кабінет Міністрів України) про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Великий проект (34 сторінки) який має на меті визначити функції зазначеного в назві органу. Враховуючи розміри проекту, які виключають його належний аналіз в межах цього огляду, рекомендуємо звернутися до вельми докладного та ретельного висновку ГНЕУ (9 сторінок), яким проект рекомендовано повернути на доопрацювання.
Проект 2966-1 від 29.05.2015 (Мартовицький А. В.) про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Альтернативний попередньому і теж значний за обсягом (23 сторінки).
Очевидно, є сенс узгодити обидві пропозиції у процесі спільного обговорення.
Проект 2970 від 29.05.2015 (Развадовський В. Й.) про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо податкової реформи, зменшення навантаження на фонд оплати праці).
Пропоновані зміни є різними по суті і формі, від незначних виправлень до суттєвих змін інститутів оподаткування. Зокрема пропонується ввести норму про те, що бюджетні установи, а також громадські об’єднання, політичні партії, релігійні, благодійні організації, об’єднання співвласників багатоквартирного будинку, асоціації власників жилих будинків, житлово-будівельних кооперативів, пенсійних фондів, метою яких не може бути одержання і розподіл прибутку серед засновників, членів органів управління, інших пов’язаних з ними осіб, а також серед працівників таких організацій «у разі отримання прибутку від неосновної діяльності сплачують податок на прибуток від такого прибутку на загальних підставах без позбавлення їх статусу неприбутковості». Крім того, переглядається також і митна та протекціоністська політика. Так, пропонується ст. 6 Закону України «Про заходи щодо стабілізації платіжного балансу України відповідно до статті XII Генеральної угода з тарифів і торгівлі 1994 року» доповнити новим абзацом першим такого змісту: «Увести мораторій на застосування додаткового імпортного збору для підприємств, які використовують імпортну сировину для виготовлення продукції».
Враховуючи обсяг і важливість пропонованих змін, проект заслуговує на ретельне вивчення.