Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 44 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 12.10.2015 – 16.10.2015
Надійшло 54 проекти законів та постанов Верховної Ради України, зокрема 33 процедурні постанови, пов’язані з прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, створення тимчасових комісій, надання згоди на затримання та арешт (взяття під варту) судді тощо. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект 3339 від 16.10.2015 (Демчак Р. Є.) про внесення змін до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям» щодо соціального захисту членів сімей учасників антитерористичної операції.
Пропонується не включати до суми середньомісячного сукупного доходу сім'ї, яка, зокрема, використовується для обчислення різних пільг та виплат, грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького (в окремих місцях проекту помилково написано – «навчального») складу, які беруть безпосередню участь в антитерористичній операції на час її проведення.
Проект 3341 від 16.10.2015 (Сисоєнко І. В.) про внесення зміни до статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (щодо надання пільг по сплаті за житлово-комунальні послуги вдовам військовослужбовців, які загинули в ході проведення антитерористичної операції).
Пропонується доповнити зазначену статтю абзацом такого змісту: «Вдовам військовослужбовців, які загинули в ході проведення антитерористичної операції, надається 100-відсоткова знижка плати за користування житлом (квартирної плати) та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична, теплова енергія та інші послуги) в жилих будинках усіх форм власності в межах встановлених норм, передбачених законодавством та 100-відсоткова знижка плати за встановлення і користування квартирним телефоном».
Відносини між владними суб’єктами
Проект 3317 від 12.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління державними підприємствами, що виготовляють бланки цінних паперів, документи та бланки, які потребують використання спеціальних елементів захисту.
Проектом передбачається внести зміни до Господарського кодексу України, Законів України «Про Національний банк України», «Про здійснення державних закупівель», «Про адміністративні послуги» та «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», метою яких є передавання від Національного банка України до Кабінету Міністрів України через підпорядкований йому центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та контролю за виготовленням бланків цінних паперів, документів суворої звітності, повноважень з управління державними підприємствами, що виготовляють бланки цінних паперів, документи та бланки, які потребують використання спеціальних елементів захисту.
Проект 3319 від 12.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про перелік адміністративних послуг.
Пропонується затвердити перелік адміністративних послуг згідно з додатком. В останньому на 136 сторінках перелічені 563 різні адміністративні послуги. Запровадження нових або скасування (зміна найменування) адміністративних послуг, включених до переліку, затвердженого цим проектом, надалі має здійснюється через прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів, які регулюють суспільні відносини у відповідній сфері, одночасно із внесенням змін до зазначеного переліку. Також пропонується скасувати Закон України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».
Проект 3322 від 13.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про адміністративні послуги».
Незважаючи на назву, основні зміни в проекті присвячені когенараційним установкам та альтернативному паливу. Як зазначається в пояснювальній записці, змінами до Закону України «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу» передбачається визначення конкретних підстав щодо видачі свідоцтва про кваліфікацію когенераційної установки, суб’єкта надання такої адміністративної послуги та його повноваження щодо її надання; переліку та вимог до документів, необхідних для отримання такої послуги, її безоплатність і граничний строк надання; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Аналогічні за суттю є й зміни, що вносяться до Закону України «Про альтернативні види палива».
Проект 3334 від 16.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про Державний Прапор України.
Метою проекту є законодавче врегулювання питань опису, порядку використання та правового захисту Державного Прапора України. Нині ці питання всупереч Конституції України визначаються не законами, а постановою Верховної Ради України від 28 січня 1992 року «Про Державний прапор України» та іншими підзаконними актами.
Положення проекту значною мірою відбивають вже існуючий порядок використання державних символів і з юридичного боку не викликають принципових заперечень. Водночас закріплюючи норми щодо шанування державних символів, на нашу думку, слід уникати надмірності, зайвої помпезності, що може мати зворотній ефект у формуванні правильного ставлення громадян до державних символів. Під цим кутом зору щонайменше дискусійними видаються пропозиції щодо встановлення постійно Державного Прапора України в приміщеннях, де проводяться засідання вчених рад державних навчальних закладів, наукових установ, в службових кабінетах керівників усіх державних підприємств, установ, організацій та навчальних закладів тощо. Так, доволі дивно виглядатиме Державний Прапор в кабінеті директора лазні або директора цирку. Надуманою видається ідея про запровадження всеохоплюючої присяги Україні і Державному Прапору, особливо з врахуванням того, що ряд осіб має складати її щороку. Є великий сумнів і щодо того, що Державний Прапор має встановлюватися на приміщеннях органів місцевого самоврядування, в кабінетах їхніх керівників тощо. Адже органи місцевого самоврядування представляють не державу, а територіальну громаду.
Проект 3335 від 16.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення зміни до статті 21 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (щодо функцій та повноважень Міненерговугілля).
Пропонується законодавчо закріпити за Міністерством енергетики та вугільної промисловості України ряд функцій, які вже покладені на них рішенням уряду, а саме: «планування та здійснення заходів щодо створення в Україні виробництва ядерного палива, розвитку уранового та цирконієвого виробництв, організації будівництва нових ядерних установок та уранових об’єктів та щодо ліквідації наслідків діяльності цих виробництв», «планування та координації виконання заходів, спрямованих на продовження строку експлуатації діючих енергоблоків атомних електростанцій» та «планування заходів щодо повернення в Україну високоактивних відходів від переробки відпрацьованого ядерного палива атомних електростанцій України».
Проект 3337 від 16.10.2015 (Писаренко В. В.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення права громадян на участь у законодавчому процесі.
Пропонується внести доволі значні зміни до законодавства щодо вдосконалення процедур електронного урядування. Ключова пропозиція полягає в наданні громадянам права бути суб’єктами нормотворчої ініціативи стосовно не лише законів, а й підзаконних актів, «шляхом внесення ними в установленому порядку електронних нормотворчих петицій».
Утім, на нашу думку, лишаються цілковито невирішеними два аспекти проблеми. По-перше, це існуючий виключний конституційний перелік суб’єктів законодавчої ініціативи, який у проекті не передбачається змінювати. А, по-друге, так само, як і в чинному законодавстві, не вирішено питання контролю за дотриманням законодавства суб’єктами підписання петицій, зокрема верифікації підписів. З огляду на це проект вимагає щонайменше суттєвого доопрацювання.
Права громадян та їх об’єднань
Проект 3321 від 13.10.2015 (Дідич В. В.) про внесення змін до Закону України «Про громадянство» щодо прийняття до громадянства України.
Пропонується викласти пункт 3 частини 2 ст. 9 зазначеного закону, який містить вимоги щодо строків попереднього проживання заявників в Україні, в такій редакції: «безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; або перебування у шлюбі з громадянином України понад два роки; або перебування з громадянином України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті; або отримання дозволу на імміграцію відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України «Про імміграцію»; або безперервне проживання на законних підставах на території України протягом трьох років з моменту надання їм статусу біженця в Україні чи притулку в Україні; або безперервне проживання на законних підставах на території України протягом трьох років з моменту в’їзду в Україну для осіб, які в’їхали в Україну особами без громадянства».
Проект 3326 від 15.10.2015 (Фельдман О. Б.) про внесення змін до Закону України «Про захист прав споживачів» (щодо права споживачів на фото- і відеозйомку у місцях продажу товарів).
По суті проект підготовлений на заміну авторського проекту 2099а від 17.06.2015 про внесення змін до деяких законів України (щодо права споживачів на фото- і відеозйомку у місцях продажу товарів) (див. Бюлетень № 27), який був відкликаний 06.10.2015.
Від проекту 2099а пропонований проект відрізняється звуженням кола запропонованих прав і відмовою від вимоги про те, що «юридичній особі або фізичній особі-підприємцю заборонено обмежувати право споживача на фото - та відеозйомку товарів, які пропонуються для продажу, а також процесу їх продажу, надання послуг та виконання робіт, зокрема шляхом віднесення відповідної інформації до конфіденційної». Інші положення щодо права споживачів на «необхідну, доступну, достовірну та своєчасну інформацію про продукцію, її кількість, якість, асортимент, на інформацію про її виробника (виконавця, продавця), а також на фіксацію цієї інформації шляхом фото - і відеозйомки» та права об'єднань споживачів здійснювати «фото- і відеозйомку з метою забезпечення доказів у місцях продажу (надання) товарів, робіт, послуг, кредитів, позик тощо, крім випадків, встановлених законом» залишені.
Таким чином, автором при підготовці нового проекту були внесені до тексту проекту 2099а ті зміни, на яких наголошувало у своєму висновку ГНЕУ.
Кримінальне, кримінальне процесуальне і цивільне процесуальне законодавство, судівництво
Проект 3328 від 15.10.2015 (Ємець Л. О.) про внесення змін до Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» (щодо забезпечення прав суддів, які обіймають посади у судах, що припинили роботу у зв'язку із стихійним лихом, військовими діями, проведенням антитерористичної операції).
Пропонується зняти обмеження щодо строку (6 місяців), на який суддя, який обіймає посаду в суді, що припинив роботу із зазначених підстав, може бути рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України прикріплений до іншого суду того ж рівня в іншій місцевості із збереженням за ним посадового окладу, але без відповідних доплат.
У своєму висновку ГНЕУ слушно зазначило, що запропоновані «механічні» зміни не лише не вирішують існуючі проблеми, а й створюють значну кількість нових.
Проект 3331 від 15.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до статті 289 Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності за незаконне заволодіння транспортним засобом.
Зміни зводяться до посилення санкцій, а саме, піднесенням верхньої межі штрафу з 1 до 3 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та підвищення верхньої межі строку позбавлення волі з 5 до 6 років.
Якщо внесення змін до розміру штрафів можна вважати достатньо адекватною пропозицією в контексті сучасних інфляційних процесів, то підвищення максимального строку позбавлення волі на 1 рік пояснити вельми важко.
Питання сільського господарства та земельних справ
Проект 3323 від 13.10.2015 (Рибак І. П.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру (щодо спеціального водокористування).
Пропонуються доволі суттєві зміни до законодавства щодо спеціального водокористування. Насамперед йдеться про передавання контрольних та дозвільних функцій від місцевих рад до «центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів». Утім, головні зміни торкаються саме інституту спеціального водокористування, який значною мірою видозмінюється.
Проект 3327 від 15.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо використання земель дорожнього господарства та розвитку мережі автомобільних доріг.
Проект покликаний забезпечити правове врегулювання особливостей надання земельних ділянок під автомобільні дороги, вирішення неврегульованих проблем встановлення охоронних зон автомобільних доріг, деталізація складових автомобільних доріг, удосконалення правових норм щодо використання для будівництва доріг сільськогосподарських угідь, погодження місць розташування об’єктів. З цією метою у Земельному кодексі України пропонується розділити землі дорожнього господарства із землями автомобільного транспорту шляхом доповнення новою статтею 71-1 «Землі дорожнього господарства», заборонити передавання земель державної та комунальної власності під автомобільними дорогами загального користування у приватну власність. Земельний та Цивільний кодекси України доповнюються нормами щодо можливості укладання користувачем земельних сервітутів з іншою особою та відшкодування збитків землекористувачеві іншою особою, яка користується сервітутом. Закон України «Про автомобільні дороги» доповнюється новим розділом ІІ-І «Надання та використання земельних ділянок для розміщення та експлуатації автомобільних доріг», що містить норми щодо встановлення охоронних зон з обох боків земляного полотна «для забезпечення нормальних умов експлуатації й запобігання ушкодженню споруд дорожнього господарства та земляного полотна автомобільних доріг, охорони його від дії ерозії, заболочення, зсувів, лавин, снігопадів тощо». Земельні ділянки, розташовані в охоронних зонах автомобільних доріг, не вилучаються у їх власників або користувачів, а використовуються з обмеженнями, встановленими цим Законом. Власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, завдані їм унаслідок встановлення обмежень у використанні земельних ділянок в межах охоронної зони у порядку, встановленому законодавством. Порядок визначення меж та встановлення охоронних зон автомобільних доріг загального користування затверджується Кабінетом Міністрів України. В Закон України «Про транспорт» вноситься нова стаття 31-1 «Землі дорожнього господарства». Як зазначається в пояснювальній записці, усі наведені вище режими користування земельними ділянками дорожнього господарства та суміжних зон є різновидом обмежень та обтяжень речових прав і майна, які необхідно буде реєструвати у встановленому порядку, а «прийняті зміни мають забезпечити полегшення виконання програм розвитку автомобільних доріг, здешевлення витрат на відведення земельних ділянок шляхом їх викупу та інформаційну єдність усіх задіяних у вказаному процесі органів та осіб».
Як і кожний проект з питань землекористування, він потребує неквапливого обговорення громадською, щоб уникнути традиційного для нашої держави «диктату забудовників».
Проект 3340 від 16.10.2015 (Ничипоренко В. М.) про внесення змін до статті 123 Земельного кодексу України щодо обов'язкового погодження з органами місцевого самоврядування передання у користування або у власність земельних ділянок сільгосппризначення державної власності.
Ініціатори проекту виходять з твердження, що «суспільство вимагає участі органів місцевого самоврядування у процесах розпорядження землями державної власності». На їх думку, місцева громада краще знає, хто вартий права користування та володіння землею. Водночас Конституція України не передбачає наділення органів місцевого самоврядування правом розпоряджатися зазначеними землями. Тому пропонується забезпечити участь органів місцевого самоврядування у процесах розпорядження землями державної власності через механізм обов’язкового погодження, а саме визначити у зазначеній в назві проекту статті, що «забороняється передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб з підстав, визначених абзацом першим цієї статті, а також у разі відсутності згоди відповідного органу місцевого самоврядування, в адміністративних межах якого знаходиться земельна ділянка. Згода про передання у користування або у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності оформляється в порядку прийняття рішення на сесії відповідного органу місцевого самоврядування, в адміністративних межах якого знаходиться земельна ділянка». Втім, важко погодитися з ініціаторами проекту, що «у разі прийняття даного проекту Закону будуть створені умови, що зменшать прояви корупції в питаннях надання земельних ділянок державної власності у власність та користування». На нашу думку, корупційна складова в «земельних рішеннях» органів місцевого самоврядування аж ніяк не менша, ніж в аналогічних рішеннях органів державної влади.
Окрім того, слід вважати аморальною і антиправовою будь-яку спробу «обійти» Конституцію. А в цій конкретній ситуації запровадження «обов’язкового погодження» безумовно в неконституційний спосіб обмежує встановлені і гарантовані Конституцією права органів державної влади як розпорядників земель державної власності. Тому без відповідних змін у Конституції України проект видається абсолютно неприйнятним.
Проекти з інших питань
Проект 3320 від 13.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до статті 19 Закону України «Про теплопостачання» щодо укладення довгострокових договорів на постачання теплової енергії.
Передбачається законодавчо закріпити, що «постачання бюджетній установі теплової енергії, яка вироблена на теплогенеруючих установках з використанням альтернативних джерел енергії та альтернативних видів палива, здійснюється теплопостачальною організацією на підставі довгострокового договору, термін дії якого становить не менше 5 років».
Проект 3330 від 15.10.2015 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до статті 8 Закону України «Про альтернативні види палива».
Пропонується скасувати такі положення зазначеного закону: «Суб'єкти господарювання, що здійснюють господарську діяльність у сфері виробництва, зберігання та введення в обіг рідких біологічних видів палива та біогазів, підлягають внесенню до державного реєстру виробників рідких біологічних видів палива та біогазів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Ведення державного реєстру виробників рідких біологічних видів палива та біогазів здійснюється органом, уповноваженим Кабінетом Міністрів України».
Не заперечуючи щодо пропонованих змін, що, як стверджується у пояснювальній записці спрямовані на «спрощення умов провадження підприємницької діяльності у сфері виробництва біологічних видів палива», маємо відзначити той факт, що це вже другий зареєстрований урядом на означеному тижні проект (також 3322), яким вносяться зміни до Закону України «Про альтернативні види палива». У таких випадках, як правило, одночасне прийняття двох проектів породжує певні колізії.
Проект 3332 від 15.10.2015 (Насалик І. С.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо фінансування капітальних ремонтів багатоквартирних будинків.
Пропонується законодавчо закріпити положення про те, що перед передачею спільного майна багатоквартирних будинків співвласникам багатоквартирних будинків відповідно до Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» має здійснюватися перший капітальний ремонт на умовах співфінансування за рахунок Державного бюджету України, відповідних місцевих бюджетів та міжнародної технічної допомоги, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Замовниками такого ремонту мають виступати органи місцевого самоврядування. До переліку робіт, що підлягають виконанню при проведенні першого капітального ремонту, в обов’язковому порядку включаються роботи, спрямовані на підвищення рівня енергозабезпечення будинку. Обстеження багатоквартирних будинків, які потребують капітального ремонту та складання проектно-кошторисної документації на його проведення, покладається на відповідні проектні організації за замовленням співвласників будинку.
Пропоновані зміни загалом заслуговують на підтримку, проте постає питання про реальну можливість їх виконання з огляду на фінансовий стан держави. Можливо, слід було б дещо розвинути положення про порядок фінансування першого капітального ремонту перед передачею спільного майна багатоквартирних будинків співвласникам багатоквартирних будинків щодо можливості залучення інвестицій та кредитів.
Проект 3338 від 16.10.2015 (Мороко Ю. М.) про внесення змін до Закону України «Про телекомунікації» щодо операторів віртуальної мережі рухомого (мобільного) зв'язку.
У проекті пропонується врегулювати діяльність операторів віртуальної мережі рухомого (мобільного) зв’язку, під якими розуміється «суб'єкт господарювання, який має право на здійснення діяльності з надання послуг рухомого (мобільного) зв’язку із правом на технічне обслуговування та експлуатацію телекомунікаційних мереж (крім радіопідсистеми рухомого (мобільного) зв’язку), без отримання в користування радіочастотного ресурсу та з використанням телекомунікаційних мереж рухомого (мобільного) зв'язку інших операторів телекомунікацій». Також передбачається, що віртуальні оператори здійснюють діяльність з надання послуг рухомого (мобільного) зв'язку на підставі ліцензії на відповідний вид діяльності та дозволів на використання номерного ресурсу, однак без отримання ліцензії на використання радіочастотного ресурсу України. Віртуальні оператори надають телекомунікаційні послуги з використанням власної або орендованої мережі комутатора та з використанням на договірних засадах телекомунікаційних мереж рухомого (мобільного) зв'язку операторів телекомунікацій, які є користувачами радіочастотного ресурсу України. Віртуальний оператор може одночасно використовувати одну або більше мереж рухомого (мобільного) зв'язку інших операторів телекомунікацій.