Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 101 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 21.11.2016 – 25.11.2016
Надійшов 41 проект законів і постанов Верховної Ради України, зокрема 12 проектів процедурних постанов, пов’язаних з прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, ініціативою відставки міністра тощо. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
Міжнародно-правові відносини
Проект 0121 від 24.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про припинення дії Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про ліквідацію та порядок повернення авіаційної техніки, що знаходиться на ремонтних підприємствах Міністерства оборони України і Міністерства оборони Російської Федерації.
Як зазначається в пояснювальній записці, враховуючи військову агресію Російської Федерації проти України, тимчасову окупацію Автономної Республіки Крим, очевидні намагання дестабілізувати ситуацію на Півдні та Сході України та неодноразове нехтування Російською Федерацією українсько-російськими договорами, що є грубими порушеннями зобов’язань, які випливають з імперативних норм міжнародного права, прийняття Закону України призведе до припинення дії Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про ліквідацію та порядок повернення авіаційної техніки, що знаходиться на ремонтних підприємствах Міністерства оборони України і Міністерства оборони Російської Федерації.
Утім, у проекті відсутня ключова інформація: а чи наявна наразі якась російська авіаційна техніка на ремонтних підприємствах Міністерства оборони України і, відповідно, українська – на ремонтних підприємствах Міністерства оборони Російської Федерації.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект 5442 від 23.11.2016 (Паламарчук М. П.) про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та деяких інших законів України щодо забезпечення прикордонної безпеки держави.
Запропоновані зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення слід поділити на дві групи: ті що стосуються перетину кордону чи прав іноземців, та ті, що мають загальний характер. Окрім суттєвого, іноді до дванадцятикратного, підвищення розміру нижньої та верхньої межі штрафів, проект містить ряд новел щодо встановлення відповідальності за певні дії. Так, проживання іноземцями та особами на території України за недійсними документами чи документами, термін дії яких закінчився, прирівнюється до недодержання такими особами встановленого порядку реєстрації або порушення встановленого терміну перебування в Україні, які були виявлені в пунктах пропуску через державний кордон України (ст. 203). Перетинання або спроба перетинання державного кордону України з використанням підробленого документа прирівнюється до таких самих дій за документами, що містять недостовірні відомості про особу (ст. 204-1). Крім того, запроваджується ряд нових статей. Зокрема, ст. 203-1 «Невиконання рішення про заборону в’їзду в Україну», яка визначає відповідальність за «Умисне невиконання іноземцем або особою без громадянства рішення уповноваженого державного органу про заборону в’їзду в Україну», чи ст. 204-4 «Порушення порядку в’їзду до району проведення антитерористичної операції або виїзду з нього», яка передбачає відповідальність за «порушення порядку в’їзду до району проведення антитерористичної операції або виїзду з нього, вчинене поза контрольними пунктами в’їзду-виїзду». Також пропонується виключити ст. 207 «Неповернення капітаном іноземного судна перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу». Відповідно, вносяться зміни до положень, які визначають компетенцію щодо складання адміністративних протоколів та з розгляду адміністративних справ. Частина названих положень розвивається в змінах до інших законів, зокрема у Законі України «Про правовий статус іноземців осіб без громадянства» пропонується закріпити норму про те, що «за умисне невиконання рішення про заборону в’їзду в Україну іноземці та особи без громадянства несуть передбачену законом відповідальність, їм не дозволяється в’їзд в Україну та забороняється подальший в’їзд в Україну на строк від п’яти до десяти років, що додається до строку заборони в’їзду в Україну, який вони мали до цього». Із числа змін, що мають загальний характер, насамперед слід зупинитися на пропозиції законодавчо закріпити, що протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається «протягом трьох годин з моменту виявлення правопорушення».
Деякі з числа ініціатив є дуже цікавими і важливими, водночас інші є щонайменше дискусійними. Вимога ж про те, що протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається «протягом трьох годин з моменту виявлення правопорушення» не витримує критики через те, що лише в деяких випадках складення протоколів належить до компетенції осіб, які власне зазвичай і виявляють правопорушення, зокрема при фотофіксації проступків у автоматичному режимі. Та й власне незрозуміло, яким чином точно визначити час моменту виявлення правопорушення, а також які будуть наслідки недотримання цієї норми. Також ряд зауважень до проекту міститься у висновку ГНЕУ, з якими ми загалом погоджуємося.
Проект 5449 від 24.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань діяльності Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України.
Проект майже дослівно повторює проект 4127 від 22.02.2016 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань діяльності Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (див. Бюлетень № 62), внесений попереднім складом уряду і відкликаний 14.04.2016.
Проект 5454 від 25.11.2016 (Недава О. А.) про внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».
Пропонується закріпити, що внутрішньо переміщеними особами є «в тому числі особи, які втратили житло внаслідок бойових дій у період проведення антитерористичної операції». Як зазначається в пояснювальній записці, після прийняття Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» та його дії протягом певного періоду, з’ясувалося, що створилася прогалина в законодавстві щодо забезпечення прав і свобод громадян України, які втратили житло під час проведення бойових дій на території населених пунктів в зоні проведення антитерористичної операції, де вони проживали. З тих чи інших причин ці громадяни не покинули ті населені пункти, де вони мешкали. Так склалося, що ці громадяни, які втратили житло, але залишилися в межах своїх населених пунктів і змушені проживати в найманих ними помешканнях, залишилися без підтримки держави. Вони не можуть розраховувати на гуманітарну та благодійну допомогу своїм сім’ям, державну підтримку щодо забезпечення органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами приватного права можливості безоплатного тимчасового проживання, забезпечення лікарськими засобами, тощо. Враховуючи численні звернення та скарги громадян України, які опинилися в такій ситуації, пропонується прийняти дані зміни та приєднати таких громадян до категорії внутрішньо переміщених осіб.
Відносини між владними суб’єктами
Проект 5438 від 22.11.2016 (Шинькович А. В.) про внесення змін до Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (щодо вдосконалення процедури виконання рішень та пропозицій Європейського суду з прав людини).
Пропонується закріпити такі два основні приписи: «З метою попередження завдання шкоди іміджу Держави, посадові особи, дії або бездіяльність яких призвела до подання Стягувачем заяви до Суду за захистом його порушених прав і за наслідками розгляду якої на користь Стягувача постановлено Рішення, у разі невиконання вимог, передбачених нормами міжнародного права та законом, позбавляються права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю» та «Видатки Державного бюджету України на виконання Рішення відшкодовуються Державі за рахунок посадових осіб, незаконні дії або бездіяльність яких спонукали Стягувача подати заяву до Суду за захистом його порушених прав, в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України».
Загалом ідея проекту є цілком зрозумілою та сприймається позитивно. Проте можливість реалізації її викликає великі сумніви. По-перше, питання про заборону певній особі «обіймати певні посади або займатися певною діяльністю» належить виключно до компетенції суду з огляду на положення Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України. По-друге, проект мав би містити не загальні декларації, а безпосередні ініціативи щодо порядку та процедур звільнення із займаної посади та притягнення до відповідальності зазначених осіб, а також щодо порядку відшкодування збитків завданих державі. Без належно прописаних процедур сама декларативна форма не лише не покращить ситуацію, а дедалі більше її ускладнить.
Проект 5440 від 23.11.2016 (Шинькович А. В.) про внесення змін до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (щодо організаційних питань).
Проект містить низку різнопланових пропозицій, що, як видається, спричинені власним парламентським досвідом його ініціатора. Зокрема, пропонується запровадити підготовку Апаратом Верховної Ради України звіту за кожну сесію про роботу народного депутата України, а також оприлюднювати узагальнення про ефективність роботи кожної фракції окремо та опублікування інформації у засобах масової інформації; передбачити, що cхвалений Погоджувальною радою проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради на поточний тиждень не може змінюватися протягом пленарного тижня, а у разі необхідності внесення змін, рішення приймається Верховною Радою України шляхом голосування; врегулювати питання рейтингового (сигнального) голосування; збільшити строки внесення альтернативних законопроектів та пропозицій при підготовці законопроекту до другого читання з 14 до 30 днів; запровадити підготовку Апаратом Верховної Ради України аналізу практики застосування законодавчих актів, кий має у 15-денний строк з дати офіційного опублікування закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України оприлюднюватися в газеті «Голос України», в черговому номері «Відомостей Верховної Ради України» та розміщуватися на офіційному веб-сайті Верховної Ради України; а також ще кілька пропозицій, спрямованих на покращення роботи Апарату Верховної Ради України.
Пропозиції заслуговують на увагу. Водночас слід констатувати, що в тексті проекту вже вкотре у парламентській практиці містяться некоректні посилання на статті Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» замість посилань на статті власне Регламенту Верховної Ради України.
Права громадян та їх об’єднань
Проект 5433 від 21.11.2016 (Тетерук А. А.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо набуття (припинення) громадянства України, громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав.
Метою і завданням прийняття проекту, згідно з пояснювальною запискою, є реалізація вимог Конституції України щодо єдиного громадянства (стаття 4) та принципу єдиного громадянства, встановленого Законом України «Про громадянство України» (стаття 2) шляхом запобігання та скорочення випадків множинного (подвійного) громадянства в Україні. Основними пропозиціями проекту є проголошення принципу неможливості існування подвійного та множинного громадянства, встановлення обов’язку громадянина повідомляти відповідні органи державної влади про отримання громадянства іншої держави та повернення паспорта іноземної держави до уповноважених органів цієї держави, введення адміністративної відповідальності за порушення обов’язку громадянина України щодо повідомлення про набуття громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав. Крім того, передбачається внести зміни до ряду Законів України в частині встановлення певних обмежень для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які є громадянами України і одночасно перебувають у громадянстві іншої держави або набули громадянство (підданство) іноземної країни під час виконання своїх посадових обов’язків. Зокрема, пропонується внести зміни до Митного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення та Законів України «Про Службу безпеки України», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про Антимонопольний комітет України», «Про прокуратуру», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про Вищу раду юстиції», «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб», «Про державну таємницю», «Про Національний банк України», «Про місцеві державні адміністрації». Передбачається значно розширити повноваження державних органів влади, які беруть участь у вирішенні питання громадянства, а також Служби Безпеки України, Національної поліції України, Державної прикордонної служби України і органів прокуратури щодо здійснення ними заходів з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття випадків належності громадян України до громадянства (підданства) іншої держави (держав), а також повідомлення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, про кожний випадок виявлення належності громадян України до громадянства (підданства) іншої держави (держав). Пропонується урегулювати випадки, коли особа не може набути громадянство України за територіальним походженням, розширити умови прийняття до громадянства України, встановити нові підстави для втрати громадянства, в тому числі й за територіальним походженням, а також встановити суттєві обмеження щодо прийняття до громадянства України осіб, які належать до громадянства держави, відносно якої Україна оголосила стан війни, або держави, яка Верховною Радою України визнана державою-агресором.
Пропозицій доволі багато і більшість з них потребує ретельного обговорення фахівцями і громадськістю. Проте сама спрямованість проекту на усунення в Україні випадків подвійного (множинного) громадянства безумовно заслуговує на підтримку.
Проект 5435 від 22.11.2016 (Геращенко І. В.) про правовий статус осіб, зниклих безвісти.
Як стверджують ініціатори проекту, в його основу були покладені «Керівні принципи / Модельний закон щодо осіб, зниклих безвісти», розроблені Міжнародним Комітетом Червоного Хреста. У проекті пропонується визначити поняття «особа, зникла безвісти» в контексті міжнародного гуманітарного права; передбачається закріпити право особи знати про долю своїх зниклих родичів, урегулювати процедуру розшуку осіб, зниклих безвісти – від подання заяви про розшук і до його припинення, створити Комісію з питань осіб, зниклих безвісти (далі – Комісія), яка, зокрема, має стати держателем Єдиного реєстру даних про осіб, зниклих безвісти, в якому міститься інформація, необхідна для розшуку таких осіб, що збирається з метою встановлення їх місцезнаходження та ідентифікації непізнаних останків. Докладне регулювання особливостей функціонування Комісії з питань осіб, зниклих безвісти, пропонується покласти на Кабінет Міністрів України.
Проект покликаний вирішити дійсно злободенне завдання, проте юридичні засоби, запропоновані для цього, видаються не зовсім адекватними. Викликає сумнів сама головна юридична конструкція проекту «правовий статус осіб, зниклих безвісти», оскільки певною мірою або здебільшого йдеться про осіб, яких вже немає в живих. Тим паче, що у проекті насамперед визначаються права родичів таких осіб і відповідні обов’язки державних органів щодо встановлення їх долі. На нашу думку, коректніше було говорити не про «статус», а про «правові наслідки визнання особи зниклою безвісті». Ініціатори проекти вважають своєю заслугою те, що, окрім вже існуючого поняття «безвісно відсутньої особи», що міститься у Цивільному кодексі України, до законодавства України вводиться поняття «особи, зниклої безвісти». Проте така новела видається доволі сумнівною. У тексті проекту чимало інших невдалих юридичних конструкцій. Наприклад, згадка про «уповноважений державний орган держави, на території якої відбулося зникнення» (частина 3, статті 5) може створити хибне уявлення, що в проекті визначаються обов’язки державних органів іноземних країн. Текст містить неприпустимі русизми («приймати участь») та інші мовні негаразди.
Проект 5446 від 24.11.2016 (Князевич Р. П.) про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо удосконалення порядку державного фінансування політичних партій.
Метою проекту проголошено вдосконалення порядку державного фінансування політичних партій в Україні, уточнення формулювань та узгодження окремих положень Закону України «Про політичні партії в Україні», що сприятиме підвищенню прозорості такого фінансування та приведенню законодавства у сфері фінансування політичних партій у відповідність до міжнародних стандартів. Пропонується закріпити такі основні положення. Рішення щодо розподілу коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, приймається Національним агентством з питань запобігання корупції щоквартально. При цьому сума, що визначається для фінансування статутної діяльності політичної партії у черговому кварталі, збільшується на 10 відсотків у разі, якщо станом на день, що передує дню прийняття рішення про розподіл коштів, кількість представників однієї статі у депутатській фракції відповідної партії не перевищує двох третин. Політична партія має право використати кошти, отримані на фінансування її статутної діяльності, до кінця бюджетного року. Невикористані кошти після завершення бюджетного року мають бути перераховані до державного бюджету. У разі, якщо політична партія протягом року набуває або втрачає право на державне фінансування її статутної діяльності, сума коштів, що виділяються з державного бюджету, має бути пропорційною до кількості днів у відповідному календарному році, протягом яких ця партія мала право на державне фінансування.
Проект 5457 від 25.11.2016 (Левченко Ю. В.) про внесення змін до Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» (щодо фінансування капітального ремонту багатоквартирних будинків).
Пропонується ст. 13 названого закону України доповнити пунктом 5-1 такого змісту: «Установити, що до 01 січня 2026 року фінансування капітального ремонту багатоквартирних будинків, списаних у відповідності із цим Законом з балансу міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, державним чи комунальним підприємством або органом місцевого самоврядування, на балансі яких перебували такі багатоквартирні будинки, додатково здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету». Як зазначено у пояснювальній записці, пропоновані зміни потрібні для того, аби узгодити між собою Закон України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» та Закон України «Про приватизацію державного житлового фонду», забезпечивши наявність повноважень в органів місцевого самоврядування для фінансування проведення робіт з капітального ремонту будинків. Це пов’язано з тим, що ч. 7 ст. 10 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» передбачено, що колишні власники (їх правонаступники), які володіли багатоквартирними будинками до моменту приватизації, зобов’язані брати участь у фінансуванні їх ремонту та сприяти організації його проведення. Враховуючи, що «колишніми власниками» у розумінні цього Закону є територіальні громади та держава, то чинним законодавством України передбачено обов’язок держави та органів місцевого самоврядування забезпечити фінансування проведення робіт з капітального ремонту будинків.
Питання фінансування капітального ремонту багатоквартирних будинків є одним із найболючіших у всій реформі житлового господарства. Сама ініціатива є слушною, втім її загальність (не зазначені ані порядок залучення, ані розміри участі в такому фінансуванні місцевих бюджетів) може негативно вплинути на захист прав громадян, які проживають в таких будинках.
Проект 5458 від 25.11.2016 (Левченко Ю. В.) про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансування капітального ремонту багатоквартирних будинків).
Проект спрямований на виконання положень попереднього і надає дозвіл відповідного використання бюджетних коштів.
Кримінальне, кримінальне процесуальне і цивільне процесуальне законодавство, судівництво
Проект 5441 від 23.11.2016 (Паламарчук М. П.) про внесення змін до статті 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
Пропонується передати функцію із визначення підслідності кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованій території, від Генеральної прокуратури України до прокуратури Автономної Республіки Крим. Відповідно, визначається, що матеріали досудового розслідування щодо злочинів, кримінальні провадження щодо яких перебувають на стадії досудового слідства, мають бути передані органам досудового слідства, визначеним прокуратурою АР Крим. Також дається завдання Генеральній прокуратурі України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим проектом як Законом України передати до прокуратури АР Крим матеріали досудового розслідування щодо злочинів, кримінальні провадження щодо яких перебувають на стадії досудового слідства.. Це пояснюється територіальним розташуванням ГУ Національної поліції АР Крим та м. Севастополь у м. Одесі, ГУ СБУ в АР Крим у м. Херсон. Відповідно, направлення матеріалів кримінальних проваджень до Генеральної прокуратури України для визначення підслідності кримінальних правопорушень потребує великих часових ресурсів, що перешкоджає проведенню першочергових слідчих (розшукових) дій, оперативному, швидкому, об’єктивному та повному розслідуванню, а в окремих випадках може призвести до втрати речових доказів.
Проект 5443 від 23.11.2016 (Паламарчук М. П.) про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо підслідності кримінальних правопорушень органу досудового розслідування, поза юрисдикцією якого знаходиться місце їх вчинення.
Пропонується установити, що з метою забезпечення виконання завдань кримінального провадження щодо швидкого, повного та неупередженого розслідування в умовах проведення антитерористичної операції за рішенням Генерального прокурора України або його заступника досудове розслідування кримінальних правопорушень, передбачених статтями 109–114-1, 258–258-5, 260–263-1, 294, 348, 349, 377–379, 437–444 Кримінального кодексу України, може здійснюватися слідчим органу досудового розслідування, поза юрисдикцією якого перебуває місце вчинення кримінального правопорушення. Відповідно, правосуддя у таких кримінальних провадженнях (а також у провадження передбачених чинною ч. 5 ст. 36 КПК України) має здійснювати суд, у межах територіальної юрисдикції якого перебуває орган досудового розслідування, яким закінчено досудове розслідування. Пояснюється така пропозиція тим, що на сьогодні значна кількість кримінальних проваджень щодо злочинів, вчинених у районі проведення антитерористичної операції, здійснюється органами досудового розслідування Донецької та Луганської областей. У зв’язку з цим службове навантаження на слідчих в цих областях протягом тривалого часу залишається надмірним, кожен із них одночасно здійснює розслідування у десятках проваджень. У таких умовах об’єктивно знижується оперативність та ефективність прийняття процесуальних рішень та реалізації відповідних заходів.
Проект характеризується відходом від тих принципів, які закладені в наведеному вище проекті 5441, а саме «дотримання розумних строків досудового розслідування кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованій території, забезпечення вчасного проведення першочергових слідчих (розшукових) дій, швидкого, повного та неупередженого розслідування, збереження речових доказів» тощо. Ще більш принциповим це є в контексті положень чинної ч. 5 ст. 36 КПК України (абзац перший ч. 5 ст. 36 в редакції проекту), які не дають жодних підстав для судового розгляду суду не за територіальним принципом.
Проект 5389-2 від 24.11.2016 (Сольвар Р. М.) про внесення змін до Закону України «Про судовий збір» (щодо зменшення ставок судового збору та доповнення переліку суб’єктів, які звільняються від його сплати).
Альтернативний проектам 5389 від 11.11.2016 (Лубінець Д. В.) про внесення змін до Закону України «Про судовий збір» щодо зменшення ставок судового збору (див. Бюлетень № 99) та 5389-1 від 14.11.2016 (Вілкул О. Ю.) про внесення змін до Закону України «Про судовий збір» щодо зменшення ставок судового збору та доповнення переліку суб’єктів, які звільняються від сплати судового збору (див. Бюлетень № 100).
Проект поєднує положення обох попередніх, а саме перелік розмірів ставок судового збору з проекту 5389 та перелік осіб, що звільняються від сплати судового збору, з проекту 5389-1. Втім, у обох випадках наявне певне редагування цих положень. Так, у проекті 5389-1 право не сплачувати збір надається лише деяким категоріям споживачів, а в даному проекті просто зазначається, що не сплачують судовий збір «споживачі – у справах щодо спорів, пов’язаних з порушенням їхніх прав».
З огляду на незначні відмінності проекту, загалом є слушними зауваження до обох попередніх.
Проект 5455 від 25.11.2016 (Луценко І. В.) про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо свободи мирних зібрань.
Проект містить ряд імперативних положень щодо порядку дій поліції під час проведення мирних зібрань. Зокрема, це вимоги щодо можливості легкої ідентифікації правоохоронців: Під час мирних зібрань поліції заборонено приховувати обличчя шоломами без відповідних номерів на них. Присутня на мирних зібраннях поліція (включаючи керівників органів та підрозділів, оперативних працівників та членів групи документування) при здійсненні повноважень із забезпечення публічної безпеки і порядку зобов’язана бути у форменому одязі з нагрудними знаками, які дозволяють ідентифікувати особу поліцейського, його звання та посаду. Унікальний особистий номер жетону поліцейського має обов’язково дублюватися на зовнішній стороні шолома, бронежилета та щита поліцейського. Крім того, названий закон пропонується доповнити трьома новими статтями, назва яких цілковито розкриває їх суть: 24-1 «Повноваження поліції у сфері забезпечення права на мирні зібрання», 24-2 «Відповідальність за незаконне перешкоджання свободі мирних зібрань та злочинну бездіяльність» та 41-1 «Порядок дій поліції під час мирних зібрань, групових порушень громадського порядку та масових заворушень».
Загалом проект видається доволі логічним і послідовним. Утім деякі положення є досить спірними. Так, пропозиція про те, що «у випадку подання в поліцію організатором чи учасниками мирного зібрання повідомлення про проведення мирного зібрання поліція несе відповідальність за матеріальну та моральну шкоду, завдану організатору, учасникам мирного зібрання та/або іншим особам внаслідок невиконання поліцією обов’язку щодо сприяння у проведенні зібрань» у пропонованій редакції є такою, що містить можливість зловживання правом з боку самих організаторів. Така відповідальність поліції можлива лише у разі, якщо судом буде встановлений факт того, що дії або бездіяльність поліції спричинили таку шкоду. Іншою особливістю проекту є його надмірна деталізація та повторюваність. Так, більшість положень частини першої пропонованої ст. 24-1 зводяться до того, що поліція «не має права зупиняти, вимагати припинення, розганяти, сегментувати, розсіювати мирне зібрання та будь-яким іншим чином перешкоджати його проведенню», що прямо зазначено в частині 2 цієї ж статті, а також до того, що «відсутність повідомлення про проведення мирного зібрання не є підставою для втручання представників поліції у свободу мирних зібрань та для перешкоджання у проведенні мирного зібрання», що знов таки повторюється в частині 4. Аналогічні повторення наявні і між нормами різних статей. Загалом така форма викладу більш прийняття для інструкцій та інших підзаконних актів, ніж законів. Крім того, проект потребує редагування з огляду як на орфографічні помилки, так і на вживання спірної термінології «розганяти», «розсіювати» тощо.
Проект 5456 від 25.11.2016 (Луценко І. В.) про внесення змін до Закону України «Про Національну гвардію України» щодо свободи мирних зібрань.
Головні запропоновані зміни полягають у тому, що порядок дій Національної гвардії України під час протидії груповим порушення громадського порядку, масовим заворушенням, а також під час охорони мирних зібрань в умовах воєнного стану визначається на підставі названого закону та Закону України «Про Національну поліцію» (вимоги щодо порядку дій, належної ідентифікації тощо). Однак деякі з положень видаються дещо неоднозначними. Зокрема, ініціатива про те, що «Національна гвардія України може обмежувати свободу мирних зібрань лише в умовах воєнного стану відповідно до закону» є доволі сумнівною з огляду на те, що названий закон не передбачає права та порядку обмеження свободи мирних зібрань з боку особового складу Національна гвардія України.
Проект прямо пов’язаний з попереднім. Загалом обидва проекти спрямовані на чітке визначення таких положень: завдання правоохоронних органів полягає у захисті учасників мирного зібрання, а не його контролі тощо; неповідомлення про масове зібрання не перешкоджає його проведенню; порушення порядку окремими учасниками мирних зібрань не веде до перетворення таких зібрань на «немирні» та їх припинення – органи правопорядку мають протидіяти конкретним порушникам; правоохоронці мають бути доступними для суспільства, що полягає як в можливості їх легкої ідентифікації, так і в обов’язку надавати пояснення їх діям. Незважаючи на загалом правильну мету обидва проекти вимагають доопрацювання.
Охорона здоров’я
Проект 5432 від 21.11.2016 (Бахтеєва Т. Д.) про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування безоплатного та пільгового відпуску лікарських засобів із застосуванням механізму відшкодування вартості лікарських засобів (реімбурсації).
Проектом пропонується внести зміни до «Основ законодавства України про охорону здоров’я» та Закону України «Про лікарські засоби», якими запровадити новий інститут реімбурсації, тобто «повне чи часткове відшкодування населенню або суб’єктам господарювання, які здійснюють діяльність з роздрібної торгівлі лікарськими засобами, вартості лікарських засобів, що здійснюється за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів або інших незаборонених законодавством позабюджетних фондів» і визначити, що «держава при наданні медичної допомоги застосовує реімбурсацію суб’єктам господарювання, які здійснюють діяльність з роздрібної торгівлі лікарськими засобами, за рахунок асигнувань, передбачених державним та місцевими бюджетами на охорону здоров’я, та не забороняє застосування інших механізмів та джерел реімбурсації». Порядок застосування механізму реімбурсації, а також принципи відбору та затвердження переліків закладів, яким буде здійснюватися реімбурсація, будуть визначатися Кабінетом Міністрів України. Зокрема зазначається, що «при забезпеченні громадян лікарськими засобами за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів може застосовуватися реімбурсація, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України». Як очікують автори проекту, його прийняття «сприятиме підвищенню доступності лікарських засобів для населення, соціальної захищеності громадян, скороченню та профілактиці серцево-судинних та інших хронічних захворювань українців, зниження смертності в України».
Ініціатива є доволі цікавою, однак містить значні корупційні ризики. Для їх попередження проект мав би передбачати належні процедури запровадження реімбурсації, а не цілковито відносити це до компетенції Уряду України.
Питання сільського господарства та земельних справ
Проект 5448 від 24.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції.
В преамбулі проекту зазначається, що він визначає основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції, засади правового регулювання органічного виробництва, обігу органічної продукції та функціонування ринку органічної продукції, правові основи діяльності органів виконавчої влади та напрями державної політики у зазначеній сфері. Проект розроблений на заміну чинного Закону України «Про виробництво та обіг органічної сільськогосподарської продукції та сировини», положення якого, на думку ініціаторів проекту, не забезпечують належного функціонування ринку органічної продукції, що створює сприятливе середовище для введення в обіг фальсифікованої органічної продукції та дає можливість уникати відповідальності за порушення законодавства у цій сфері.
Проект вимагає ретельної уваги спеціалісті. Зокрема потребує з’ясування його співвідношення (конкуренція) з чинними Законами України «Про насіння і садивний матеріал» та «Про технічні регламенти та оцінку відповідності».
Проекти з інших питань
Проект 5445 від 23.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про демонополізацію та впровадження ринкових засад функціонування спиртової галузі.
Проект по суті є альтернативою проекту 4861 від 23.06.2016 (Лапін І. О.) про особливості приватизації підприємств спиртової та лікеро-горілчаної промисловості (див. Бюлетень № 79), який 05.10.2016 був рекомендований для прийняття у першому читанні профільним Комітетом з питань економічної політики.
Проект видається доволі коротким (3,5 сторінки основних положень і ще 2,5 – змін до законодавства) як для такого важливого документу. Зазначимо, що обсяг проекту 4861 є більш ніж утричі більшим. Лаконічність проекту призвела до того, що цілковито поза увагою авторів залишилися такі важливі положення як спосіб та порядок приватизації майнових комплексів підприємств спиртової та лікеро-горілчаної продукції, хоча саме вони і мали б складати головне наповнення проекту. Крім того, як слушно зазначено у висновку ГНЕУ, чимало положень законопроекту не відповідають вимогам, які ставляться до правових норм як загальнообов’язкових правил поведінки загального характеру. Загалом проект видається недостатньо опрацьованим, а з огляду на ряд його положень, зокрема щодо особливостей справ про банкрутство, може призвести до значних корупційних ризиків. Тим не менш, незважаючи на негативний висновок ГНЕУ він був рекомендований для прийняття у першому читанні профільним Комітетом з питань економічної політики.
Проект 5450 від 24.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції.
Згідно з пояснювальною запискою головного метою проекту є удосконалення системи державного ринкового нагляду за безпечністю продукції, яка вводиться в обіг та розповсюджується на території України, через: усунення дублювання функцій нагляду (контролю) за окремими видами продукції (розширення переліку видів продукції, щодо якої ринковий нагляд не проводиться); спрощення порядку проведення перевірок характеристик нехарчової продукції (встановлення одного виду перевірок замість існуючих трьох); запровадження принципу прозорості та об’єктивності посадових осіб під час застосування штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері ринкового нагляду; встановлення на законодавчому рівні відповідальності суб’єктів господарювання за створення перешкод посадовим особам, які здійснюють державний ринковий нагляд та за невиконання їх законних вимог, пов’язаних з перевіркою характеристик продукції. Відповідні зміни передбачається внести до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законів України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» та «Про загальну безпечність нехарчової продукції».
Утім, окремі ініціативи проекту (наприклад, визначати лише мінімальні розміри штрафів) видаються доволі сумнівними.
Проект 5452 від 24.11.2016 (Кабінет Міністрів України) про внесення зміни до статті 5 Закону України «Про радіочастотний ресурс України».
Пропонується віднести державні установи, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері космічної діяльності, до категорії спеціальних користувачів радіочастотного ресурсу України в частині створення та експлуатації наземних і космічних радіоелектронних засобів контролю і аналізу космічної обстановки. Очікується, що прийняття проекту забезпечить можливість розроблення, створення і використання перспективних радіолокаційних засобів контролю космічного простору, які будуть вирішувати завдання термінового виявлення та визначення параметрів руху космічних об’єктів незалежно від частини доби, погодних і астрокліматичних умов, в тому числі, в інтересах національної безпеки і оборони.
Проект 5453 від 25.11.2016 (Тимошенко Ю. В.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення охорони водних об’єктів).
Пропонується ряд вельми опосередкованих змін, пов’язаних лише загальним напрямом регулювання водних ресурсів. Зокрема, Водний кодекс України пропонується доповнити такими новелами: «Скидання стічних вод водокористувачами у водні об’єкти, наділені течією, допускається лише за умови здійснення забору води такими водокористувачами нижче за течією від місця скидання. При цьому водокористувачі зобов’язані забезпечувати належну якість води, забір якої здійснюється, її відповідність нормативам гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин для використання у господарсько-побутовій та виробничій діяльності» (до ст. 70) та «На територію прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється заїзд транспортних засобів та іншої техніки, крім транспорту екстреної (швидкої) медичної допомоги, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Національної поліції України, техніки для проведення берегоукріплювальних та днопоглиблювальних робіт, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду» (до ст. 89). Ст. 60 «Порушення правил водокористування» Кодексу України про адміністративні правопорушення пропонується доповнити новою частиною другою, встановивши відповідальність за «забір води водокористувачами з водних об’єктів, наділених течією, вище рівня скидання такими водокористувачами стічних вод, незабезпечення належної якості води, забір якої здійснюється, її відповідності нормативам гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин для використання води у господарсько-побутовій та виробничій діяльності». Крім того, у ст. 59 «Порушення правил охорони водних ресурсів» та згаданій ст. 60 пропонується значно підвищити розміри штрафів. А у ст. 242 «Порушення правил охорони вод» Кримінального кодексу України пропонується посилити рівень санкцій, а саме в частині першій з «карається штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до п’яти років, або обмеженням волі на той самий строк» до «карається позбавленням волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до п’яти років», а в частині другій – з «караються обмеженням волі на строк до п’яти років або позбавленням волі на той самий строк» до «караються позбавленням волі на строк від п’яти до десяти років». У пояснювальній записці зазначається, що проект спрямований на посилення охорони державою водних об’єктів шляхом встановлення окремих правил водокористування та користування прибережними захисними смугами, а також посилення кримінальної відповідальності за порушення правил охорони вод та адміністративної відповідальності за порушення правил охорони водних ресурсів та порушення правил водокористування. Очікується, що його прийняття сприятиме посиленню охорони водних об’єктів та їх раціональному використання.
Утім, віра ініціаторів проекту у магічну силу підвищення рівня юридичної відповідальності видається доволі наївною.
Проект 4941-1 від 11.07.2016 (Рябчин О. М.) про енергетичну ефективність будівель.
Альтернативний урядовому проекту 4941 від 11.07.2016 про енергетичну ефективність будівель (див. Бюлетень 82), який 17.11.2016 був направлений до профільного Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства для підготовки на повторне перше читання. Відповідно, доопрацьований проект був 14.12.2016 внесений Комітетом на заміну попередньому з новим номером 4941–д. Додамо до цього, що згаданий проект 4941 своєю чергою був доопрацьованою редакцією однойменного урядового проекту 1566 від 22.12.2014, який після розгляду його профільним комітетом з урахуванням негативного висновку ГНЕУ 13.01.2015 був повернутий на доопрацювання ініціатору внесення.
Альтернативний проект загалом є доволі близьким за змістом до урядового проекту та, крім того, містить ряд положень, аналогічних тим, що були в проекті 1566, але не потрапили до проекту 4941. Очевидно, що основний і альтернативний проект (в останніх своїх редакціях) мають розглядатися разом та із залученням відповідних фахівців.