Права Людини в Україні

http://khpg.org/index.php?id=1559821928


06.06.2019 | Всеволод Речицький, конституційний експерт ХПГ

Аналітична довідка щодо юридичних підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України Президентом України В. Зеленським

   

Обґрунтування відповідності Конституції України Указу Президента №303/2019 щодо проведення дострокових парламентських виборів. Сьогодні ХПГ надіслала цей документ до Конституційного суду України в порядку amicuscuriae.


Конституційний Суд України,
вул. Жилянська 14,
Київ, 01033

У порядку Amicus Curiae

Аналітична довідка
щодо юридичних підстав дострокового
припинення повноважень Верховної Ради України
Президентом України В.Зеленським

Як добре відомо, Указ Президента України № 303/2019 від 21 травня 2019 р. «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» є змістовно коротким. У своїй мотиваційній частині Указ посилається на частину другу ст. 77, частину шосту та сьому ст. 83, пункт 1 частини другої ст. 90 Конституції України, а також на пункти 7 та 8 частини першої ст. 106 Конституції України.

Даний Указ достроково припиняє повноваження Верховної Ради України восьмого скликання й призначає позачергові вибори до українського парламенту на 21 липня 2019 року. Указ набув чинності з дня його опублікування.

У подальшому окремі експерти, громадськість та низка українських політичних угруповань неодноразово зверталися до даного Указу, піддаючи його юридичній критиці та аналізу. На сьогодні юридична аналітика Указу від 21 травня 2019 р. має широкий діапазон – від констатації його обґрунтованості (попри помітну лаконічність) до повного юридичного заперечення.

З огляду на граничну важливість започаткованого Указом № 303/2019 політичного процесу, Харківська правозахисна група (ХПГ) вважає можливим і необхідним запропонувати Конституційному Судові України в порядку amicus curiae («дружньої поради») своє бачення й розуміння наявних у сфері дії даного Указу юридичних фактів та дотичних до них обставин.

Зокрема, ще 27 листопада 2014 р. у Верховній Раді України була створена коаліція депутатських фракцій «Європейська Україна». На голосуванні за кандидатуру Прем’єр-міністра України Арсенія Яценюка свої голоси тоді віддали більш як 340 народних депутатів. У свою чергу, 2 грудня 2014 р. було успішно призначено на посади решту членів Кабінету Міністрів України.

У вересні 2015 р. лідер парламентської фракції «Радикальної партії» Олег Ляшко заявив про вихід своєї фракції зі складу коаліції, а в лютому 2016 р. за його прикладом це зробили також керівники фракцій «Батьківщина» і «Самопоміч», які повідомили про вихід своїх політичних сил з коаліційної угоди.

У квітні 2016 р. Верховна Рада України успішно проголосувала за призначення нового складу Кабінету Міністрів України під головуванням Володимира Гройсмана, чим успішно виконала покладену на парламентську коаліцію Основним Законом місію. Однак уже через два роки народний депутат Юрій Дерев’янко нагадав спікеру Верховної Ради України про необхідність заміщення трьох вакантних посад: міністра охорони здоров’я, аграрної політики і продовольства, а також інформаційної політики України.

У свою чергу, 17 травня 2019 р. голова депутатської фракції від партії «Народний фронт» також заявив про вихід своєї фракції з коаліції, що автоматично спричинило заяву спікера Верховної Ради України Андрія Парубія про нібито офіційне припинення діяльності коаліції «Європейська Україна».

На «Українській правді» та в деяких інших ЗМІ цю подію прокоментували як свідомо створену частиною народних депутатів ситуацію, яка юридично не дозволяє новообраному Президенту України Володимиру Зеленському достроково (зокрема, в період до 27 травня 2019 г.) припинити повноваження Верховної Ради України.

Однак питання, на нашу думку, полягає не стільки в тій або іншій юридичній оцінці хронології зазначених вище подій, скільки в конституційно коректному, відповідному до суті справи тлумаченні вміщеного в частині сьомій ст. 83 Конституції України такого нормативного поняття, як… «припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України».

Очевидно, тутвидається корисним поставити питання щодо офіційного тлумачення частини сьомої ст. 83 Конституції України вітчизняному Конституційному Суду. Але саме тепер необхідного часу для цього у Суду немає.

Зі слів спікера Андрія Парубія з приводу видання президентського Указу про достроковий парламентський розпуск, діяльність коаліції «Європейська Україна» припинилася 17 травня 2019 р. Адже саме в цей день було прийнято відповідну парламентську постанову. Але з більш неупередженої (в політичному сенсі) й зовнішньої до зазначених подій точки зору все виглядає не так просто. Зокрема, єдина легітимна (конституційна) мета створення української парламентської коаліції – це формування вітчизняного Уряду, а потім, у разі необхідності, «доформування» його повного складу.

Як на це безпосередньо вказано в частині восьмій ст. 83 Основного Закону: «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України».

При цьому саме тепер правила «формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» окреслено виключно на конституційному рівні. Поточне законодавство з цього приводу (в силу відомих історичних причин) мовчить. Але якби воно й не мовчало, то для Конституційного Суду України норми ординарного закону про регламент у цьому питанні не могли б служити надійним дороговказом.

Адже класична конституційна доктрина забороняє органам конституційної юрисдикції при здійсненні офіційного тлумачення конституційних норм звертатися до положень поточного законодавства (див., наприклад, офіційну конституційну доктрину Литви).

Звідси безпосередньо випливає те, що такий нединамічний (реально не активований) стан коаліції, як просте перебування народних депутатів у її складі, не можна вважати діяльністю коаліції в прагматичному й водночас конституційному сенсі слова. Адже сам по собі пасивний облік фізичних осіб у будь-якому номенклатурному списку – це не діяльність, а лише бюрократична фіксація особового складу. До такого висновку схиляє нас як граматичне, так і телеологічне (цільове) тлумачення ключового конституційного поняття «діяльність коаліції». Саме ж по собі знаходження більшості народних депутатів у коаліційному списку більше нагадує реєстрацію громадян за місцем їх проживання (реєстрацію, «прописку»). Навряд чи в подібній ситуації є належні підстави говорити про справжню продуктивну діяльність.

Ба більше, якби поняття «діяльність коаліції» було тотожним фіксації прізвищ народних депутатів у відповідному списку, то повноваження Верховної Ради України навряд чи можна було б взагалі припинити на основі пункту 1 частини другої ст. 90 Основного Закону. За цих обставин (тобто у випадку зменшення кількості членів коаліції до критичного рівня), будь-які зацікавлені в штучній пролонгації існування парламентської більшості сили могли б відносно легко підтримувати коаліційний кворум (226) завдяки корупційним оборудкам. Простіше кажучи, до заповнення коаліційного вакууму окремих парламентаріїв можна відносно легко спокусити. Хоча коаліцію формують парламентські фракції, входитидо її складу дозволено також окремим народним депутатам.

Тому насправді легітимна діяльність коаліції – це активне використання парламентською більшістю відведеного Конституцією України часу для пошуку конкретних кандидатур (від Прем’єра до рядового міністра) й подальшого заміщення знайденими й узгодженими кандидатурами вакантних посад у Кабінеті Міністрів. Якщо з початку пошуку необхідних членів Уряду й до його успішного завершення голосуванням «за» коаліція протягом відведеного Конституцією часу успішно впоралася, до неї претензій бути не може.

Інакше кажучи, коаліція діє лише доти, доки активно шукає кандидатів до складу Уряду й гарантовано голосує «за» їх призначення. За межами здійснення цієї функції «діяльності коаліції» – в конституційному сенсі даного поняття – просто не існує.

Тобто якщо коаліція шукала й погоджувала кандидатури на заміщення посад окремих членів Уряду (але не Уряду в цілому, для останнього Конституція відводить два місяці – частина друга ст. 90 Конституції), а потім ставила їх на голосування, то саме це слід вважати діяльністю коаліції. Але якщо коаліція перестала займатися пошуком і узгодженням кандидатур з наступним гарантованим голосуванням по кожній із них, й після цього пройшов місяць часу й більше, то Президент отримує реальне право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

Тому ми маємо всі підстави вважати, що діяльність коаліції складається з кількох системно узгоджених між собою елементів (сегментів). Зокрема, з таких: а) пошук і узгодження кандидатури Прем’єр-міністра; б) пошук і узгодження кандидатур окремих міністрів; в) офіційне внесення (за конституційно передбаченим посередництвом Президента) кандидатури Прем’єр-міністра до Верховної Ради України; г) офіційне внесення кандидатур міністрів – безпосередньо Прем’єр-міністру; д) гарантоване (адже коаліція – це більшість) голосування в парламенті за призначення кандидатів до Уряду на пост чи посади.

При цьому, якщо при відкритті урядових вакансій (від дня їх появи) стосовно будь-якої з кандидатур в роботі коаліції виник збій в контексті хоча б одного із зазначених вище сегментів (не підшукали необхідну кандидатуру; підшукали кандидатуру, але не погодили її з фракціями; не подали узгоджену кандидатуру Прем’єр-міністра до Верховної Ради України за посередництвом Президента; не подали узгоджену кандидатуру міністра – Прем’єр-міністру; не проголосували за їх офіційне призначення; проголосували за призначення, але не набрали необхідної більшості голосів), і будь-який з цих збоїв протягом місяця з моменту виникнення вакансії (протягом двох місяців – у випадку пошуку й призначення Прем’єр-міністра) не вдалося подолати, Президент України отримує право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

У протилежному випадку законодавчий орган міг би відносно легко маніпулювати в своїх корпоративних інтересах главою Української держави. Однак інтереси держави вимагають не безкінечного політичного протистояння її ж ключових інститутів, а цілеспрямованого просування країни вперед, долаючи всі можливі труднощі й перешкоди.

Президент зазвичай знає, заради заповнення якої з урядових вакансій варто наважитись на парламентський розпуск. Можна собі уявити, що в першу чергу це можуть бути міністри оборони або закордонних справ. Утім, в залежності від обставин, спусковим гачком можуть послужити також незаповнені вакансії міністрів освіти або культури. Врешті-решт, будь-який з міністрів Кабінету може здійснювати істотний вплив не лише на зовнішній імідж, але й реальну політику України.

На основі наведеного можна запропонувати такий висновок: якщо в Україні протягом місяця (двох місяців – у випадку формування Кабінету Міністрів в цілому) зберігається незаповненою вакантна посада хоча б одного з членів Кабінету Міністрів, є всі необхідні підстави вважати, що коаліція депутатських фракцій припинила свою діяльність. Через місяць після встановлення даного юридичного факту діяльність Верховної Ради України може бути достроково припинена Президентом.

Часові терміни у цій констатації пояснюються тим, що єдиним доказом сформування коаліції є лише її реальна здатність виконувати свої функції. А це не що інше, як заповнення вакантної посади хоча б одного з членів Уряду. Сама по собі наявність коаліційного списку, на нашу думку, – це вочевидь не доказ сформування коаліції в тому юридичному сенсі, який передбачається частиною сьомою ст. 83 Конституції України.

Оскільки станом на 21 травня 2019 р. Кабінет Міністрів України вже низку місяців поспіль тримав незаповненою вакантну посаду Міністра охорони здоров’я, Президент України Володимир Зеленський від початку вступу на свій пост мав конституційне право достроково припинити повноваження Верховної Ради України восьмого скликання.

На перший погляд, подібний висновок може здаватися кон’юнктурним чи надміру ригористичним. Але чинна Конституція України, на наше переконання, не дозволяє й не виправдовує будь-якого іншого підходу. Якщо парламентському нехтуванню обов’язком щодо формування Кабінету Міністрів не буде протистояти в системі «стримувань і противаг» право Президента на достроковий розпуск легіслатури, національна безпека країни дійсно ризикує опинитися під загрозою.

Закономірно, що забезпечення цієї конституційної цінності покладається (пункт 1 частини першої ст. 106 Основного Закону) на главу Української держави.


Аналітична довідка підготовлена конституційним експертом Харківської правозахисної групи, членом Конституційної Комісії України від Української Гельсінкської спілки з прав людини, кандидатом юридичних наук, доцентом Всеволодом Речицьким.

6 червня 2019 року

Рекомендувати цей матеріал

коментарі