пошук  
версія для друку
04.12.2001 | Євген Захаров

СВОБОДА ДОСТУПУ ДО УРЯДОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

   

Харківська правозахисна група

СВОБОДА ДОСТУПУ ДО УРЯДОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

У першій частині запропонованої праці було розглянуто законодавство про доступ до інформації та практику його застосування у 1992-1996 рр. Загалом, Закони України “Про інформацію” 1992 р. та “Про державну таємницю” 1994 р. слід визнати відповідними сучасним вимогам до інформаційного законодавства цивілізованих країн. Однак разом із цим можна спостерігати, як приблизно з кінця 1995 р. поступово набувала сили тенденція все більшого засекречування, втаємничення, обмеження доступу до інформації, звуження загальної свободи інформаційного обміну під лозунгом захисту інформаційної безпеки. Внаслідок подібної тенденції за п’ять років ситуація докорінно змінилася. Аналізу цих процесів присвячена друга частина статті.

5. Що ж таке “інформаційна безпека”?

У першій частині ст. 17 Конституції України забезпечення інформаційної безпеки України проголошено “справою всього українського народу”. Прокоментувати це беззмістовне, по суті, твердження досить складно, оскільки в ньому суто державна справа охорони інформації з обмеженим доступом, яка знаходиться у розпорядженні органів державної влади, розглядається мало не як стратегічне завдання для всього суспільства. Проте заслуговує на увагу сам факт включення цього положення до конституційного тексту: хтось про таке спеціально подбав і добився свого.

У січні 1997 р. Верховна Рада схвалила “Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України”. З-поміж загроз національній безпеці названо й загрози в інформаційній сфері– “інформаційна експансія з боку інших держав, витік інформації, що становить державну та іншу, передбачену законом таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави”. Серед основних напрямків державної політики національної безпеки в інформаційній сфері особливо виділені прийняття комплексних заходів щодо захисту національного інформаційного простору і входження України в світовий інформаційний простір; ліквідація негативних факторів, які сприяють порушенню інформаційного простору та інформаційній експансії інших держав; розробка і впровадження необхідних засобів і режимів одержання, зберігання, розповсюдження й використання суспільно значимої інформації; створення сучасної інфраструктури в інформаційній сфері.

Поки що жодні парламентські слухання з питань свободи слова – у 1997, 1999, 2001 рр.– не обійшлися без закликів про необхідність захисту національного інформаційного простору та інформаційної безпеки. Однією з двох головних цілей “Національної програми інформатизації”, схваленої Верховною Радою 4 лютого 1998 р., було заявлено забезпечення інформаційної безпеки держави. Одночасно Указом Президента була створена Комісія з питань інформаційної безпеки – “дорадчий орган, створений з метою забезпечення розробки пропозицій щодо реалізації державної політики у сфері інформаційній безпеки”.

Що ж таке інформаційна безпека? Чинні законодавчі акти не містять її визначення. Його можна знайти в проекті Закону “Про інформаційний суверенітет і інформаційну безпеку України”. До цього законопроекту можна було б поставитися як до курйозу, якби він не пройшов узгодження в усіх інстанціях і не стояв на порядку денному Верховної Ради України. Ідея захисту інформаційної безпеки канвою проходить через весь текст законопроекту. Остання розглядається як “захищеність життєво важливих інтересів суспільства, держави і особи, якою виключається заподіяння їм шкоди із-за неповноти, несвоєчасності і недостовірності інформації, через негативні наслідки функціонування інформаційних технологій або внаслідок розповсюдження інформації, забороненої або обмеженої для розповсюдження законами України” (ст.3).

Отже, виходить, що держава бере на себе готовність визначати, яка саме інформація є “недостовірною” або “зіпсованою”, і яку інформацію можна заборонити для розповсюдження. Законопроект вводить поняття “національних інформаційних ресурсів виключно державного значення” (ст.10), до яких відносяться такі інформаційні ресурси, які “можуть суттєво вплинути на стан національної безпеки України... і на її інформаційний суверенітет”. Проект передбачає можливість викупу таких ресурсів, якщо вони за обставинами свого виникнення не належать до державної власності.

Як на мене, то вже саме тільки поєднання понять “інформація” і “суверенітет” є грубою помилкою авторів проекту закону. За проектом здійснення інформаційного суверенітету містить в собі “законодавче визначення і забезпечення державою стратегічних напрямків розвитку і захисту національного інформаційного простору, цілісної інформаційної політики” (ст.2), хоча на неупереджений погляд здається очевидним, що головне завдання держави– сприяння плюралізму та розмаїтості інформаційних джерел та відповідних їм політичних позицій для прийняття суспільно важливих рішень на основі широкої, відкритої та прозорої громадської дискусії. За проектом же, навпаки, “держава виступає гарантом цілісності національного інформаційного простору України на основі єдиної державної політики, визначеної законами, обов’язковими для всіх учасників інформаційної діяльності в національному інформаційному просторі України незалежно від форм власності і збереження права власності держави на ведучі об’єкти національного інформаційного простору, використання нею належної бази і економічних важелів для здійснення регулятивного впливу на суспільні відносини в інформаційній сфері” (ст.4). Отже, незалежно від, може, й благородних намірів і цілей авторів законопроекту, його провідною ідеєю стала державна монополія на інформацію, а, відтак, і повне одержавлення інформаційної сфери.

6. Яку інформацію захищатиме держава і чому?

Певну відповідь на ці питання дає Концепція технічного захисту інформації (далі ТЗІ), затверджена Кабінетом Міністрів України в жовтні 1997 р. Згідно з Концепцією, витік інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, становить одну з основних можливих загроз національній безпеці України в інформаційній сфері. Загроза безпеці інформації в Україні є зумовленою, як говорить Концепція, різними причинами, серед яких на першому місці знаходиться “невиваженість державної політики в галузі інформаційних технологій, що може призвести до безконтрольного та неправомочного доступу до інформації та її використання”, а також “діяльність інших держав, спрямована на одержання переваги у зовнішньополітичній, економічній, військовій та інших сферах”.

ТЗІ визначена в Концепції як “діяльність, спрямована на забезпечення інженерно-технічними заходами порядку доступу, цілісності та доступності (унеможливлення блокування) інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, а також цілісності та доступності відкритої інформації, важливої для особи, суспільства і держави”. Це визначення уточнюється одним із принципів формування і проведення державної політики у сфері ТЗІ: “обов’язковість захисту інженерно-технічними заходами інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює, а також відкритої інформації, важливої для особи та суспільства, якщо ця інформація циркулює в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, Національній академії наук, Збройних Силах, інших військових формуваннях, органах внутрішніх справ, на державних підприємствах, в державних установах і організаціях”.

З понять, які згадуються в цьому переліку, закон чітко визначає лише поняття державної таємниці. Незрозумілим залишається поняття “конфіденційної інформації, що є власністю держави”. Адже згідно із ст. 30 діючого Закону України “Про інформацію” конфіденційна інформація може бути власністю тільки фізичних або недержавних юридичних осіб. Якось необмежено розмитим виглядає також поняття “відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює”.

Зрештою, з подібних констатацій можна зробити лише один висновок, а саме, що рішення про те, яку інформацію треба захищати, держслужбовці хочуть приймати виключно на свій розсуд. Крім того, Концепція передбачає створення підрозділів ТЗІ всюди, де є необхідність захищати інформацію. На мій погляд, вищенаведене дає серйозні підстави вважати, що реалізація Концепції суттєво й необгрунтовано обмежить доступ громадськості і просто фізичних осіб до цілих категорій необхідної їм інформації.

7. Як регулюється доступ до захищеної інформації, яка не складає державної таємниці?

На це питання відповісти складно, оскільки, як вже наголошувалося, інформація, яка захищається державою, законом не визначена. Виключення становить тільки поняття державної таємниці. Тому грифи, якими державні органи щедро наділяють різні нормативні акти (Укази і розпорядження Президента, постанови, інструкції, накази органів виконавчої влади тощо)– “службова таємниця”, “для службового користування”, “не для друку” – є самочинними й незаконними. Законними можна визнати тільки такі грифи секретності, як: “особливої таємності”, “цілком таємно”, “таємно”, які відповідають встановленому ступеню секретності згідно із Законом “Про державну таємницю”.

Втім, навіть якщо на документи ставляться грифи: “службова таємниця”, “не для друку” тощо, то мають існувати відповідні процедури надання та зняття (відкликання) цих грифів, визначатися підстави для таких дій. Вочевидь потрібним є також регламент організації доступу до подібних документів. Однак здійснений нами пошук відповідних нормативних актів не був успішним. Виявилося, що офіційно зареєстрованих Міністерством юстиції нормативних актів щодо порядку роботи з документами, які мають грифи “службова таємниця” або “не для друку” взагалі не існує.

Що ж до порядку роботи з документами, які мають гриф “для службового користування” (далі ДСК), то він був схвалений Кабінетом Міністрів України у Постанові № 1813 від 27 листопада 1998 р. “Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави”. Певно за іронією долі ця постанова була надрукована в “Урядовому кур’єрі” 10 грудня, в день 50-ліття прийняття Загальної декларації прав людини.

Згідно п.2 Постанови, центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави. Цій інформації надається гриф ДСК. Хто конкретно, і виходячи з яких критеріїв має вирішувати, які саме відомості є конфіденційними, Інструкція не визначає. Також незрозуміло, чи будуть доступні ці переліки для широкого загалу. Адже мало не кожне відомство відтепер може мати подібний перелік.

З точки зору принципів інформаційного законодавства логічно припустити, що мав би бути створений і оприлюднений “Звід відомостей, які віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави”, але протягом 1999-2000 рр. цього не сталося. Слід також відзначити, що відповідно до п.3 Постанови виконувати Інструкцію повинні не тільки органи влади і місцевого самоврядування, але й підприємства, установи і організації незалежно від форм власності.

У переліки може потрапити не тільки інформація, яка була створена самим органом влади, але й інформація, яка знаходиться в його володінні, користуванні чи розпорядженні. Таким чином, інформація, що потрапила до державного органу, може стати конфіденційною завдяки рішенню керівника цього органу, про що її творець (першоджерело) може навіть не здогадуватись.

Згідно п.5 Інструкції документи органу законодавчої влади, вищого органу виконавчої влади та вищих судових органів, що вийшли у світ у 1991 р. та пізніше без грифів обмеження доступу, але не були опубліковані в офіційних виданнях, відтепер також розглядаються як матеріали, що містять відомості обмеженого користування з грифом ДСК.

Умови зберігання, розмноження і відправлення документів з грифом ДСК не менш жорсткі, ніж для документів з відомостями, що складають державну таємницю: реєстрація і знищення чернеток і варіантів документів, заборона на означення прізвищ і навіть посад керівників організацій тощо (пп. 17-28 Інструкції).

Ознайомлення представників ЗМІ з документами з грифом ДСК можливе у кожному конкретному випадку тільки з письмового дозволу керівника інституції, що надала цей гриф і тільки на підставі письмового рішення експертної комісії про доцільність передачі конкретного документа журналісту.

Отже, виглядає так, що вірогідність отримання журналістом інформації з грифом ДСК вкрай мала, тим більше, що відповідальність за розголошення конфіденційної інформації лягає на керівника органу, що її передав, а не на журналіста. Що таке експертна комісія, який регламент її роботи, з Інструкції не зрозуміло. Зрозуміло тільки, що до її складу входять “працівники канцелярії, режимно-секретного та інших структурних підрозділів”.

П.32 Інструкції відносить справу з несекретними документами до категорії ДСК, якщо у цій справі міститься хоча б один документ з грифом ДСК. Але ж в такий спосіб може бути обмежений доступ до будь-якої інформації.

Дуже яскраві і характерні є, на мій погляд, пп. 51 та 52 Інструкції, згідно з якими справи з грифом ДСК, що не мають наукової, історико-культурної цінності та втратили практичне значення знищуються. При цьому перед знищенням вони “повинні в обов’язковому порядку подрібнюватися до стану, що виключає можливість прочитання їх”.

8. Чи змінилася державна політика щодо державної таємниці?

На превеликий жаль, мусимо констатувати, що змінилася– в напрямку все більшого засекречування. Про це яскраво свідчать суттєві зміни до Закону “Про державну таємницю”, які були ухвалені Верховною Радою України у вересні 1999 р.

Суттєво розширеним став обсяг інформації, яка засекречується. До інформації у сферах оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, яка може бути віднесена до державної таємниці, відтепер додана також інформація у сфері науки і техніки, а саме інформація “про наукові, науково-дослідні, дослідно-конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, що мають важливе оборонне чи економічне значення або суттєво впливають на зовнішньо-економічну діяльність та національну безпеку України” (ст.8). На мою думку, це принципова помилка авторів нової редакції Закону (обгрунтування цієї тези див. у статті “Інформаційна безпека чи небезпека відставання?” в цьому ж номері СВіП). У сфері державної безпеки і правопорядку з’явилися нові позиції: до державної таємниці може бути віднесена інформація “про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність”, “про організацію режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, державні програми, плани та інші заходи у сфері охорони державної таємниці”, “про організацію, зміст, стан і плани розвитку технічного захисту секретної інформації” та “про результати перевірок, здійснюваних згідно з законом прокурором у порядку відповідного нагляду за додержанням законів та про зміст матеріалів дізнання, досудового слідства та судочинства з питань, зазначених у цій статті сфер”.

Останнє зовсім незрозуміле. Засекречування прокурорського нагляду за дотриманням законності, на мою думку, неприпустиме, тим більше, що обсяг інформації, яка може бути віднесена до державної таємниці у вищезазначених сферах діяльності дуже великий.

З’явилися нові статті, які докладно описують дозвільний порядок провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею, а також діяльності РСО – режимно-секретних органів (не підрозділів, а саме органів). РСО отримали великий обсяг прав і важелі впливу на роботу підприємств, установ і організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею. Якщо створення РСО передбачено штатним розкладом, то передбачається введення посади заступника керівника з питань режиму, на якого покладаються обов’язки і права керівника РСО. РСО комплектуються спеціалістами, яким надано допуск до державної таємниці із ступенем секретності “цілком таємно” або, якщо необхідно, “особливої важливості”. РСО має право брати участь у проведенні атестації працівників, що виконують роботи, пов’язані з державною таємницею, здійснювати перевірки стану й організації роботи з питань її захисту і навіть проводити обшуки на робочому місці– як на мене, саме це означає право “здійснювати перевірки додержання режиму секретності на робочих місцях працівників, що мають допуск до державної таємниці”.

Слід відзначити, що на початку 1999 р. Державний комітет з питань державних секретів і технічного захисту інформації був ліквідований, а його повноваження були передані СБУ.

Зміни до Закону “Про державну таємницю” не торкалися порядку формування і оприлюднення Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (далі ЗВДТ). Згідно ст.12 Закону (ст.10 в редакції 1994 р.) зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються в офіційних виданнях не пізніше трьох місяців з дня одержання відповідного рішення державного експерта з питань таємниць. ЗВДТ був надрукований в “Урядовому кур’єрі” в серпні 1995 р. і неодноразово передруковувався в різних виданнях. Але вже перші зміни до ЗВДТ, внесені наказами Держкомсекретів № 2 від 29.9.95, № 3 від 12.12.95, № 1 від 16.01.96 і № 2 від 6.02.96 не були опубліковані: перші два мають гриф “таємно”, останні два – гриф “для службового користування”, що є прямим порушенням Закону. Працюючи нещодавно з відомою комп’ютерною правовою системою Інформаційно-аналітичного центру “Ліга”, я несподівано виявив, що ЗВДТ у базі нормативних актів відсутній, оскільки має обмежувальний гриф “таємно”. Важко повірити, що чотири зміни до ЗВДТ протягом вересня 1995 р.– лютого 1996 р. були останніми. Але жодних згадок про ще якісь зміни до ЗВДТ база даних не містить. Залишається тільки гадати, які саме відомості було засекречено за п’ять з половиною років після публікації ЗВДТ.

Я надіслав інформаційний запит до СБУ– на підставі якого нормативного акта і коли ЗВДТ отримав гриф “таємно” – і отримав таку відповідь (текст подається без скорочень).

У Службі безпеки України розглянуто Вашого листа стосовно присвоєння грифу секретності “таємно” Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (далі – ЗВДТ).

Повідомляємо, що ЗВДТ був затверджений наказом Державного комітету України з питань державних секретів від 31 липня 1995 р. №47, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 3 серпня 1995 р. за №278/814 та опублікований в №№123,124 газети “Урядовий кур’єр” за 1995 рік.

ЗВДТ для відомчого користування, який містить інформацію про ступені секретності відомостей, що становлять державну таємницю, був засекречений Державним комітетом України з питань державних секретів як документ з обмеженим доступом з грифом секретності “таємно”.

Отже, є два ЗВДТ, один відкритий і оприлюднений для загалу, а другий закритий і призначений для відомчого користування? Але ж Закон “Про державну таємницю” згадує тільки про один ЗВДТ– “акт, в якому зведено переліки відомостей, що згідно з рішенням державних експертів з питань таємниць становлять державну таємницю у визначених Законом сферах” (ст.1). І цей документ за законом не може бути закритим! Зазначимо, що у листі СБУ в останньому абзаці не вказано номер і дату державної реєстрації в Міністерстві юстиції наказу про засекречування “ЗВДТ для відомчого користування”.

Мені здається, що такі грубі порушення українського та міжнародного інформаційного законодавства неприпустимі в країні, яка декларує європейський вибір. На мій погляд, СБУ, яка за статтею 12 Закону “Про державну таємницю” формує та публікує ЗВДТ, зобов’язана припинити ці порушення: прибрати із ЗВДТ відомості, що становлять державну таємницю, зняти з нього гриф “таємно” і оприлюднити його з усіма змінами за п’ять років.

9. Висновки

Підведемо підсумки. Доступ до інформації, яка знаходиться у розпорядженні органів виконавчої влади та місцевого самоврядування є вкрай незадовільним. Прогресивні закони, що його регулюють, прийняті в першій половині 90-х років були фактично зведені нанівець підзаконними актами і незаконною практикою, яка характеризується широким використанням незаконних грифів обмеження доступу до інформації. Зокрема, це такі грифи як: “Службова таємниця”, “Не для друку”, “Для службового користування”. Ці поняття не визначені законом, порядок роботи з документами з грифами “Службова таємниця” і “Не для друку” не є визначеним будь-якими зареєстрованими нормативними актами, а Інструкція про порядок роботи з документами з грифом ДСК написана в дусі “добрих старих часів” тоталітарного режиму, і тому практично закриває доступ до таких документів.

Державою охороняється “інформація, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційна інформації, що є власністю держави, відкрита інформація, важлива для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює, а також відкрита інформація, важлива для особи та суспільства, якщо ця інформація циркулює в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, Національній академії наук, Збройних Силах, інших військових формуваннях, органах внутрішніх справ, на державних підприємствах, в державних установах і організаціях”. З цих понять законом визначено тільки поняття державної таємниці. Переліки відомостей, які охороняються державою, створені тільки для інформації, що відноситься до державної таємниці і конфіденційної інформації, що є власністю держави (з грифом ДСК). Проте переліки відомостей з грифом ДСК не оприлюднені, а Звід відомостей, що становлять державну таємницю був оприлюднений одразу після затвердження у 1995 р., а потім був засекречений, так само як і подальші зміни до нього. Отже, рішення про обмеження доступу до інформації приймається не на підставі відкритого нормативного акту, як це має бути в країні, що є членом Ради Європи, а на власний розсуд посадової особи, яка несе відповідальність за охорону такої інформації.

Для виправлення цього неприпустимого становища необхідно чітко визначити законом інформацію, доступ до якої обмежується, і мету обмеження. При цьому перелік відомостей, які входять до кола обмежень, має бути вичерпно визначений і оприлюднений. В даному випадку необхідно також дотримуватися двох принципів. Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, винятки можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) винятки повинні бути зрозумілими, б) описуватися вузько, в) підлягати контролю на предмет наявності “шкоди” і впливу на “суспільні інтереси”. А саме: рішення державного органу обмежити доступ до інформації є виправданим, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом; по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті; по-третє, шкода, яка може бути заподіяна вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

PS. Коли цей випуск вже було підписано до друку, ми дізналися, що СБУ розсекретила ЗВДТ. Наказом Голови СБУ від 1 березня 2001 року №52 був визнаний таким, що втратив чинність, ЗВДТ, який був оприлюднений у серпні 1995 року, і затверджений новий ЗВДТ. Наказ зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22 березня 2001 року за №254/5455.

Наказ і новий ЗВДТ з’явилися в комп’ютерній правовій системі інформаційно-аналітичного центру “Ліга”, і тепер слід чекати оприлюднення ЗВДТ в офіційних виданнях. Зауважимо, що, на відміну від версії 1995 року, ЗВДТ містить в кожній статті окрім зміста відомостей, що становлять державну таємницю, ще й ступінь секретності, термін засекречування та реєстраційний номер і дату рішення державного експерта з питань таємниць. Це, безумовно, є суттєвою позитивною рисою нового наказу СБУ.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори