Чию ж роботу визнав незадовільною парламент України?
23.12.2001
(Щодо відставки уряду В.Ющенка.)
Напевне діяльність жодного уряду України за усі десять років її державної незалежності не викликала таких гарячих та неоднозначних дискусій і серед політиків, і серед широких кіл громадськості України, як уряд, очолюваний В.Ющенком. При цьому спостерігалася досить дивна картина: як правило, пересічні громадяни цей уряд досить активно підтримували, а так звана "парламентська більшість" не менш активно критикувала за недоліки в роботі, від яких нібито страждають ті самі пересічні громадяни.
Глибоко та детально проаналізувати усі головні та другорядні причини ситуації, яка склалася навколо уряду В.Ющенка в одній статті немає можливості. Більше того, це і не ставилося за мету. Але один, і, на наш погляд, дуже важливий аспект протистояння Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України в березні-квітні 2001 р. все ж таки необхідно проаналізувати. Мова йде про конституційно-правові основи взаємовідносин парламенту і уряду щодо програми діяльності останнього.
Сьогодні не лише фахівці в галузі права, а й пересічні громадяни добре знають, що державна влада в Україні організована та здійснюється за загально визнаним демократичним принципом — на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Не менш відомо й інше: головне функціональне призначення законодавчої влади — прийняття законів; виконавчої влади — їх виконання; а судової влади — вирішення спорів щодо права. Але чомусь саме ці останні, беззаперечні істини, сьогодні стають на диво не зрозумілими, причому не пересічним громадянам, а окремим загальнонаціональним засобам масової інформації, і, що найбільш дивно, — навіть для більшості народних депутатів України, представників того самого, єдиного органу законодавчої влади — Верховної Ради України.
Мова йде саме про звіт уряду В.Ющенка та пов’язані з цим події. Наприклад, диктори загальнонаціонального телеканалу "Інтер", аналізуючи недоліки в роботі Кабінету Міністрів України за минулий рік, безапеляційно стверджують, що найсуттєвішими прогалинами в діяльності уряду є, по-перше, неприйняття ним податкового та деяких інших кодексів, а по-друге (чи по-перше) — нездійснення ним структурних економічних реформ. Виникають великі сумніви, що фахівці, і, більше того, керівництво цього загальнонаціонального каналу (яке на сьогодні також представлене в єдиному законодавчому органі України) не знають інших беззаперечних істин: по-перше, що кодекс — це лише один з різновидів законодавчого акту, який за Конституцією України має право приймати виключно Верховна Рада України; а по-друге, що структурні економічні реформи можна проводити лише в умовах, коли існує відповідне правове поле, тобто також лише після прийняття Верховною Радою України відповідних законів (адже проводити реформи без їх попереднього та належного законодавчого закріплення — це теж саме, що готувати суп, не використовуючи води). І тому, в даному випадку порушуються фундаментальні принципи інформаційних відносин, які закріплено в Законі України "Про інформацію": принципи точності та об’єктивності інформації. Хоча з іншого боку — це й не дивно, оскільки на сьогодні в Україні це стало не виключенням, а повсякденною практикою.
Набагато більш дивним є інше, а саме — позиція більшості з народних депутатів України щодо оцінки звіту уряду В.Ющенка, який відбувся 17 квітня 2001 р., та їх рішення про недовіру цьому уряду, прийняте 25 квітня 2001 р. За оцінками різних політиків (у тому числі і антиурядово налаштованих), які виступали по телебаченню та радіомовленню, Кабінет Міністрів України виконав Програму своєї діяльності приблизно на 60%. Вже сама по собі ця цифра не дає достатніх підстав визнати роботу уряду незадовільною, за що проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України народних депутатів. Але зараз мова йде про інше. Як відомо, останнім часом деякі політичні сили в Верховній Раді України наполегливо закликають до підписання різноманітних "політичних угод", "меморандумів" і т.п. про "солідарну відповідальність" парламенту і уряду за результати діяльності останнього. Не говорячи вже про неконституційність таких вимог, зазначимо, що чинна Конституція України і так передбачає можливість такої відповідальності (щоправда не прямо, а опосередковано).
Мова йде про Програму діяльності Кабінету Міністрів України, яка, згідно з п.11 ст.85 Конституції України підлягає розгляду і схваленню Верховною Радою України. Причому ця Програма включає в себе не лише загальні напрямки діяльності уряду на наступний рік, але й конкретні заходи, які він планує здійснити, і з чим парламент погоджується шляхом її схвалення. Що ж це означає з точки зору поділу державної влади? З одного боку — те, що уряд отримує вотум довіри єдиного органу законодавчої влади в Україні (як наголошують деякі засоби масової інформації — "карт-бланш"), і що у відповідності зі ст.87 Конституції України парламент протягом року не може ставити питання про відповідальність уряду. З іншого ж боку, що не менш важливо, — парламент шляхом схвалення урядової Програми бере і на себе цілком конкретну і політичну, і правову відповідальність за своєчасне та якісне законодавче забезпечення виконання Кабінетом Міністрів України цієї Програми. Іншими словами, Верховна Рада України погоджується прийняти ті закони, які створять належну правову базу для ефективної діяльності уряду. І ці два моменти необхідно розглядати у тісному взаємозв’язку. Адже про який "карт-бланш" можна говорити, коли відсутні відповідні закони?
При цьому Кабінет Міністрів України значно полегшив завдання парламенту — як суб’єкт права законодавчої ініціативи, уряд направив до Верховної Ради України цілий пакет відповідних законопроектів. При цьому значну їх частину подано через Президента України, і, більше того, вони визнані главою держави як невідкладні, що змушує парламент розглянути і прийняти ці законопроекти позачергово (ст.93 Конституції України).
Здавалося б, Верховна рада України мала б прикласти максимум зусиль, щоб терміново прийняти відповідні закони і, тим самим, забезпечити уряду можливість ефективно виконувати свою Програму (нагадуємо — затверджену самим парламентом). Дуже дивно, але чомусь цього не відбувається. Так, за даними, наведеними Головою Верховної Ради України І.Плющем у своєму виступі на пленарному засіданні сьомої сесії Верховної Ради України 17 квітня 2001 року, більш як сто новоподаних урядом законопроектів, або 58%, до цього часу продовжують перебувати на опрацюванні в комітетах і не вносяться на розгляд сесійного залу. Не краща ситуація і на сьомій сесії: розглянуто лише 37 урядових законопроектів із 142, включених до порядку денного сесії. І все це при тому, що з цих законопроектів 67% визначені Президентом України як невідкладні.
Таким чином, парламент не лише не намагався своєчасно виконати свою законодавчу функцію, а й прямо порушував ст.93 Конституцію України. В результаті Програма діяльності Кабінету Міністрів України залишилася практично без законодавчого забезпечення. І незважаючи на це, уряд В.Ющенка спромігся виконати Програму своєї діяльності на цілих 60%! То наскільки ж обґрунтованою в таких умовах є оцінка його діяльності як "незадовільна"? І наскільки це є оцінкою діяльності лише уряду? І чому в цих умовах представники парламентських фракцій, які складають так звану "парламентську більшість", забувають про свої заклики до "солідарної відповідальності" Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України? Чому представники цих парламентських фракцій (а також і комуністи, й інші "патріоти" України) дуже часто голосують "проти" урядових законопроектів, а під час звіту уряду говорять лише про прогалини і недоліки в роботі останнього, повністю забуваючи про свою безпосередню причетність до цих невдач? При цьому варто наголосити, що під час обговорення звіту уряду його опонентами фактично не було приведено жодного, скільки-небудь переконливого аргументу, який би об’єктивно дозволив визнати його роботу "незадовільною".
Більше того, народні депутати, які складають "парламентську більшість", і не приховують, що головною причиною і незадовільної оцінки діяльності Кабінету Міністрів України в цілому, і вираження йому недовіри є не суттєві економічні прогалини в його роботі, які призвели до різкого погіршення соціально-економічної ситуації в державі. Головна причина полягає в зовсім іншому, і лежить вона аж ніскільки ні в сфері економічних відносин і національного добробуту, а лише і повністю в сфері політики. І представники "парламентської більшості", і багато з засобів масової інформації відверто говорять, що головною причиною відставки уряду В.Ющенка є всього лише послідовно виражене небажання Прем’єр-міністра йти назустріч вимогам окремих політичних сил Верховної Ради України і небажання створити коаліційний уряд. При цьому усі вони чомусь мовчать про те, що такі вимоги, спрямовані до глави уряду, є абсолютно неконституційними. Адже чинна Конституція України чітко і однозначно закріпила процедуру формування Кабінету Міністрів України. За Конституцією, до повноважень єдиного органу законодавчої влади щодо уряду належить, по-перше, прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України", якого, до речі, на сьогоднішній день так і не існує, а по-друге — надання згоди на призначення Прем’єр-міністра. Жодних інших конституційних повноважень у цій сфері, у тому числі і щодо формування персонального складу уряду, український парламент на сьогодні не має. І це, напевно ж, точно знають і члени "парламентської більшості", які фактично одностайно проголосували за недовіру уряду.
Виникає риторичне запитання: чого ж все-таки хочуть ці політичні сили і для себе особисто і для України в цілому? І чиї саме інтереси вони відстоюють у єдиному органі законодавчої влади України: народні, чи якісь інші? На превеликий жаль, відповідь на це питання народ України не отримає, а відчує на собі. І дуже скоро. Адже уряд В.Ющенка вже пішов у відставку.
Глибоко та детально проаналізувати усі головні та другорядні причини ситуації, яка склалася навколо уряду В.Ющенка в одній статті немає можливості. Більше того, це і не ставилося за мету. Але один, і, на наш погляд, дуже важливий аспект протистояння Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України в березні-квітні 2001 р. все ж таки необхідно проаналізувати. Мова йде про конституційно-правові основи взаємовідносин парламенту і уряду щодо програми діяльності останнього.
Сьогодні не лише фахівці в галузі права, а й пересічні громадяни добре знають, що державна влада в Україні організована та здійснюється за загально визнаним демократичним принципом — на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Не менш відомо й інше: головне функціональне призначення законодавчої влади — прийняття законів; виконавчої влади — їх виконання; а судової влади — вирішення спорів щодо права. Але чомусь саме ці останні, беззаперечні істини, сьогодні стають на диво не зрозумілими, причому не пересічним громадянам, а окремим загальнонаціональним засобам масової інформації, і, що найбільш дивно, — навіть для більшості народних депутатів України, представників того самого, єдиного органу законодавчої влади — Верховної Ради України.
Мова йде саме про звіт уряду В.Ющенка та пов’язані з цим події. Наприклад, диктори загальнонаціонального телеканалу "Інтер", аналізуючи недоліки в роботі Кабінету Міністрів України за минулий рік, безапеляційно стверджують, що найсуттєвішими прогалинами в діяльності уряду є, по-перше, неприйняття ним податкового та деяких інших кодексів, а по-друге (чи по-перше) — нездійснення ним структурних економічних реформ. Виникають великі сумніви, що фахівці, і, більше того, керівництво цього загальнонаціонального каналу (яке на сьогодні також представлене в єдиному законодавчому органі України) не знають інших беззаперечних істин: по-перше, що кодекс — це лише один з різновидів законодавчого акту, який за Конституцією України має право приймати виключно Верховна Рада України; а по-друге, що структурні економічні реформи можна проводити лише в умовах, коли існує відповідне правове поле, тобто також лише після прийняття Верховною Радою України відповідних законів (адже проводити реформи без їх попереднього та належного законодавчого закріплення — це теж саме, що готувати суп, не використовуючи води). І тому, в даному випадку порушуються фундаментальні принципи інформаційних відносин, які закріплено в Законі України "Про інформацію": принципи точності та об’єктивності інформації. Хоча з іншого боку — це й не дивно, оскільки на сьогодні в Україні це стало не виключенням, а повсякденною практикою.
Набагато більш дивним є інше, а саме — позиція більшості з народних депутатів України щодо оцінки звіту уряду В.Ющенка, який відбувся 17 квітня 2001 р., та їх рішення про недовіру цьому уряду, прийняте 25 квітня 2001 р. За оцінками різних політиків (у тому числі і антиурядово налаштованих), які виступали по телебаченню та радіомовленню, Кабінет Міністрів України виконав Програму своєї діяльності приблизно на 60%. Вже сама по собі ця цифра не дає достатніх підстав визнати роботу уряду незадовільною, за що проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України народних депутатів. Але зараз мова йде про інше. Як відомо, останнім часом деякі політичні сили в Верховній Раді України наполегливо закликають до підписання різноманітних "політичних угод", "меморандумів" і т.п. про "солідарну відповідальність" парламенту і уряду за результати діяльності останнього. Не говорячи вже про неконституційність таких вимог, зазначимо, що чинна Конституція України і так передбачає можливість такої відповідальності (щоправда не прямо, а опосередковано).
Мова йде про Програму діяльності Кабінету Міністрів України, яка, згідно з п.11 ст.85 Конституції України підлягає розгляду і схваленню Верховною Радою України. Причому ця Програма включає в себе не лише загальні напрямки діяльності уряду на наступний рік, але й конкретні заходи, які він планує здійснити, і з чим парламент погоджується шляхом її схвалення. Що ж це означає з точки зору поділу державної влади? З одного боку — те, що уряд отримує вотум довіри єдиного органу законодавчої влади в Україні (як наголошують деякі засоби масової інформації — "карт-бланш"), і що у відповідності зі ст.87 Конституції України парламент протягом року не може ставити питання про відповідальність уряду. З іншого ж боку, що не менш важливо, — парламент шляхом схвалення урядової Програми бере і на себе цілком конкретну і політичну, і правову відповідальність за своєчасне та якісне законодавче забезпечення виконання Кабінетом Міністрів України цієї Програми. Іншими словами, Верховна Рада України погоджується прийняти ті закони, які створять належну правову базу для ефективної діяльності уряду. І ці два моменти необхідно розглядати у тісному взаємозв’язку. Адже про який "карт-бланш" можна говорити, коли відсутні відповідні закони?
При цьому Кабінет Міністрів України значно полегшив завдання парламенту — як суб’єкт права законодавчої ініціативи, уряд направив до Верховної Ради України цілий пакет відповідних законопроектів. При цьому значну їх частину подано через Президента України, і, більше того, вони визнані главою держави як невідкладні, що змушує парламент розглянути і прийняти ці законопроекти позачергово (ст.93 Конституції України).
Здавалося б, Верховна рада України мала б прикласти максимум зусиль, щоб терміново прийняти відповідні закони і, тим самим, забезпечити уряду можливість ефективно виконувати свою Програму (нагадуємо — затверджену самим парламентом). Дуже дивно, але чомусь цього не відбувається. Так, за даними, наведеними Головою Верховної Ради України І.Плющем у своєму виступі на пленарному засіданні сьомої сесії Верховної Ради України 17 квітня 2001 року, більш як сто новоподаних урядом законопроектів, або 58%, до цього часу продовжують перебувати на опрацюванні в комітетах і не вносяться на розгляд сесійного залу. Не краща ситуація і на сьомій сесії: розглянуто лише 37 урядових законопроектів із 142, включених до порядку денного сесії. І все це при тому, що з цих законопроектів 67% визначені Президентом України як невідкладні.
Таким чином, парламент не лише не намагався своєчасно виконати свою законодавчу функцію, а й прямо порушував ст.93 Конституцію України. В результаті Програма діяльності Кабінету Міністрів України залишилася практично без законодавчого забезпечення. І незважаючи на це, уряд В.Ющенка спромігся виконати Програму своєї діяльності на цілих 60%! То наскільки ж обґрунтованою в таких умовах є оцінка його діяльності як "незадовільна"? І наскільки це є оцінкою діяльності лише уряду? І чому в цих умовах представники парламентських фракцій, які складають так звану "парламентську більшість", забувають про свої заклики до "солідарної відповідальності" Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України? Чому представники цих парламентських фракцій (а також і комуністи, й інші "патріоти" України) дуже часто голосують "проти" урядових законопроектів, а під час звіту уряду говорять лише про прогалини і недоліки в роботі останнього, повністю забуваючи про свою безпосередню причетність до цих невдач? При цьому варто наголосити, що під час обговорення звіту уряду його опонентами фактично не було приведено жодного, скільки-небудь переконливого аргументу, який би об’єктивно дозволив визнати його роботу "незадовільною".
Більше того, народні депутати, які складають "парламентську більшість", і не приховують, що головною причиною і незадовільної оцінки діяльності Кабінету Міністрів України в цілому, і вираження йому недовіри є не суттєві економічні прогалини в його роботі, які призвели до різкого погіршення соціально-економічної ситуації в державі. Головна причина полягає в зовсім іншому, і лежить вона аж ніскільки ні в сфері економічних відносин і національного добробуту, а лише і повністю в сфері політики. І представники "парламентської більшості", і багато з засобів масової інформації відверто говорять, що головною причиною відставки уряду В.Ющенка є всього лише послідовно виражене небажання Прем’єр-міністра йти назустріч вимогам окремих політичних сил Верховної Ради України і небажання створити коаліційний уряд. При цьому усі вони чомусь мовчать про те, що такі вимоги, спрямовані до глави уряду, є абсолютно неконституційними. Адже чинна Конституція України чітко і однозначно закріпила процедуру формування Кабінету Міністрів України. За Конституцією, до повноважень єдиного органу законодавчої влади щодо уряду належить, по-перше, прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України", якого, до речі, на сьогоднішній день так і не існує, а по-друге — надання згоди на призначення Прем’єр-міністра. Жодних інших конституційних повноважень у цій сфері, у тому числі і щодо формування персонального складу уряду, український парламент на сьогодні не має. І це, напевно ж, точно знають і члени "парламентської більшості", які фактично одностайно проголосували за недовіру уряду.
Виникає риторичне запитання: чого ж все-таки хочуть ці політичні сили і для себе особисто і для України в цілому? І чиї саме інтереси вони відстоюють у єдиному органі законодавчої влади України: народні, чи якісь інші? На превеликий жаль, відповідь на це питання народ України не отримає, а відчує на собі. І дуже скоро. Адже уряд В.Ющенка вже пішов у відставку.