Отзыв на законопроект "О порядке исполнения решений Европейского суда по правам человека"
23.12.2001
Первое, что обращает на себя внимание в представленном законопроекте, это определение решений, которые предлагается считать обязательными для исполнения на территории Украины. Статья 1 проекта указывает на "решения палат Европейского суда по правам человека и решения Большой палаты". Это слишком широкое определение — Суд принимает ежегодно до 200 решений, естественно Украина не должна исполнять все из них. В юридической науке Украины идет полемика о необходимости исполнять решения Суда, заявленные не против Украины, т.е. о прецедентном характере решений Суда. В этой связи, вероятно, следовало бы отметить, что в данном законопроекте речь идет исключительно о решениях по делам против Украины, и только о тех, в которых Судом было установлено нарушение Европейской конвенции защиты прав человека и основных свобод.
Не учтено также в проекте т.н. "дружественное урегулирование", установленное ст.38 ч.1 Конвенции. После признания Судом заявления о нарушении Конвенции приемлемым для рассмотрения, Палата Суда "предоставляет себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования спора". И, хотя соглашение об урегулировании утверждается Судом, оформляется оно протоколом о дружественном урегулировании, который, на наш взгляд следовало бы упомянуть в ст.3 Закона, как приравненный к решению Суда исполнительный документ.
Третье замечание в связи со ст.1 связано с т.н. "временными мерами по защите заявителя от действий власти", которые впервые появились в деле Круз Вараз против Швеции. Такие меры могут состоять, например, в просьбе не выдавать заявителя другому государству в случае экстрадиции и иных мерах. Сюда же примыкает п.п. (а) ч.1 ст. 38 Конвенции, согласно которому государства должны всеми мерами способствовать рассмотрению дел Судом, в частности, предоставлять по его просьбе дополнительные документы. Такие просьбы также следовало бы упомянуть в законе.
Вызывает некоторое удивление полное исключение Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины из деятельности по реализации решений Суда. Например, согласно ч.5 ст.5 законопроекта Уполномоченный в делах соблюдения Конвенции о защите прав и основных свобод человека ежемесячно отправляет отчеты о ходе исполнения решений в Комитет Министров Совета Европы. Однако, согласно ст. 19 Закона Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" последний "принимает участие в подготовке докладов по правам человека, которые представляются Украиной в международные организации в соответствии с действующими международными договорами Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой". Таким образом, необходимо либо менять Закон "Об Уполномоченном…", либо дополнить законопроект положением о том, что такие отчеты о ходе исполнения решения Суда согласовываются (готовятся совместно?) с Уполномоченным по правам человека.
Спорным выглядят положения о некоторых действиях Кабинета министров по исполнению решений. Что касается мер общего характера (general measures) закрепленных в ч.3 ст.6, то установление обязанности Кабмина подготовить представление Президенту, и внесение последним его как неотложного в Верховную Раду выглядят недостаточными. Дело в том, что сам Суд, признавая те или иные акты государства несоответствующими Конвенции, никогда не указывает прямо, какие именно изменения должны быть внесены в законодательство, и какое они должны иметь содержание. Это дело национальных органов. И такие действия могут иметь вид, например, представлений Омбудсмана в Конституционный Суд о признании акта неконституционным, отмены или изменения актов Президента, Кабинета Министров, министерств, ведомств, местных органов власти. Наконец, иногда необходимо менять не акты, а сложившуюся практику. В таком случае куда более эффективным выглядит принятие Верховным Судом соответствующих Постановлений Пленума, или обращение в Конституционный Суд за толкованием того или иного закона.
В отношении мер индивидуального характера (individual measures) необходимо отметить, что назначение Судом справедливой сатисфакции случается далеко не по всякому делу и носит субсидиарный характер (назначается только в том случае, если Суд считает меры возмещения вреда, предусмотренные национальным правом, недостаточными). Если возмещение вреда оставлено на национальные органы, может возникнуть проблема, связанная с необходимостью отмены или изменения судебного решения, нарушающего Конвенцию. В таком случае ч.2 ст.6 Проекта может нарушать ст.ст. 124, 126-128 Конституции Украины в части обязательности для всех органов исполнять постановления Кабинета Министров о реализации решений Суда. Для разрешения этой задачи, считаем необходимым одновременно с рассмотрением данного законопроекта, внести в Верховную Раду проект изменений ст.ст. 343 и 397 Уголовно-процессуального Кодекса и Гражданского Процессуального Кодекса соответственно, включив в основания пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам решение Суда о наличии нарушений прав человека, связанных с рассмотрением дела (подобная система предусмотрена, например, в Бельгии). Кроме того, возможно включение в Проект иных, кроме материальных, способов возмещения вреда, таких, например, как публичное извинение Украины перед жертвой нарушения.
Установив в ст.8 сроки исполнения решения авторы законопроекта совершенно не учли того, что моментом исполнения является не момент, когда о нем принято соответствующее постановление какого-либо национального органа и даже не момент его реального исполнения, а дата принятия Резолюции Комитета Министров СЕ о том, что его функции по надзору за исполнением решения Суда выполнены. А такую Резолюцию Комитет может принять, только получив соответствующие сведения от национальных властей. Это положение также следовало бы отметить в Законе.
Вызывает также сомнения эффективность действий органов принудительного исполнения решений, предусмотренных ст.9 — Государственной исполнительной службы. По законопроекту основным ответчиком по делу является Кабинет Министров: из его резервных фондов должны выплачиваться поначалу суммы компенсации, он же отвечает за просрочку исполнения (ст.12 проекта). Государственная же исполнительная служба является подразделением Министерства юстиции, которое, в свою очередь подчиняется Кабинету Министров.
Не учтено также в проекте т.н. "дружественное урегулирование", установленное ст.38 ч.1 Конвенции. После признания Судом заявления о нарушении Конвенции приемлемым для рассмотрения, Палата Суда "предоставляет себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования спора". И, хотя соглашение об урегулировании утверждается Судом, оформляется оно протоколом о дружественном урегулировании, который, на наш взгляд следовало бы упомянуть в ст.3 Закона, как приравненный к решению Суда исполнительный документ.
Третье замечание в связи со ст.1 связано с т.н. "временными мерами по защите заявителя от действий власти", которые впервые появились в деле Круз Вараз против Швеции. Такие меры могут состоять, например, в просьбе не выдавать заявителя другому государству в случае экстрадиции и иных мерах. Сюда же примыкает п.п. (а) ч.1 ст. 38 Конвенции, согласно которому государства должны всеми мерами способствовать рассмотрению дел Судом, в частности, предоставлять по его просьбе дополнительные документы. Такие просьбы также следовало бы упомянуть в законе.
Вызывает некоторое удивление полное исключение Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины из деятельности по реализации решений Суда. Например, согласно ч.5 ст.5 законопроекта Уполномоченный в делах соблюдения Конвенции о защите прав и основных свобод человека ежемесячно отправляет отчеты о ходе исполнения решений в Комитет Министров Совета Европы. Однако, согласно ст. 19 Закона Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" последний "принимает участие в подготовке докладов по правам человека, которые представляются Украиной в международные организации в соответствии с действующими международными договорами Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой". Таким образом, необходимо либо менять Закон "Об Уполномоченном…", либо дополнить законопроект положением о том, что такие отчеты о ходе исполнения решения Суда согласовываются (готовятся совместно?) с Уполномоченным по правам человека.
Спорным выглядят положения о некоторых действиях Кабинета министров по исполнению решений. Что касается мер общего характера (general measures) закрепленных в ч.3 ст.6, то установление обязанности Кабмина подготовить представление Президенту, и внесение последним его как неотложного в Верховную Раду выглядят недостаточными. Дело в том, что сам Суд, признавая те или иные акты государства несоответствующими Конвенции, никогда не указывает прямо, какие именно изменения должны быть внесены в законодательство, и какое они должны иметь содержание. Это дело национальных органов. И такие действия могут иметь вид, например, представлений Омбудсмана в Конституционный Суд о признании акта неконституционным, отмены или изменения актов Президента, Кабинета Министров, министерств, ведомств, местных органов власти. Наконец, иногда необходимо менять не акты, а сложившуюся практику. В таком случае куда более эффективным выглядит принятие Верховным Судом соответствующих Постановлений Пленума, или обращение в Конституционный Суд за толкованием того или иного закона.
В отношении мер индивидуального характера (individual measures) необходимо отметить, что назначение Судом справедливой сатисфакции случается далеко не по всякому делу и носит субсидиарный характер (назначается только в том случае, если Суд считает меры возмещения вреда, предусмотренные национальным правом, недостаточными). Если возмещение вреда оставлено на национальные органы, может возникнуть проблема, связанная с необходимостью отмены или изменения судебного решения, нарушающего Конвенцию. В таком случае ч.2 ст.6 Проекта может нарушать ст.ст. 124, 126-128 Конституции Украины в части обязательности для всех органов исполнять постановления Кабинета Министров о реализации решений Суда. Для разрешения этой задачи, считаем необходимым одновременно с рассмотрением данного законопроекта, внести в Верховную Раду проект изменений ст.ст. 343 и 397 Уголовно-процессуального Кодекса и Гражданского Процессуального Кодекса соответственно, включив в основания пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам решение Суда о наличии нарушений прав человека, связанных с рассмотрением дела (подобная система предусмотрена, например, в Бельгии). Кроме того, возможно включение в Проект иных, кроме материальных, способов возмещения вреда, таких, например, как публичное извинение Украины перед жертвой нарушения.
Установив в ст.8 сроки исполнения решения авторы законопроекта совершенно не учли того, что моментом исполнения является не момент, когда о нем принято соответствующее постановление какого-либо национального органа и даже не момент его реального исполнения, а дата принятия Резолюции Комитета Министров СЕ о том, что его функции по надзору за исполнением решения Суда выполнены. А такую Резолюцию Комитет может принять, только получив соответствующие сведения от национальных властей. Это положение также следовало бы отметить в Законе.
Вызывает также сомнения эффективность действий органов принудительного исполнения решений, предусмотренных ст.9 — Государственной исполнительной службы. По законопроекту основным ответчиком по делу является Кабинет Министров: из его резервных фондов должны выплачиваться поначалу суммы компенсации, он же отвечает за просрочку исполнения (ст.12 проекта). Государственная же исполнительная служба является подразделением Министерства юстиции, которое, в свою очередь подчиняется Кабинету Министров.