пошук  
версія для друку
04.12.2002

Рада Європи. Комітет міністрів. Рекомендація Rec (2002) 2

   

Комітету міністрів державам-членам
про доступ до офіційних документів

(ухвалена Комітетом міністрів 21 лютого 2002 року на 784-ому засіданні заступників міністрів)


Комітет міністрів, у відповідності до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,

Вважаючи, що метою Ради Європи є досягнення більшого єднання між її членами задля забезпечення та реалізації ідеалів та принципів, що є їхнім спільним надбанням;

Пам’ятаючи, зокрема, про статтю 19 Загальної Декларації прав людини, статті 6, 8 та 10 Європейської конвенції з прав людини та основних свобод, Конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі вироблення рішень та доступі до правосуддя в питаннях, коли йдеться про захист довкілля (ухвалена в Оргусі, Данія, 25 червня 1998 року) та Конвенцію про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру від 28 січня 1981 року (ETS № 108); Декларацію про свободу вираження поглядів та інформації, ухвалену 28 січня 1982 року, а також Рекомендацію № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади, Рекомендацію № R (91) 10 про повідомлення третім сторонам даних персонального характеру, які зберігаються в державних органах, Рекомендацію № R (97) 18 щодо захисту даних персонального характеру, які збираються та записуються для статистичних цілей, а також Рекомендацію № R (2000) 13 стосовно європейської політики в питанні доступу до архівів;

Зважаючи на важливість у плюралістичному та демократичному суспільстві відкритості органів державної влади та готовності їх надавати інформацію щодо питань, які становлять суспільний інтерес;

Зазначаючи те, що широкий доступ до офіційних документів на основі рівноправності та у відповідності до чітких правил:

– дозволяє громадянам виробити адекватне бачення та сформувати критичні погляди щодо стану суспільства, в якому вони живуть, та щодо органів влади, які ними керують, тим самим заохочуючи громадян до поінформованої участі в питаннях, що становлять спільний інтерес;

– сприяє більшій дієвості та ефективності адміністративних органів і допомагає підтримувати їхню цілісність, запобігає ризику корупції;

– є чинником, що підтверджує легітимність органів управління в якості державних служб і посилює довіру громадськості до органів державної влади;

Стверджуючи, відповідно, що держави-члени повинні докласти максимум зусиль з тим, щоб забезпечити громадянам доступ до інформації, яка міститься в офіційних документах, за умови охорони інших прав та законних інтересів;

Підкреслюючи, що викладені нижче принципи є мінімальним стандартом, і вони мають бути запроваджені без упередження до тих національних законодавств та підзаконних актів, в яких вже зараз визнається більш широке право доступу до офіційних документів;

Вважаючи, що, оскільки в центрі уваги цього документу є індивідуальні запити щодо доступу до офіційних документів, органи державної влади повинні взяти на себе зобов’язання проводити активну політику в питаннях спілкування з громадянами з тим, щоб надати в розпорядження громадян всю інформацію, яка може вважатись необхідною у відкритому демократичному суспільстві,

Рекомендує урядам держав-членів керуватись в їхньому національному законодавстві та практичній діяльності принципами, що викладені в цій рекомендації.

І. Дефініції


Для цілей цієї рекомендації:

„органи державної влади“ означають

і. уряд та адміністрацію на національному, регіональному або місцевому рівні;

іі. фізичну або юридичну особу, яка виконує функції урядовця або наділена адміністративними повноваженнями відповідно до національного законодавства.

„офіційні документи“ означають будь-яку інформацію, яка є записаною в будь-якому вигляді, вироблена або отримана органами державної влади і пов’язана з будь-якою державною або адміністративною функцією, за винятком документів, які перебувають на стадії підготовки.

ІІ. Поле застосування


1. Ця рекомендація застосовується лише до офіційних документів, які знаходяться в розпорядженні органів державної влади. Однак держави-члени мають розглянути в світлі національного законодавства та практики те, наскільки викладені в цій рекомендації принципи можуть бути застосовані до інформації, що знаходиться в розпорядженні органів законодавчої та судової влади.

2. Ця рекомендація не впливає на право доступу або обмеження у доступі, які передбачені в Конвенції про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру.

ІІІ. Загальні принципи доступу до офіційних документів


Держави-члени повинні гарантувати кожній особі – після здійснення цією особою запиту – право на доступ до офіційних документів, які є в розпорядженні органів державної влади. Цей принцип має застосовуватись без жодної дискримінації, в тому числі і за ознакою державної належності.

IV. Можливі обмеження у доступі до офіційних документів


1. Держави-члени можуть обмежити право доступу до офіційних документів. Обмеження повинні бути чітко визначені в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві і відповідати меті захисту:

i. національної безпеки, оборони та міжнародних зв’язків;

ii. охорони громадського порядку;

iii. інформації про запобігання, розшук та розслідування кримінальної діяльності;

iv. приватного життя та інших законних приватних інтересів;

v. комерційних та інших економічних інтересів, як приватних, так і державних;

vi. рівноправної участі сторін у судовому процесі;

vii. природи;

viii. інспекцій, контролю та нагляду з боку органів державної влади;

ix. державної економічної, монетарної та обмінної політики;

x. конфіденційності обговорень всередині органу державної влади або між декількома органами державної влади під час внутрішнього процесу вироблення документу.

У доступі до документу може бути відмовлено, якщо оприлюднення вміщеної в офіційному документі інформації призводить або може призвести до порушення одного з інтересів, що викладені в пункті 1, незважаючи на переважаючий інтерес громадськості в такому оприлюдненні.

Держави-члени повинні розглянути можливість встановлення часових строків, по закінченню яких припиняється застосування викладених в пункті 1 обмежень.

V. Запити про доступ до офіційних документів


Особа, яка звертається із запитом про офіційний документ, не повинна пояснювати причини, через які вона бажає отримати доступ до офіційного документу.

Формальності під час здійснення запиту мають бути зведені до мінімуму.

VI. Процедура розгляду заяв про доступ до офіційних документів


1. Запит про доступ до офіційного документу має бути розглянутий органом державної влади, в розпорядженні якого перебуває цей документ.

2. Запити про доступ до офіційних документів повинні розглядатись на засадах рівноправності.

3. Кожен запит про доступ до офіційного документу має бути розглянутий в короткий термін. Рішення має бути ухвалене, повідомлене та виконане впродовж визначеного строку, який може бути встановлений заздалегідь.

4. Якщо орган державної влади не має в своєму розпорядженні офіційного документу, про який зроблено запит, він повинен, наскільки це видається можливим, вказати особі, що робить запит, на компетентний орган державної влади.

5. Орган державної влади повинен, наскільки це видається можливим, допомогти особі, що робить запит, визначити документ, про який робиться запит, однак такий орган не зобов’язаний виконувати запит в разі, коли йдеться про документ, який не може бути визначений (ідентифікований).

6. У запиті про доступ до офіційного документу може бути відмовлено, коли такий запит є вочевидь позбавлений сенсу.

7. Орган державної влади, який відмовляє у доступі до цілого офіційного документу або до його частини, повинен навести причини відмови.

VIІ. Форми доступу до офіційних документів


1. В разі, коли надається доступ до офіційного документу, орган державної влади повинен дозволити ознайомитись з оригіналом документу або ж надати його копію, враховуючи, наскільки це є можливим, преференції, що висловлені особою, яка звертається із запитом.

2. Якщо до якоїсь частини вміщеної в офіційному документі інформації застосовується обмеження, то орган державної влади повинен, тим не менш, надати всю іншу інформацію, що міститься в документі. Кожен випадок невідкриття інформації повинен бути чітко визначеним. Однак, в разі, коли версія документу з вирізаними фрагментами тексту є хибною за змістом або взагалі позбавлена змісту, то в доступі до документу може бути відмовлено.

3. Орган державної влади може надати доступ до офіційного документу, спрямовуючи особу, яка звертається із запитом, до альтернативних джерел, якими легко можна скористатись.

VIІІ. Оплата за доступ до офіційних документів


1. Ознайомлення на місці з офіційним документом повинне бути, в принципі, безкоштовним.

2. Видача копії офіційного документу може бути платною для особи, яка звернулась із запитом, однак ціна має бути розумною і не перевищувати дійсних витрат з боку органів державної влади.

IX. Процедура перегляду


1. Заявник, якому було відмовлено в його запиті про офіційний документ – про окремі його частини або про документ в цілому, запит якого був відхилений або залишився без відповіді впродовж терміну, про який йшлось в пункті 3 Принципу VI, повинен мати доступ до процедури перегляду в судовому порядку або ж в іншій незалежній та неупередженій встановленій законом інстанції.

2. Заявник повинен завжди мати доступ до швидкої та недорогої процедури перегляду з боку органу державної влади або до перегляду у відповідності до викладеного вище пункту 1.

X. Додаткові заходи


1. Держави-члени повинні вжити необхідних заходів з тим, щоб:

i. інформувати громадян про їхнє право на доступ до офіційних документів та про те, в який спосіб вони можуть ним скористатись;

ii. забезпечити, щоб офіційні посадові особи проходили необхідну підготовку з питань їхніх зобов’язань та обов’язків з огляду на запровадження цього права;

iii. забезпечити, щоб заявники могли користуватись цим правом.

З цією метою органи державної влади повинні, зокрема:

iv. ефективно вести документацію в такий спосіб, щоб доступ до документів був легким;

v. застосовувати чіткі і визначені процедури для зберігання та знищення власних документів;

vi. наскільки це видається можливим, оприлюднювати інформацію щодо проблематики або діяльності, які належать до їхньої компетенції, наприклад, шляхом підготовки переліку або реєстру документів, що знаходяться в їхньому розпорядженні.

XI. Інформація, яка оприлюднюється з ініціативи органів державної влади


Органи державної влади повинні за своєю власною ініціативою і тоді, коли це є доречним, вживати необхідних засобів задля оприлюднення інформації, яка є в їхньому розпорядженні в разі, якщо оприлюднення такої інформації здійснюється в інтересах підтримки відкритості адміністративних органів та ефективності взаємодії між різними адміністративними органами або ж заохочує широкі кола громадськості до участі в питаннях, що становлять громадський інтерес.

 

 

Пояснювальний меморандум

До Рекомендації Rec (2002) 2


Комітету міністрів державам-членам
про доступ до офіційних документів

Історія питання


1. В документах Ради Європи принцип доступу громадськості до офіційних документів вперше отримав розвиток в Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади. Серед недавніх прикладів європейського співробітництва в цій галузі є Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі вироблення рішень та доступі до правосуддя в питаннях, коли йдеться про захист довкілля, яку було ухвалено в Оргусі, Данія, 25 червня 1998 року. Ще одним нещодавнім прикладом в рамках ЄС стало ухвалення Регулятивного документу (EC) № 1049/2001 Європейського парламенту та Європейської Ради від 30 травня 2001 року стосовно публічного доступу до документів Європейського парламенту, Європейської Ради та Європейської комісії. Впродовж останніх років серед держав-членів спостерігався все більший інтерес до запровадження до внутрішнього законодавства інструментів, які б забезпечували відкритий доступ для урядів та громадськості до офіційної інформації. У Раді Європи, відповідно, розпочалась робота з тим, щоб в подальшому розробити основні принципи стосовно права на доступ до офіційної інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади.

2. Виконання цієї роботи було доручене на першому етапі Керівному комітетові з питань ЗМІ (CDMM). Потім, в 1997 році[ На 613-ому засіданні (18, 19 та 23 грудня 1997 року) заступників міністрів], заступники міністрів затвердили визначене коло завдань, які були поставлені Керівним комітетом з прав людини (CDDH) групі спеціалістів з питань доступу до офіційної інформації (DH-S-AC).

3. Відповідно до цього кола завдань група спеціалістів з питань доступу до офіційної інформації (DH-S-AC) розглянула умови для підготовки обов’язкового для сторін правового інструменту або інших засобів, які б вміщували основні принципи стосовно права на доступ до офіційної інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади. Під час здійснення цієї роботи група DH-S-AC повинна була обов’язково зважати на вже згадану вище Рекомендацію № R (81) 19 та на зміни в законодавстві в питаннях доступу до інформації, що відбувались як в державах-членах, так і на європейському рівні, а також на відповідну роботу, яку було проведено в Раді Європи та в інших інституціях.

4. Слід відзначити, що стаття 19 Загальної декларації прав людини та стаття 19 Міжнародного пакту про громадянські та цивільні права надають в більшому обсязі право доступу до офіційної інформації у порівнянні з Європейською конвенцією з прав людини, оскільки ці положення містять також право на пошук інформації.

І. Дефініції

Органи державної влади


5. Слід зазначити, що в інших правових документах Ради Європи [Слід відзначити, що в опублікованому за сприяння Ради Європи у 1996 році підручнику вказується, що „адміністративний орган влади“ означає „будь-яку структуру або особу, які отримують повноваження ухвалювати рішення або вживати заходів, які є адміністративною дією“. (Див. „Адміністрація і ти – підручник“, Рада Європи, 1997, стор. 11).] немає визначення терміну „органи державної влади“. В цілях цієї рекомендації вислів „органи державної влади“ означає урядові та всі адміністративні структури на національному, регіональному і місцевому рівнях, а термін „уряд“ означає як політичні, так і адміністративні структури.

6. Термін „органи державної влади“ означає також фізичних або юридичних осіб у випадках, коли таким особам властиві функції державних органів або вони наділені адміністративною владою, що передбачається національним законодавством. В окремих державах-членах цей термін означає також і фізичних або юридичних осіб, які служать інтересам суспільства, або ж приватні підприємства, що фінансуються з державного бюджету.

Офіційні документи


7. Термін „офіційні документи“ означає в цій рекомендації будь-яку інформацію, яка є зафіксованою на будь-яких матеріальних носіях у придатному для відтворення вигляді (написані тексти, аудіо або відеозаписи, фотографії, електронна пошта, інформація, яка зібрана в електронних базах данних і т. ін.). Цей термін означає як документи, що були вироблені органами державної влади, так і документи, авторами яких є третя сторона і які були отримані органами державної влади.

8. Визначення поняття стосовно паперових документів є, в основному, простим. Набагато складніше дати таке визначення, коли інформація зберігається в електронному вигляді в базі данних. Держави-члени повинні бути наділені полем розсуду для вирішення того, які означення може набувати це поняття. В окремих державах-членах доступ до окремої інформації, на яку вказує особа-заявник, буде наданий в разі, коли ця інформація легко відтворюється за допомогою існуючих засобів.

9. В державах-членах існують різні традиції і практика стосовно критеріїв, які допомагають визначити документ як „офіційний документ“. В принципі, незавершені документи не підпадають під це поняття. Окрім цього, в деяких державах-членах документи, які використовуються в процесі підготовки рішення (наприклад, висновки, зауваження, меморандуми і т. ін.) не розглядаються в якості офіційних до того часу, поки не буде ухвалене рішення, до якого вони мають відношення. Однак в інших державах-членах документ може стати відкритим для громадськості ще до часу ухвали рішення, для якого готувався цей документ; це робиться, зокрема, з метою дозволити брати участь громадянам в процесі вироблення рішень.

10. Окрім цього, важливо чітко розрізняти документи, які були отримані представниками органів державної влади в рамках виконання ними своїх повноважень і тими, що були отримані ними як приватними особами, що жодним чином не пов’язане з їхніми службовими функціями, наприклад коли йдеться про листи, що отримані посадовцями, які виступають в якості політичних фігур, або ж у разі, коли ці особи обіймають якісь інші посади поза межами адміністрації. Ця остання категорія документів не належить до визначення, яке прийняте в цілях цієї рекомендації.

ІІ. Поле застосування


11. Поле застосування цієї рекомендації тісно пов’язане з наведеними вище визначеннями і стосується офіційних документів, які знаходяться в розпорядженні органів державної влади. В той же час держави-члени повинні також розглянути питання про те, в якій мірі ці принципи можуть бути застосовані до інформації, яка знаходиться в розпорядженні законодавчих та судових органів влади.

12. Інформація також „знаходиться в розпорядженні“ органу державної влади, коли реально нею розпоряджається юридична або фізична особа, яку орган державної влади в результаті укладеної між ними угоди уповноважив бути таким розпорядником.

13. Ця рекомендація стосується також і офіційних документів, які знаходяться в архівах, що не шкодить застосуванню більш специфічних правил, які вміщені в Рекомендації 2000 (13) Комітету Міністрів державам-членам щодо європейської політики в питаннях доступу до архівів.

14. Документи, в яких містяться дані персонального характеру також належать до поля застосування рекомендації. У зв’язку з цим слід відзначити, що Конвенція про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру від 28 січня 1981 року (ETS № 108)[ ETS: European Treaty Series (Серія європейських угод)] не заважає надавати доступ третій стороні до офіційних документів, що містять дані персонального характеру. Однак, коли надається доступ до таких документів, це має бути здійснене у відповідності до правил, що представлені в Конвенції № 108.

ІІІ. Загальний принцип доступу до офіційних документів


15. Право на доступ до офіційних документів, яке гарантується цим документом, обмежується документами, що існують. Орган державної влади не зобов’язаний виробляти новий документ з тим, щоб дати відповідь на запит.

16. Це право повинне застосовуватись до будь-якої особи, як до фізичної, так і до юридичної, без жодного розрізнення, в тому числі і за ознакою національної належності. У зв’язку з цим в Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади, не міститься жодних обмежень.

17. Ця рекомендація стосується загального права на доступ до офіційних документів, яким може скористатись кожна особа. Особа може також бути наділена якимсь спеціальним правом на доступ до офіційних документів, що буде визначатись іншими правовими документами. Наприклад, особа має право на доступ до даних персонального характеру, що мають відношення до цієї особи, відповідно до названої вище конвенції № 108. Подібним чином окремі держави-члени надають більш широкий доступ до офіційних документів особам, що залучені до адміністративних процедур. У зв’язку з цим слід вказати, що стаття 8 Європейської конвенції з прав людини гарантує право доступу до інформації, яка в певній мірі стосується особистого або приватного життя особи (див., зокрема, рішення Європейського суду з прав людини від 7 липня 1989 року у справі Гаскін проти Сполученого Королівства, від 26 березня 1987 року у справі Леандера проти Швеціїта від 19 лютого 1998 року у справі Гуера та інші проти Італії).

18. Ця рекомендація хоч і дозволяє повідомляти вміщену в офіційних документах інформацію будь-якій особі, не впливає на право інтелектуальної власності, що може бути пов’язане з інформацією, яка повідомляється.

IV. Можливі обмеження у доступі до офіційних документів


19. Правилом має бути доступ до документів, а конфіденційний характер – винятком, в разі, коли переважають інші легітимні інтереси. Такі обмеження мають бути чітко визначені в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві та відповідати меті захисту іншого законного інтересу або інших законних інтересів.

20. Із загального правила наведеного вище принципу ІІІ витікає, що необхідно вказувати особам на те, чи знаходиться у конкретного органу влади відповідний документ, чи ні. Коли захист інших законних інтересів переважає над необхідністю розкрити інформацію, може виникнути необхідність засекретити сам факт існування інформації. Це стосується випадків, коли позитивна або негативна відповідь про існування інформації означає розкриття інформації.

21. Обмеження на право доступу до офіційних документів можуть бути зроблені виключно на підставі перерахованих причин, які викладені в пункті 1 принципу IV. Якесь окреме обмеження, що передбачене національним законодавством, може мотивуватись декількома обмеженнями, що визначені в цьому принципі. Критерії для застосування обмежень були вироблені з огляду на статті 6, 8 та 10 Європейської конвенції з прав людини, відповідні положення представлені також і в інших міжнародних документах, пов’язаних із захистом даних, зокрема, в уже згаданій вище Конвенції про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру від 28 січня 1981 року (ETS № 108), а також в Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади.

22. Підпункт і. пункту 1 передбачає, що держави-члени можуть обмежити доступ до офіційних документів з метою захисту національної безпеки, оборони та міжнародних зв’язків. В окремих державах-членах обмеження, що пов’язані з цими областями, закріплені на конституційному рівні. Наприклад, окремі держави, що мають області, які наділені досить значною автономією, можуть бути зацікавлені у захисті обміну інформацією між такими регіональними органами влади або – у випадку держав з федеративним устроєм – між центральними федеральними органами влади та регіональними властями. Окремі держави передбачають також обмежений доступ до документів, що мають відношення до осіб, які очолюють державу, зокрема, в окремих країнах з конституційно-монархічним устроєм.

23. Підпункт іv. пункту 1 передбачає, що держави-члени можуть встановити обмеження з тим, щоб захистити приватне життя та інші законні приватні інтереси. Інформація, що має відношення до таких інтересів, може охоплюватись положеннями вже згаданої вище Конвенції № 108, однак обмеження, що передбачені в підпункті і. пункту 1 можуть бути застосовані і до інформації, яка не належить до поля дії цієї Конвенції.

24. Поняття „комерційні та інші економічні інтереси“, яке наведене в підпункті v. пункту 1, може охоплювати, наприклад, ділові питання, які слід тримати в секреті з мотивів конкуренції, таким є, зокрема, конфіденційність ділових переговорів. Дія цього пункту може також поширюватись на документи, які органи державної влади використовують для того, щоб підготувати колективні переговори, в яких вони братимуть участь.

25. Для того, щоб розвивати якісну базу статистичних даних, більшість з держав має положення щодо конфіденційності, які захищають інформацію, отриману від фізичних або юридичних осіб задля статистичних цілей. Такими даними є, в основному, відомості приватного характеру або ж відомості, які стосуються економічних чи комерційних інтересів. Тому доступ до документів, що містять таку інформацію, може бути обмеженим відповідно до підпунктів iv. та v. пункту 1. Аналогічний підхід може бути застосований і до відомостей, які збираються в процесі сплати податків окремими фізичними особами та приватними підприємцями.

26. Окремі держави захищають інформацію, яку було надано в конфіденційний спосіб. Рекомендація не заперечує проти цього, якщо така інформація підпадає під якесь із обмежень, наведених в принципі IV, наприклад, в підпункті iv. чи v. пункту 1.

27. Обмеження щодо захисту „рівноправної участі сторін у судовому процесі“, яке викладене в підпункті vі. пункту 1, походить від статті 6 Європейської конвенції з прав людини щодо права на справедливий судовий розгляд. Воно має на меті, зокрема, дозволити органу державної влади відмовити у доступі до документів цього органу з тим, щоб не ослабити позицію цього органу в процесі розгляду справи в суді, де цей орган виступає стороною у справі.

28. Обмеження стосовно захисту „природи“, про які йде мова в підпункті vіі. пункту 1, передбачені, наприклад, для того, щоб з метою захисту тварин чи рослин, яким загрожує знищення, по можливості запобігти розголошенню інформації про їхнє місцезнаходження. Таке обмеження узгоджується з підпунктом h пункту 4 статті 4 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі вироблення рішень та доступі до правосуддя в питаннях, коли йдеться про захист довкілля[ Ухвалена в Оргусі, Данія, 25 червня 1998 року. Пункт 4 статті 4 проголошує: „На запит про інформацію щодо довкілля може бути надана відмова, якщо повідомлення такої інформації може спричинити негативні наслідки на ... (h) „місця, пов’язані з цією інформацією, такі, як ареали відтворення рідкісних видів“.].

29. Підпункт vіii. пункту 1 може, наприклад, забезпечувати можливість для органу державної влади ефективно здійснювати контроль, розслідування чи аудит, – можливо, шляхом формальних процедур – як за іншими організаціями або фізичними особами, так і за власними внутрішніми правилами або процедурами. В якості прикладу можуть бути наведені незавершені фінансові розслідування або здійснення фінансового контролю.

30. Підпункт х пункту 1 визначає можливість обмеження доступу з тим, щоб забезпечити конфіденційність обговорень всередині органу державної влади або ж між декількома органами державної влади під час внутрішнього процесу підготовки питання. Таке обмеження може, зокрема, стосуватись конфіденційного характеру документів, вироблених урядом. Термін „питання“ є досить широким, і він охоплює всі види справ, що розглядаються органами державної влади, тобто, йдеться як про окремі індивідуальні випадки, так і про процес вироблення політичних рішень.

31. В пункті 2 висловлені два важливі принципи – принцип оцінювання ризику шкоди („harm test“) та принцип встановлення балансу між інтересом громадськості у доступі до офіційних документів та інтересу, що захищається обмеженнями. Якщо доступ громадськості до офіційного документу жодним чином не загрожує інтересам, які перераховані в пункті 1, доступ до цього документу не повинен бути обмеженим. Якщо доступ громадськості до документу може загрожувати якомусь із цих інтересів, документ все ж повинен бути відкритим, якщо інтерес громадськості отримати доступ до цього документу переважає над інтересом, що захищається.

32. Оцінювання ризику шкоди та „зважування інтересів“ може здійснюватись окремо в кожному окремому випадку або ж може бути визначене законодавцем у такий самий спосіб, як це було зроблено з визначеними обмеженнями. У законодавстві, наприклад, можуть бути передбачені різні умови оцінювання ризику шкоди. Ці умови можуть бути сформульовані у вигляді пропозицій на користь або проти збереження таємниці або невідповідності таємниці у випадках, коли йдеться про надзвичайно „делікатну“ інформацію. Коли такі умови передбачені в законодавстві, органи державної влади повинні забезпечити, щоб умови, що містяться в положеннях про конфіденційність, були дотримані у випадках, коли ці органи отримують запит про доступ до таких офіційних документів.

33. В окремих державах–членах документи набувають публічного характеру, навіть коли інтерес, що захищається, не переважає над громадським інтересом, який пов’язаний з нерозголошенням інформації. Такий підхід є несумісним з цією рекомендацією.

34. Пункт 3 містить нагадування про обов’язок держав-членів встановити граничні часові строки, протягом яких діє обмеження на доступ. Відповідно, документи мають бути доступними по спливу такого визначеного проміжку часу. Строк обмеження повинен також бути пропорційним меті, якої намагаються досягнути, наприклад, захисту інших прав та законних інтересів.

35. Стосовно документів, які визначаються як конфіденційні, секретні або надзвичайно секретні, органи державної влади повинні забезпечити, щоб вони стали доступними, як тільки обставини дозволять це зробити, або ж, якщо законом встановлено часовий строк їхньої конфіденційності, відразу ж по спливу такого строку. В окремих країнах закон вимагає регулярного перегляду конфіденційного характеру інформації. В інших країнах такий перегляд відбувається у випадках, коли робиться запит про доступ до інформації.

V. Запити про доступ до офіційних документів


36. Особа, яка звертається із запитом про офіційний документ, не зобов’язана пояснювати причини, через які вона бажає отримати доступ до офіційного документу. Ця ідея вже була вміщена в Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади.

37. В пункті 2 державам-членам рекомендується звести формальності до мінімуму. В окремих державах-членах запити повинні бути в письмовому вигляді, в інших вони можуть бути зроблені усно. В окремих державах-членах заявник має право подавати анонімний запит. Однак ця рекомендація не зобов’язує держави-члени надавати заявникам таке право.

VI. Процедура розгляду заяв про доступ до офіційних документів


38. В пункті 1 рекомендується, щоб будь-який орган державної влади, в розпорядженні якого перебуває офіційний документ, по можливості в найкоротший термін розглянув запит про доступ до цього документу. Допоки рішення ще не є ухвалене, орган державної влади може контактувати з джерелом документу, про який робиться запит. Орган державної влади, в розпорядженні якого перебуває офіційний документ, не повинен примушувати заявника звертатись з новою заявою до органу державної влади, що є джерелом документу, про який робиться запит.

39. Недискримінаційне надання послуг та ефективність у випадку звернення кожного заявника, на що очікують від усіх органів державної влади, відображаються, зокрема, в швидкості обробки запиту та в бажанні співпрацювати з заявником у випадках, коли відповідь на запит є складною. З цієї точки зору текст даної рекомендації є більш далекосяжним, ніж Рекомендація № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади, яка обмежується визначенням того, що кожен запит має бути розглянутий протягом розумного строку.

40. В пункті 2 йдеться про недискримінаційний підхід до запитів, як це вже було відзначено і в Рекомендації № R (81) 19. Слід уникати дискримінаційного підходу або ж суб’єктивного відбору заяв. Заяви слід розглядати, застосовуючи об’єктивні критерії і на засадах рівноправності. Органи державної влади, в розпорядженні яких знаходяться документи, повинні пам’ятати про вимоги додаткового протоколу № 12 до Європейської конвенції з прав людини (заборона дискримінації), який було відкрито для підписання державами-членами 4 листопада 2000 року. Цей протокол, в цілому, розширює межі застосування статті 14 (недискримінаційний підхід) Конвенції. Як правило, запити повинні розглядатись в порядку їх надходження.

41. Всі запити повинні бути розглянуті по-можливості якнайшвидше. Органи державної влади повинні завжди повідомляти заявника про свою згоду чи незгоду надати документ. Окрім цього, в разі позитивної відповіді, держави-члени повинні забезпечити, щоб надання документу здійснювалось без затримок. Після виконання мінімальних за обсягом формальних вимог та швидкого розгляду заяви рішення має бути виконане без затримки. Коли ж затримки уникнути неможливо, органи державної влади повинні поінформувати про це заявника.

42. В пунктах 4 та 5 рекомендується співробітничати із заявником, і ці пункти набувають особливого значення у випадках, коли заявник є інвалідом, неграмотним, безпритульним і т.п.. Межі добровільного співробітництва залежать від ситуації в кожному окремому випадку. У зв’язку з цим органам державної влади надається певне поле розсуду, однак вони повинні бути максимально ефективними. Окрім цього, в окремих випадках, коли заявник (інвалід, неграмотна людина, літня або маргіналізована особа, іноземець, який слабо володіє мовою або ж зовсім не володіє нею і т. п.) не в змозі самостійно зрозуміти основний зміст документу, який йому надається, органи державної влади можуть передбачити можливість, де це є можливим і раціональним, надавати допомогу з тим, щоб досягти такого розуміння. Окрім того, в окремих ситуаціях така допомога відповідатиме побажанням, що висловлені Комітетом міністрів в Рекомендації № R (93) 1 стосовно ефективного доступу до правової системи та до правосуддя осіб, які перебувають в стані крайнього зубожіння. Така допомога у досягненні розуміння змісту документу не накладає зобов’язання перекладати документи. Вона так само не передбачає надання детальної технічної (наприклад, юридичної) консультації.

43. В пункті 6 рекомендується, щоб держави-члени задовольняли кожен запит щодо доступу, якщо тільки такий запит не є вочевидь безпідставним (наприклад, якщо запит є дуже неконкретним або ж вимагає значних зусиль в процесі розшуку, коли він стосується дуже широкої області або дуже великої кількості документів). Коли запит є вочевидь некоректним (систематичні та у великій кількості запити, що робляться з метою завадити нормальній роботі адміністрації, надокучливе повторювання одним і тим же заявником запиту про один і той же документ), в такому запиті може бути відмовлено.

44. Пункт 7 базується на Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади, і в ньому рекомендується, щоб органи державної влади мотивували відмову у доступі до інформації, за винятком окремих виняткових випадків, коли таке мотивування зробить відкритою інформацію, доступ до якої обмежується відповідно до принципу IV.

VII. Форми доступу до офіційних документів


45. Існують різні форми доступу до документів: ознайомлення з оригіналом або отримання копії документу, або ж поєднання обох цих форм. Заявник має сам визначити, якій формі доступу він віддає перевагу. Орган державної влади, наскільки це видається можливим, повинен враховувати таке побажання. Однак в окремих випадках це не може бути реалізованим або буде взагалі неможливим. Наприклад, може бути виправданою відмова у наданні копії документу в разі, коли відсутнє технічне обладнання (наприклад, для аудіо-, відео- чи електронних копій), якщо така форма доступу вимагає нераціонального збільшення витрат, якщо вона може становити загрозу порушення права на інтелектуальну власність або ж давати можливість незаконного використання документу. Відмова у безпосередньому доступі до документу може бути виправдана, коли оригінал документу є в поганому фізичному стані (такий, що руйнується). Окрім цього, обставини можуть бути пов’язані з такими умовами ознайомлення з документом на місці, як години, коли документ може бути відкритий, або велика кількість осіб, які можуть звернутись одночасно із запитом про один і той же документ. Знову ж таки у зв’язку із цим важливим є, щоб органи державної влади засвідчували свій дух відкритості, відкриваючи населенню доступ до своїх офісів.

46. Якщо обмеження стосується лише частини інформації, що міститься в документі, то інша частина документу, як правило, повинна бути надана для ознайомлення з нею. Має бути чітко вказано, в якому місці і в якому обсязі інформація була вилучена. Якщо документ знаходиться на паперовому носієві, вилучення фрагментів інформації може бути здійснене в результаті закриття частин тексту, до яких застосовується обмеження. Якщо документ знаходиться на електронних носіях, то в копії цього документу мають бути чіткі пояснення з тим, щоб було зрозуміло, які ж саме частини тексту були вилучені, це може бути, зроблено, наприклад, шляхом залишення порожніх місць в документі. Окрім цього, часткове оприлюднення документу не повинно бути зроблено таким чином, щоб це могло розкрити інформацію, яка захищається обмеженнями.

47. В пункті 3 вказується, що доступ може бути наданий і через направлення особи, яка звертається із запитом, до альтернативних джерел, якими можна легко скористатись. Наприклад, якщо документ опублікований в Інтернет, органи державної влади можуть вказати заявникові на такий варіант в разі, коли заявникові нескладно скористатись з послуг Інтернет. Питання про те, чи „легко можна скористатись“ документом, має визначатись окремо в кожному конкретному випадку. Те, що одна особа може легко отримати, для іншої особи не обов’язково є таким же легким. Важливим фактором може бути індивідуальна ситуація заявника (наприклад, коли заявник є інвалідом, неосвіченим, бездомним або ж географічно віддалений від органу державної влади, в розпорядженні якого перебуває офіційний документ, про який зроблено запит). Ситуація в країні з доступом до інформації (наприклад, через мережу Інтернет) може також бути фактором, який слід враховувати.

48. Якщо в доступі до документу відмовлено, то органи державної влади можуть надати стислий зміст (резюме) документу.

49. В окремих випадках особа просто зацікавлена в певній інформації і хоче отримати її в усному вигляді або ж в стислому вигляді в письмовій формі. Державам рекомендується надавати послуги такого типу, однак це не належить до поля дії цієї рекомендації.

VIІІ. Оплата за доступ до офіційних документів


50. Для того, щоб спростити доступ до відкритої для громадськості інформації, ознайомлення на місці з офіційним документом повинне бути, в принципі, безкоштовним. Однак, органи державної влади можуть вимагати від заявника оплатити вартість розшуку документів, зокрема, у випадках, коли запит є значним за обсягом або ж тягне за собою значну кількість роботи, що її має виконати орган державної влади. Розмір оплати не повинен перевищувати реальної вартості затрат, які були зроблені органом державної влади.

51. Коли йдеться про копії документів, відповідно до пункту 2, то вартість їх виготовлення може бути перекладена на заявника, однак органи державної влади не повинні отримувати від цього ніякого прибутку; ціна повинна бути розумною, зведеною до мінімуму і не повинна перевищувати дійсних витрат з боку органів державної влади. Встановлення обмеження на ціну, яку органам державної влади дозволяється встановлювати відповідно до законодавства про доступ до офіційних документів, не перешкоджає органам державної влади виготовляти документи для комерційних цілей та продавати їх за ринковими цінами.

IX. Процедура перегляду


52. В цій статті вміщено два принципи. Передовсім, заявник повинен мати право на процедуру перегляду в судовому порядку або ж в іншій незалежній та неупередженій встановленій законом інстанції. Окрім цього, заявник повинен мати доступ до швидкої та недорогої процедури перегляду. Мова може йти про перегляд якимсь органом державної влади або ж незалежним органом. У зв’язку з цим важливо відзначити, що в деяких національних системах процедура внутрішнього перегляду розглядається переважно як звертання до судових інстанцій або ж до інших незалежних процедур розгляду скарг. В окремих державах-членах відмову або порушення процедур з цих питань можна також оскаржити до омбудсмана чи до органу або структури, які покликані виступати посередниками у розв’язанні суперечок („медіатори“).

X. Додаткові заходи


53. У згаданій вище Рекомендації № R (81) 19 про доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади, визначається, що для забезпечення доступу до такої інформації мають бути запроваджені ефективні та відповідні засоби. Принцип Х даної рекомендації відображає ідею, що висловлена в пункті vi. преамбули, згідно з яким органи державної влади повинні взяти на себе зобов’язання проводити активну комунікативну політику та, відповідно, встановити систему підтримки.

54. Для того, щоб мати змогу скористатись своїми правами на доступ до інформації, необхідно, щоб заявники знали про такі права. Тому в пункті 1 принципу Х висловлена рекомендація державам-членам вжити необхідних кроків з тим, щоб інформувати громадськість про її права. Подібна інформація може надаватись громадськості у вигляді друкованих матеріалів, бути вміщена на електронних носіях або ж вміститись у встановлених з цією метою інформаційних центрах.

55. Окрім того, з метою забезпечити легкий доступ до офіційних документів органи державної влади повинні створити необхідні матеріальні умови (відповідне технічне обладнання, включно з використанням нових інформаційних та комунікаційних технологій; належним чином обладнані приміщення). В кожному випадку органи державної влади повинні забезпечити збереження та безпеку оригіналів документів. Вони можуть також створити підрозділ для зовнішніх контактів в структурі відповідної служби в адміністративній системі та надавати координати цього підрозділу, який сприятиме полегшенню доступу до документів такої служби.

56. В підпункті іі пункту 2 зроблене посилання на питання, які пов’язані зі збереженням та знищенням офіційних документів. Збереження, як правило, вимагає передачу офіційних документів до архівів. У зв’язку із цим існує нагальна потреба в чіткому врегулюванню цих питань.


57. Для того, щоб громадськість знала, які документи знаходяться в розпорядженні органів державної влади, в підпункті ііі пункту 2 вказується, що органи державної влади повинні надавати інформацію щодо проблематики або діяльності, які належать до їхньої компетенції. Одним із способів для досягнення цього є вироблення переліку або реєстру документів, що знаходяться в їхньому розпорядженні, та їх оприлюднення. Це також полегшить розшук документів, про які робиться запит. Органи державної влади під час ухвалення рішення про те, який вид інформації включати до цих списків або реєстрів, повинні також враховувати потребу захисту законних інтересів.

XI. Інформація, яка оприлюднюється з ініціативи органів державної влади


58. Цей останній принцип різниться від інших в тому сенсі, що в ньому йдеться про ініціативу (в оприлюдненні інформації), автором якої є органи державної влади, тоді як в інших принципах йдеться про ініціативу, що виходить від окремих осіб (які звертаються із запитами про інформацію). Метою цього принципу є не вимога до органів державної влади оприлюднити весь повний обсяг інформації, який знаходиться в їхньому розпорядженні, а заохочення їх до оприлюднення тієї інформації (наприклад, стосовно адміністративних справ, в яких йдеться про суспільні роботи), що може сприяти більш „свідомій“ участі громадян в обговоренні питань, які мають важливе суспільне значення. Така участь є важливим елементом демократії та ефективності адміністративних органів. Окрім цього, факт оприлюднення інформації ще до того, як окремі заявники звертаються із запитами про неї, як виявляється, є вигідним для органів державної влади ще й тому, що їм вже не потрібно буде мати справу із такими запитами, оскільки ця інформація вже буде відкритою.

59. Органи державної влади в кожному окремому випадку є вільними у виборі найбільш відповідних засобів оприлюднення інформації (дошка оголошень, офіційні публікації, веб-сайти або інші способи, що дозволяють громадськості легко познайомитись з інформацією).

Переклад Інформаційного офісу
Ради Європи в Україні

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори