Про деякі проблеми правозахисного руху в Україні

Чи є в Україні громадянське суспільство і, зокрема, та його частина, яку традиційно називають правозахисним рухом? На ці запитання, як, власне, і на будь-яке запитання щодо посттоталітарного соціуму, можна відповісти і "так", і "ні", і навести досить переконливу аргументацію.

Розглядаючи це питання, необхідно мати на увазі об’єктивно обумовлений антагонізм між громадянським суспільством та державою. Будь-яка держава (в тому числі й у країнах з усталеною демократією), виходячи з пріоритетів стабільності й порядку, прагне розширити сферу свого впливу, збільшити зони регулювання та регламентування життя людей, зменшуючи свободу вибору. Така природа держави. Державний чиновник завжди вважає, що він апріорі мудріший, ніж проста людина, і краще знає, як тому треба жити. Цій експансії держави протистоїть громадянське суспільство - сукупність усіх недержавних структур, що самоусвідомлює себе, структурована недержавна частина народу. Його політичний смисл полягає в ототожненні себе з домінуючим фактором суспільного прогресу, в розумінні свого природного верховенства над державою. Розвинуте громадянське суспільство, будучи інтелектуальним опонентом держави, змушує її орієнтуватися на суспільні інтереси, суспільну думку в головних аспектах внутрішньої та зовнішньої державної політики. Виконуючи захисні функції, громадянське суспільство робить об’єктом спільної уваги й аналізу порушення прав людини та відновлює справедливість або зводить ці порушення до мінімуму.

У тоталітарній державі, якою був СРСР, громадянське суспільство було повністю придушене, тут кожен, хто домагався відновлення порядку й справедливості, навпаки, дискредитувався цілком залежною пресою та корумпованими громадськими організаціями, створеними КПРС. Будь-яка спроба створювати громадянські структури знизу призводила до підвищеної уваги до них з боку колишнього 5-го Управління КДБ і до фактичного припинення їх діяльності. Тим не менш, знаходилися люди, в тому числі й в Україні, які, не боячись репресій, вступали до різних незалежних асоціацій, в тому числі правозахисних. Однак про нормальну легалізацію діяльності цих неформальних асоціацій не могло бути й мови. З початком так званої "перебудови" виникли численні громадсько-культурні, екологічні, громадсько-політичні, а з часом і суто політичні громадські структури. Суттєвим є те, що майже всі, хто називав себе захисником людських прав, пішов у політику. У кінці 80-х років усі партії національно-демократичного спрямування очолювали колишні в’язні сумління. Правозахисні організації треба було створювати заново.

Закон України "Про об’єднання громадян", який регулює діяльність НУО, набув чинності 16 червня 1992 р. На 1 січня 1996 року в Україні було зареєстровано близько 5000 НУО, на початок 2002 р. - приблизно 37000 НУО. Здавалося б, громадські рухи стають все впливовішими та значимішими. Тим не менш, усі експерти відзначають слабкість та несформованість громадянського суспільства в Україні. Останнього року помітною, за оцінками дослідників, була діяльність лише 5000-6000 організацій. А яка кількість з них може бути віднесена до справжніх НУО, які захищають суспільні інтереси?

Британський дослідник Алан Фаулер з Міжнародного тренувального та дослідницького центру НУО (Alan Fowler, International NGO Training and Research Centre) опублікував книгу "Утримуючи рівновагу" (Striking a Balance), присвячену проблемам розвитку неурядових неприбуткових організацій. Він дослідив діяльність приблизно 700 НУО в усьому світі і дійшов невтішних висновків, що не більше 15-20% з них можуть вважатися такими, що контролюють дії влади та захищають інші суспільні інтереси. Решта 80-85% створюються для інших цілей. Особливо такі НУО розвинуті в країнах Східної та Центральної Європи, колишнього СРСР, Латинській Америці та Африці. Фаулер класифікував ці НУО таким чином1.

1. BRINGO (Briefcase NGO) - "кишенькова НУО" - створюється політиками, комерційними або мафіозними структурами виключно для написання певних пропозицій органам влади. Нічого іншого ці НУО не роблять.

2. CONGO (Commercial NGO) - "комерційна НУО" - створюється підприємцями для зменшення податків, отримання обладнання, допомоги для пошуку і підписання контрактів та лобіювання інтересів фірми в органах влади.

3. GRINGO (Government NGO) - "провладна" НУО - створюється державними органами для імітації та управління громадською діяльністю. За даними Фаулера, таких НУО в країнах Африки - левова більшість.

4. MANGO (Mafia NGO) - "мафіозна НУО" - створюється криміналітетом для відмивання грошей, покращання іміджу "авторитетів", тиску на владу і прикриття злочинної діяльності. Як стверджує Фаулер, такі НУО процвітають в Східній та Центральній Європі та колишньому СРСР.

5. MONGO (My own NGO) - "моя власна НУО" - створюється виключно для самовираження певної особи.

6. PANGO (Party NGO) - "партійна НУО". Ця форма особливо популярна в Центральній Азії та Індокитаї. Вона дозволяє політичним партіям проводити пропаганду і лобіювати свої інтереси на різних рівнях влади.

7. QUANGO (Quasi NGO) - "квазі-НУО" - створюються державою для імітації опозиційної діяльності та демонстрації її міжнародному співтовариству.

Кожен зможе навести відповідні приклади з української дійсності. Навіть не проводячи спеціальних досліджень, можна стверджувати, що класифікація та оцінки Фаулера є змістовними і для українських НУО.

В базі даних "Партнери", що її веде ХПГ, близько 200 НУО, які мають серед своїх статутних завдань захист прав людини, приблизно 10-15 з них, за нашими оцінками, працюють на професійному рівні. Це багато чи мало? Якщо згадати, що десять років тому їх зовсім не було, - то, немовби, немало. Якщо ж порівнювати з західними країнами, де правозахисних НУО десятки і навіть сотні тисяч, то, звичайно, мало, і вплив українських НУО в цілому на події майже відсутній. Проте, результати праці навіть такої малої кількості правозахисних НУО вражають. На їх рахунку сотні виграних справ в судах, позитивні зміни в законодавстві, підготовка незалежних звітів про виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань, публікація основних документів з прав людини, проведення просвітницьких семінарів для різних професійних і соціальних груп і багато інших успішних акції. Але вони залишаються малопомітними на тлі масових і масштабних порушень прав людини. Досвід показує, що дії правозахисних організацій є більш успішними, коли вони поєднують свої зусилля. На нашу думку, ступінь зрілості правозахисних НУО є вже такою, що можна дискутувати про створення інституціональних можливостей для співпраці. Бажано обговорити питання про удосконалення існуючих механізмів взаємодії без організаційного об’єднання та доцільність створення спільних організаційних структур для підсилення можливостей і впливу правозахисного руху в цілому. Так, на нашу думку, було б доречно утворення Громадської Ради правозахисних організацій, яка здійснювала б зв’язок з парламентським Комітетом з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин і апаратом Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України, запропонувала б певні стандарти діяльності правозахисних НУО, стандарти поведінки і, можливо, саморегулювання. Якщо Громадська Рада буде створена і діяльність її буде успішною, можна буде зробити наступний крок і поставити питання про створення Національної асоціації недержавних правозахисних організацій.

Розвиток українських НУО гальмується ще й застарілим законодавством, недосконалість якого посилюється адміністративною та судовою практикою. Відзначимо дві, найбільш суттєві, на нашу думку, вади Закону "Про громадські об’єднання".

По-перше, визначення громадської організації в ст.3, як об’єднання громадян для задоволення своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, трактується виконавчими органами буквально, тобто вважається, що громадські об’єднання захищають виключно інтереси своїх членів. Зауважимо, що політичні інтереси в цьому переліку відсутні, тобто законних підстав для створення громадсько-політичних НУО, зокрема правозахисних, строго кажучи, немає. Повідомлень про відмови в реєстрації на підставі невідповідності статутної мети ст.3 Закону останніми роками стало більше. При цьому перспектива судового оскарження слабка: в своєму листі №01-8/319 від 6 липня 2000 р. Вищий арбітражний суд України підкреслив, що "об’єднання громадян створюються для спільної реалізації його членами (учасниками) своїх прав і свобод на основі єдності інтересів та виконання обов’язків, що відображають головну мету, завдання, напрямки, форми та методи діяльності об’єднань". Так, саме посиланням на невідповідність ст.3 та вказаний Лист мотивувало Луганське управління юстиції відмову в реєстрації змін до статуту луганської НУО "Поступ", яка основною метою діяльності проголосила "провадження культурно-освітньої діяльності серед дітей і молоді, а також стимулювання творчої активності дітей і молоді".

По-друге, можливості для фінансування українських НУО суттєво обмежені. Законодавство про оподаткування прибутку не відрізняє НУО від інституцій, створених для отримання прибутку. Фактично українські НУО не можуть заробляти кошти для підтримки своєї статутної діяльності, інакше вони втрачають статус неприбуткових. Законодавство не заохочує благодійну діяльність підприємців, вони можуть спрямувати на благодійну діяльність тільки 4% від прибутку, які не обкладаються податком. Для правозахисних НУО в Україні, головною умовою діяльності яких є незалежність від держави, бізнесу, політичних партій тощо, майже не єдиним джерелом фінансування залишаються кошти західних благодійних фондів. Досвід праці з останніми доводить, що правозахисні організації зберігають при цьому свою незалежність.

Таким чином, необхідні зміни в законодавстві про НУО та практиці.

Ступінь свободи діяльності українських НУО різко звужується також внаслідок відсутності закону про порядок проведення мирних публічних акцій, що породжує численні конфлікти, які нерідко призводять до сутичок та застосування насильства. Достатньо згадати тільки про події 9 березня 2001 року, 16 вересня 2002 р. та багато інших. Українське законодавство взагалі не містить визначення таких понять, як "пікет", "наметове містечко" та інших. Органи державної влади та місцевого самоврядування досі користуються Указом ПВР СРСР від 18 липня 1988 року, який суперечить ст. 39 Конституції України, оскільки запроваджує суто дозвільний порядок проведення публічних акцій. На цей Указ за відсутності закону вимушені спиратися і суди. Але прийняття закону в парламенті йде важко. Проекти Закону, підготовлені депутатами Г.Удовенко та В.Пустовойтовим, були розглянуті в першому читанні Верховною Радою 22 березня 2001 р., за основу був прийнятий законопроект В.Пустовойтова. Цей законопроект вже підготовлений для другого читання з урахуванням наданих зауважень, але поки що не розглядався. В той же час МВС спільно з СБУ розробило альтернативний проект закону, погодило його з Міністерством юстиції і передало на розгляд Кабінету Міністрів2. Отже, є нагальна потреба в широкому громадському обговоренні цих законопроектів і сприянні прийняттю закону. З цієї точки зору міжнародний семінар по свободі мирних зборів та свободі асоціацій, запланований ХПГ рік тому в рамках співпраці з Директоратом з прав людини Ради Європи, є вкрай актуальним. Семінар буде проведений 28-29 листопада 2002 р. в Києві. На нашу думку, було б доцільним поєднати проведення семінару із обговоренням концепції, проблем і завдань сучасного правозахисного руху, про що йшлося вище, додавши ще один робочий день 27 листопада. Необхідно також підготувати до семінару видання, яке б містило огляд повідомлень про порушення свободи мирних зборів та свободи асоціацій, аналіз відповідного законодавства та законопроектів, матеріали щодо концепції та завдань сучасного правозахисного руху, пропозиції щодо удосконалення механізмів взаємодії правозахисних організацій. Зокрема, доречно нагадати українській громадськості про законопроект, підготовлений ХПГ у 1998 р., - "Про громадський (цивільний) контроль над державною діяльністю", який, як ми нещодавно дізналися, Президент Молдови М.Воронін запропонував в травні 2002 р. для прийняття молдавському парламенту.

Отже, запрошуємо колег для обговорення зазначених питань на сторінках ПЛ, електронною поштою, на форумі нашого сайту тощо. Якщо більшість з нашого кола буде вважати, що доречно зібратися перед семінаром 28-29 листопада - ми спробуємо забезпечити фінансування, щоби додати ще один день 27 листопада для робочої зустрічі.

Коментарі:

Проф. Валерій Іванов. Ви почали розглядати дуже важливу проблему. Профанація у діяльності НДО сягає великих розмірів. Але проблема, як на мій погляд, не тільки в тому, що багато організацій відповідають класифікації пана Фаулера, а й в тому, що лідери та працівники НДО не мають відповідного досвіду діяльності (як фінансової, що дуже важливо для НДО, так і взагалі НЕУРЯДОВОЇ). Мені здається, цим можна пояснити, чому діючі НДО в галузі медіа, наприклад, можна перерахувати на пальцях, (а зареєстрованими, як з’ясувалося при створенні Громадської ради з питань інформаційної політики, дуже-дуже багато. Відсів недіючих структур - це процес природній, але, можливо, має бути якась допомога тим структурам, особливо в регіонах, які не можуть стати на ноги через брак досвіду.

Михайло Бардин, голова правління Подільського центру прав людини. Сподіваюсь, що ця дискусія буде жвавою і результативною. Прихильно ставлюся до створення Громадської Ради правозахисних організацій. Її роль і зовнішні зв’язки ще треба обговорити.

Абсолютно необхідно виробити спільні стандарти правозахисної організації. Початок в цій роботі поклали стандарти, що поширюються ХПГ вже тривалий час. Маю значні застереження до цього тексту, але вважаю його доброю основою не для започаткування, але для продовження роботи над єдиними стандартами.

Володимир Щербаченко, Студентське братство Луганщини. Дуже дякуємо, що ХПГ піднімає цю тему.

1. З огляду на позитивний імідж організації, є певні надії, що це робиться більше заради спільної справи і користі суспільства, аніж задля інших інтересів (як це, на жаль, часто буває; в дужках йдеться не про ХПГ). Сподіваємось, що організаційна потужність структури дозволить довести розпочату справу до завершення.

2. На нашу думку, обговорення створення інституціональних можливостей для співпраці правозахисних НДО більш ніж актуально.

3. Видається, що серед завдань Громадської Ради правозахисних організацій має бути зв’язок не лише з парламентським Комітетом з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин і апаратом Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України (хоча й насамперед з ним), але й з іншими комітетами.

Під час обговорення і інституалізації співпраці правозахисних НУО, очевидно, має бути порушена тема необхідності вдосконалення співпраці правозахисних НДО із законодавчою владою взагалі (очевидно, що багатьох правозахисників цікавить співпраця "вплотную" також з комітетами екології, науки та освіти.).

4. Ідея створення Національної асоціації недержавних правозахисних організацій в перспективі видається також корисною і продуктивною.

5. Підтримуємо ідею необхідності лобіювання змін до законодавства про НДО. Колись, під час перереєстрації нашої організації - Студентського братства, Луганське обласне управління юстиції змусило нас змінити формулювання в статуті щодо цілей і завдань нашої організації, змусивши з більш широких, громадських звузити їх до задоволення потреб членів власної організації. Через це втручання згодом у податковій інспекції ми одержали таку ознаку неприбутковості, що всі кошти, що надходять на наш рахунок обкладаються 30%-вим податком.

6. Не менш актуальними є проблеми оподаткування й легітимності та законності публічних акцій.

7. Технічною проблемою є те, що автори розсилки запропонували обговорення в різних "місцях" - "на сторінках ПЛ, електронною поштою, на форумі нашого сайту тощо". Можливо, варто було б деталізувати і конкретизувати: наприклад, думки (висловлювання) всіх бажаючих з приводу порушених проблем будуть розміщуватись на форумі нашого сайту. Це звучало б більш визначено і людина не думала б про те, чи їй йти на форум, чи чекати бюлетеня, чи обговорення буде в формі розсилки.

Крім того, цікаво знати, що думають з цього приводу і інші колеги. Чому всі мовчать?

Сподіваюсь на розгортання процесу.