пошук  
версія для друку
04.12.2003 | Гелена Єдерблом

Коментар до Закону України „Про інформацію“

   

1. Вступ

У різних країнах існують різноманітні моделі законодавства про принципи доступу осіб до офіційної інформації. Законодавство щодо цих принципів вже давно поширилося Скандинавією. Безперечно найстаріша з них – шведська система, започаткована 1766 року. Своє, назагал аналогічне шведському законодавство в цій галузі Фінляндія прийняла 1951 року, але не так давно внесла до нього певні зміни. За нею 1970 року були Данія та Норвегія.

У кількох інших європейських країнах, як-от: Нідерланди, Іспанія, Португалія, Австрія, Угорщина, Естонія, Бельгія, Румунія, Франція Греція, Італія й Ірландія, загальне право доступу до офіційної інформації закріплене нормами конституції або звичайного законодаства. Робота над створенням нового законодавства чи перегляд чинних норм триває в Сполученому Королівстві, Німеччині, Польщі, Росії та ще кількох інших нових демократичних державах.

У деяких країнах – таких, наприклад, країнах Скандинавії, як Швеція і Фінляндія, є закони, що надають громадянам основне право доступу до документіву володінні органів влади, причому саме законом встановлено й обмеження цього права з метою захисту конфіденційної за характером інформації чи документів, які перебувають на стадії підготовки. Інші країни – наприклад, Нідерланди – застосовують дещо інший підхід: їхня cистема доступу передбачає інформування громадян незалежно від того, міститься певна інформація в документах чи десь іще. Можна говорити про системи доступу, основою яких є, в одних випадках, інформація, а в інших – документація.

2. Приватне право доступу до офіційної інформації в міжнародному праві

2.1 Європейська конвенція з прав людини


Основне право на свободу вираження поглядів згідно зі статтею 10 Європейської конвенції з прав людини включає право одержувати і передавати інформацію без втручання органів державної влади.

Межі, в яких гарантії права доступу до інформації встановлені ст. 10, були предметом розгляду в деяких випадках Європейським судом з прав людини. Суд встановив відмінності між, з одного боку, доступом до інформації загалу та ЗМІ і, з другого боку, окремих громадян, включаючи право на доступ до документів тих громадян, які мають особливу зацікавленість в одержанні інформації.

Суд заявив про важливість отримання громадськістю доступу до інформації від органів влади. Гарантія, встановлена ст. 10, не тлумачилась як така, що включає неконкретизоване право доступу до інформації органів влади, проте Суд відзначив, що громадськість має право одержати інформацію, яка має суспільний інтерес і значення (наприклад, рішення у справі „Обзервер“ і „Гардіан“, серія А № 216, параграф 59), і що ЗМІ користуються особливо великою свободою вираження поглядів і інформації з огляду на їхню роль – повідомляти про питання громадського інтересу, і на право громадськості отримувати таку інформацію (наприклад, рішення у справі „Санді Таймс“, серія А №30, параграф 65).

Європейський суд з прав людини давав тлумачення ст. 8 Конвенції – право на повагу до приватного життя – у кількох справах, пов’язаних із персональними запитами на доступ до інформації стосовно запитувачів (Рішення у справі Леандер, серія А, №116, рішення у справі Ґаскін, серія А, №160 і рішення у справі Ґуерра, доповіді 1998-1). Суд заявив, що право за ст. 10 отримувати інформацію забороняє державі втручатись в право особи отримувати інформацію, але не накладає на державу позитивне зобов’язання збирати, передавати або поширювати інформацію серед громадян. Але ст. 8 наділяє громадян правом отримувати від органів влади важливу інформацію, яка стосується чи впливає на них особисто.

На завершення слід відзначити, що загального права на доступ до офіційної інформації Європейська конвенція про захист прав людини не передбачає, але встановлює у ст. 8 обмежене право осіб на доступ до інформації, що становить для них персональний інтерес.

2.2 Загальна декларація ООН прав людини


З одного боку, можна було б сказати, що, проти Європейської конвенції, положення ст. 19 Загальної декларації ООН прав людини – це крок уперед у царині забезпечення свободи інформації, адже невід’ємним проголошеного в ній права є не тільки право поширювати інформацію, але й „шукати“ її.

2.3 Європейське співробітництво

2.3.1 Рада Європи


Тема доступу загалу до офіційної інформації стоїть на порядку денному різних форумів європейського співробітництва. Перш ніж згадати про поточні результати співпраці з питань доступу до офіційної інформації, слід згадати Рекомендацію № R (81)19 1981 р. „Про право доступу до інформації, яка перебуває в розпорядженні органів державної влади“. Рекомендація охоплює низку принципів, як-от, наприклад, той, що кожен, хто перебуває під юрисдикцією держави-члена, повинен мати право одержувати, на свою вимогу, інформацію, яка є в розпорядженні органів державної влади (крім законодавчих і судових органів), задля чого необхідно передбачати дієві та належні засоби, що забезпечують доступ до інформації, причому доступ може бути обумовлений лише певними обмеженнями і заборонами.

У Раді Європи питання загального доступу нещодавно обговорювалось в Групі спеціалістів з доступу до офіційної інформації (ГСД) (DH-S-AС) на прохання Керівного комітету з прав людини (ККПЛ). ККПЛ нещодавно вирішив передати на затвердження до Комітету міністрів проект рекомендації про загальний доступ до офіційних документів, розроблений ГСД. У проекті міститься кілька принципів, які можна вважати наслідком перегляду й розвитку рекомендації 1981 року. Головні з них такі:

Держави-члени повинні гарантувати, на вимогу і без дискримінації за будь-якою, включно з походженням, ознакою, право доступу до офіційних документів, які є в розпорядженні органів державної влади. (Принцип ІІІ).

Можливі обмеження (виходячи з інтересів захисту національної безпеки, оборони і міжнародних відносин, громадської безпеки, запобігання злочинним діям, їх розслідування і судового переслідування, захисту приватного життя та інших законних інтересів приватних осіб, комерційних та інших економічних інтересів – незалежно від того, приватні вони чи державні, рівноправ’я сторін у суді, захисту природного довкілля, сфери контролю й управління органів державної влади, економічної, грошової і валютної політики держави, конфіденційності переговорів всередині органів державної влади чи між ними в процесі підготовки певних питань органами держави) мають чітко встановлюватися законом, бути необхідні в демократичному суспільстві і відповідати цілям захисту перелічених інтересів. Якщо розголошення інформації може зашкодити таким інтересам, у доступі може бути відмовлено – якщо тільки не існує більш важливого громадського інтересу, який вимагає розкриття інформації. (Принцип IV)

Запитувачи не мусять вказувати причину запиту. (Принцип V.1)

Формальні вимоги до запитів мають бути зведені до мінімуму (Принцип V.2)

Запити повинні розглядатись органом влади, який володіє таким документом (Принцип VІ.1)

Запити повинні розглядатись на підставі рівності (Принцип VІ.2)

Запити повинні розглядатись швидко (Принцип VІ.3)

Доступ має надаватись шляхом надання змоги переглянути оригінали документів або копії, беручи, в розумних межах, огляд на побажання запитувача (Принцип VІІ.1)

Якщо лише частина документа є конфіденційною, до нього має бути наданий частковий доступ (Принцип VІІ.2)

Доступ до оригіналів документів в стінах органу влади повинен бути безкоштовним, при цьому за виготовлення копій може братись плата, виходячи з собівартості (Принцип VIII)

У разі відмови повинна надаватись можливість подати заяву до суду або іншого незалежного і безстороннього органу влади, встановленого законом. (Принцип ІХ)

2.3.2 Європейський Союз


Що ж до Європейського Союзу, то до Договору про Європейське Співтовариство було включене положення (ст. 255), відповідно до якого три найважливі органи ЄС мають встановити правила доступу до документів. Цю вимогу було реалізовано в травні 2001 р. завдяки прийняттю Європейським Парламентом і Радою акту – Реґламента (1049/2001) загального доступу до документів Європейського Парламенту, Ради і Комісії. Цей Реґламент ЄС включає такі основні положення:

Ці правила поширюються на всі документи будь-якого з цих трьох органів, включаючи як документи, видані ними самими, так і передані їм третьою стороною. Однак на деякі документи – зокрема на документи держави-учасниці, які, на її вимогу, не можуть видаватись без її дозволу, та на документи, на котрі з міркувань захисту життєвих інтересів (наприклад, питання обороноздатності) накладено гриф таємності, поширюється особливий режим. (Статті 3 і 4)

Виняток із загальної норми доступу робиться з метою захисту певних інтересів, що лежать у царині громадської безпеки, оборони і війська, міжнародних відносин, фінансової, валютної і економічної політики союзу чи одної з його держав-учасниць, економічних інтересів фізичних чи юридичних осіб, судочинства і консультацій юридичного характеру, питань, пов’язаних з метою обстеження, розслідування і аудиту, інформації про приватне життя і доброчесність особи, змісту попередніх внутрішніх дискусій. Критерієм встановлення всіх таких винятків є можливість завдання шкоди. Деякі не застосовуються навіть і тоді, коли можна встановити зв’язок між завданою шкодою та розголошенням змісту документа, але зацікавленість загалу в оприлюдненні переважає. (Стаття 4.1-3)

Якщо режим таємниці поширюється тільки на частину документа, оприлюднюється все останнє. (Стаття 4.6)

Кожний орган створює загальний реєстр своїх документів. (Стаття 11)

Документи видаються у тому вигляді, зазначеному у запиті запитувача – у вигляді копії, включаючи електронну копію, якщо документ існує в такій формі, або (без права виносити за межі установи) у вигляді оригіналу. (Стаття 10)

Заяви про доступ до документів подаються письмово і з зазначенням, по змозі, реквізитів документа. Письмові заяви можуть подаватись електронною поштою чи факсом. (Стаття 6)

Остаточне рішення органу про відмову в доступі можна оскаржити в Суді ЄС. (Стаття 8)

2.3.3 Орхуська Конвенція


В 1998 році в данському місті Орхус було прийнято Європейську конвенцію ООН про доступ до інформації, участь громадськості в ухваленні рішень і доступ до правосуддя в питаннях охорони довкілля. Орхуська Конвенція відрізняється від документів Ради Європи і ЄС про доступ до інформації, оскільки останні мають справу з доступом у загальному сенсі, а Орхуська Конвенція головно стосується до питань довкілля. Окрім питань доступу до інформації, вона також охоплює кілька аспектів підвищення ролі громадських дебатів і громадської участі в питаннях охорони довкілля. В Орхуській Конвенції також надибуємо й звичні основні елементи реґламентації доступу до інформації.

3. Основні елементи в системі доступу до офіційної інформації


Далі йтиметься про структуру загальних систем доступу до офіційної інформації. Не торкатимемося питання інформаційної політики органів влади чи будь-які інші форми активного надання інформації громадськості, а лише особистого права громадян звертатися до органів влади по інформацію на власний розсуд. Право особи отримувати інформацію з огляду на свій статус учасника чи особи, в інший спосіб причетної до провадження в органі влади, також виходить за межі даної розмови.

До структури такої системи для того, щоб національне законодавство містило повний звід правил у сфері доступу до офіційної інформації, треба включити певні елементи. Взірець таких елементів можна знайти в усякому чинному вдало діючому законодавстві щодо доступу до офіційної інформації. Такі елементи представляємо внизу.

3.1 Сфера застосування правил


Система основних норм повинна стосуватись загального обсягу прав бенефіціаріїв і зобов’язань органів влади і, крім іншого, визначати, хто має надавати інформацію, хто користується правом, на яку саме інформацію воно поширюється, яким чином і з якою метою можливість доступу до інформації може бути обмежена. Важливо також, щоб законодавство в такого роду царині, яке визначає права громадян і обов’язки органів влади, було всебічним і простим для застосування і контролю.

3.2 Заяви на доступ і їх розгляд


Щодо заяв про доступ до офіційної інформації, то тут може виникати питання, чи мають такі заяви відповідати якійсь формі і яку інформацію повинен надати запитувач, щоб таку заяву розглядали. Що більше формальностей у вимогах до заяв на доступ, то більше ризик, що розгляд заяв буде неефективний і повільний.

Запитувач не повинен повідомляти причини запиту, якщо лишень не існує виключних обставин, за яких буде надано інформацію, котра в іншому разі не розкривалася б з міркувань секретності. У таких випадках слід дати запитувачові змогу вирішувати, чи бажає він повідомляти про ці причини. (Порів. Принцип V.1 проекту рекомендації РЄ, ст. 6.1 Реґламенту ЄС і ст. 4.1 (а) Орхуської Конвенції).

Звичайно, це стосується також і формальних вимог до процесу прийняття рішень у цих питаннях. Якщо заяви розглядаються, як правило, тією ж офіційною особою, що відповідає за інформацію чи відповідні документи, то немає потреби надто деталізувати норми, які реґламентують форму первинного запиту. Якщо ж, з іншого боку, заяви підлягають розглядові в межах бюрократичної чи ієрархічній організації, то формальних вимог, пов’язаних із запитами, зазвичай більше. (Принцип V.2 проект рекомендації РЄ)

Треба також продумати процес розгляду заяв, зокрема те, чи слід визначити максимальний термін для розгляду клопотань.

Дуже важливо, щоб заяви про доступ розглядались швидко, а надто з погляду засобів масової інформації, втім, приватній особі часто також важливо отримати інформацію щонайшвидше. Тому, загалом, максимальні терміни треба розглядати як позитивний елемент, але не можна забувати й про пов’язану з установленням максимального терміну небезпеку – вважати його стандартним часом розгляду заяв. Щоб їй запобігти, можна поряд із максимальним терміном встановити як основну норму швидкого розгляду заяв. (Порів. Принцип VI.3 проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 7 і 8 Реґламенту ЄС і ст. 4.2 Орхуської Конвенції)

Ще один важливий аспект, над яким треба поміркувати, – це значення засекречування конфіденційної інформації. У різних системах застосовуються різні підходи. У деяких системах режим засекречування чинний, допоки не буде змінений чи скасований офіційно та/або протягом чітко визначеного часу, в інших – він представляє собою просте застереження, що такий-то документ містить конфіденційну інформацію, але доходити незалежного висновку про те, чи гриф секретності матиме переважну силу, буде офіційна особа, що розглядає конкретний запит. На мою думку, для забезпечення доступу, якщо на час запиту певна інформація не оцінюється як конфіденційна, слід віддати перевагу останньому підходові.

Ще одне питання, також пов’язане з формами доступу – це предмет засекречування. У деяких системах засекречування поширюється на документяк такий, а в інших конфіденційною вважається інформація, що міститься в документі, тому-то ті частини документа під грифом, які не містять секретної інформації, підлягають розкриттю. Технічно це здійснюється шляхом видачі документа, в якому пропущені конфіденційні частини. (Порів., Принцип VІI.2 проекту рекомендації РЄ, ст. 4.6 Реґламенту ЄС і ст. 4.6 Орхуської конвенції)

3.3 Форми доступу


Розважаючи над питанням про форми доступу, треба розглянути й те, якою мірою слід задовольняти бажання запитувачів щодо форми доступу, тобто ознайомлення з документами на місці, копії, переклад тощо. (Порів., Принцип VIІ.1 і 3 проекту рекомендації РЄ, ст. 10 Реґламенту ЄС і ст. 4 (b) (іі), 4.8, 5.2 і 5.3 Орхуської Конвенції)

Питання перекладу розглядається, як правило, не в законодавстві про особисте право доступу – принаймні в країнах з єдиною офіційною мовою, а, радше, в більш загальному законодавстві про адміністративні процедури. У країнах, в яких більш як одна офіційна мова чи мови національних меншин, питання перекладу щільніше пов’язане з фундаментальними принципами доступу до інформації.

Велике значення має можливість ознайомитися з документом на місці, в органі влади, який його має в своєму розпорядженні; часто цим привілеєм користуються ті, хто мешкає неподалік від відповідного органу. Тому важливо поміркувати над питанням вартості доступу, кому її сплачувати і на яких засадах. У сущих нині європейських системах, за дозвіл ознайомитися з документами та іншою інформацію на місці плата з загалу, як правило, не стягується. З іншого ж боку, часто встановлюється плата за фотокопіювання і інші види копіювання, причім ця плата зазвичай береться, виходячи з собівартості, визначеної на підставі середніх загальних витрат на копіювання.

Нові технології уможливлять органам влади розповсюджувати, а громадськості – отримувати документи з малими витратами. Можливість електронної обробки даних – вкрай бажане доповнення до різних форм доступу до офіційної інформації, але треба мати на увазі, що з нею пов’язана й небезпека в такий спосіб розголосити конфіденційні дані. Не треба так само забувати про додатковий ризик порушення авторских прав.

Деякі законодавчі системи обмежують обов’язок органів влади копіювати документи чи представляти їх на місці, коли до таких документів можна легко отримати доступ інакше – наприклад, коли це широко оприлюднений матеріал, який може бути в бібліотеці чи книгарні, до яких орган влади може спрямувати запитувача.

3.4 Перегляд


Відмова в наданні доступу до інформації має підлягати оскарженню. У Європі національні системи щодо прав доступу до офіційної інформації звичайно передбачають право на оскарження в суді рішення про відмову в доступі до інформації. Поширений і механізм адміністративного перегляду на більш високому рівні в ієрархії того органу влади, що має справу з запитами, а також можливість звернутися зі скаргою на процедурні питання до незалежних органів, як, наприклад, уповноважений парламенту. У деяких європейських системах, приміром, в законодавстві Великобританії та Ірландії, для розгляду скарг на відмову отримати доступ до інформації створені спеціальні органи – бюро уповноважених у справах інформації. (Порів., Принцип ІХ проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 7.4 і 8.3 Реґламенту ЄС і ст. 9 Орхуської Конвенції)

3.5 Допоміжні правила і заходи


Щоб правом на доступ до інформації можна було скористатися, у правовій системі треба передбачити заходи, які допомогають його реалізувати – наприклад, правила, що зобов’язують тих, хто володіє інформацією, документально її оформлювати, архівувати, вести офіційні реєстри офіційних документів (як конфіденційних так і відкритих) та зберігати їх у доступних архівах (порів., Принцип Х проекту рекомендації РЄ, ст.ст. 11, 14 і 15 Реґламенту ЄС і ст. 5.2 (b) Орхуської Конвенції).

Важливо також мати гарантії, що офіційні документи не будуть передчасно ліквідовані чи знищені. Проте, реєстри представляють собою особливо важливий елемент в системі доступу до документів, і вони не тільки мають суттєве значення для користування інформацією в конкретних випадках, але й підвищують ефективність управління.

Крім допоміжного законодавства, важливо навчити офіційних осіб застосовувати положення щодо доступу і ставитись до роботи як до надання послуг громадянам. Шведський досвід свідчить про те, що зусиль задля цього слід докладати безупинно в тому сенсі, що й усі нові працівники, і ті, хто має певний досвід адміністративної роботи, мають вивчати закони відповідну судову практику в цій сфері. Важливо також, щоб адміністрація інформувала загал про його права.

4. Доступ до офіційної
інформації згідно з Законом
України про інформацію

4.1 Загальні коментарі


Закон України „Про інформацію“ (далі – ЗІ) стосується багатьох аспектів в усіх сферах інформації. На мою думку, це призвело до плутанини щодо прав і обов’язків громадян і органів влади, а надто в положеннях, у яких ідеться про доступ до офіційної інформації: тут ЗІ бракує належного визначення концепції офіційної інформації, тож важко вірно з’ясувати справжній обсяг цього права. Положення щодо секретності не досить конкретні, що серйозно, оскільки дає можливість довільної інтерпретації. У ЗІ є, втім, кілька позитивних елементів. Нижче подається детальніший аналіз ЗІ щодо публічного права на доступ до офіційної інформації в розпорядженні органів влади України.

4.2 Сфера застосування


ЗІ, відповідно до його преамбули, закріплює права громадян України на інформацію, визначаючи правові засади діяльності в сфері інформації. У ЗІ говориться про права громадян у сфері інформації, а також про їхні обов’язки, обов’язки органів влади щодо інформаційної політики, державний контроль за застосуванням закону, професійну підготовку, статистику, визначення і таке інше. Таким чином, ЗІ охоплює широку сферу діяльності в галузі інформації. Це не обов’язково є проблемою, але структура закону є складною. Дуже важко охопити точну схему прав і обов’язків громадян і обов’язків органів влади. Жодних очевидних переваг, які б давало зведення цих положень в одному контексті, немає.

Далі поглянемо на конкретний обсяг приватного права звертатися з запитом по офіційні відомості. Взагалі, важко одержати ясну картину застосовних до цього права умов і обмежень і ЗІ не завадило б ясніше відділяти різні предмети, які цей закон регулює, і детальніші норми, які визначають це право.

4.2.1 Основна норма щодо доступу


У статті 34 Конституції України говориться, що кожна особа має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, причому користування цими правами може бути обмежене законом для захисту певних перелічених інтересів, які співвідносяться з указаними в статті 10 Європейської конвенції про захист прав людини. Правові основи доступу до офіційної інформації викладено в ЗІ. Згідно зі ст. 2 ЗІ, мета закону – встановити загальні правові принципи отримання, використання, розповсюдження і зберігання інформації. Ні в одному із цих основних положень не викладається ясно будь-який обов’язок українських органів влади видавати інформацію на запит громадян чи відповідне право громадян робити запит на інформацію від органів влади. Це право громадян і відповідні обов’язки органів влади розуміються більш-менш ясно із інших положень ЗІ.

Я пропонувала б зробити вступне положення до ЗІ, у якому ясно сформулювати, що кожна особа має основне право на доступ до інформації (документів), якими володіють органи влади України. (Пор. Принцип ІІІ проекту рекомендації РЄ і ст. 2.1 Реґламенту ЄС)

ЗІ передбачає право на індивідуальний доступ до різних типів інформації. Інформація може бути у формі офіційних документів (ст. 21), письмовою чи усною інформацією, яка стосується діяльності органів влади (ст. 32). У статтях 19 і 21 є визначення „офіційної документованої інформації“. Згідно зі ст. 19, статистична інформація має тлумачитись як офіційна документована інформація. У ст. 21 міститься перелік деяких джерел інформації у державних органах і органах місцевого та регіонального самоврядування – законодавчі акти, укази президента України, ненормативні акти.

Я припускаю, що визначення в ст.ст. 19 і 21 не є вичерпними і що ці визначення охоплюють багато інших документів, виданих органами влади чи поданих до них. Якщо ж ні, то потрібно переглянути закон в цьому відношенні, беручи до уваги наступне. Як правило, визначення офіційних документів охоплює документи, підготовані чи видані органом влади, і документи, подані до органу влади. Є різні способи визначення документів (Пор. Принцип І проекту рекомендації РЄ, і ст. 3 Реґламенту ЄС). Документ звичайно вважається офіційним, коли він остаточно оформлений або коли принаймні є рішення з питання, до якого він стосується. Визначення підготованого докумена часто залежить від того, як сформульовані положення про конфіденційність. Широке визначення інколи відповідає положенню про конфіденційність, яке захищає внутрішню роботу органу влади (Пор. Принцип IV.1 (х) проекту рекомендації РЄ і стаття 4.3). Якщо визначення більш вузьке, гарантії конфіденційності можуть виявитись непотрібні.

Доступність може також залежати від того, наскільки поширені документи. Якщо їх вручали були стороннім перед тим, як було подано запит, або вони перебувають у широкому обігові в межах органу владу, то звичайно немає причини виключати їх із числа доступних загалові, якщо лише вони не містять секретну інформацію як таку. Із вхідними документами, як правило, простіше: як правило, вони охоплені визначенням і будь-яку конфіденційну інформацію, що в них міститься, можна закривати грифом у звичний спосіб.

4.2.2 Особи, що володіють правами


Особами, що володіють правами, зазначеними в ЗІ, включаючи право на доступ до офіційної інформації, є, згідно з його Преамбулою і статтями 9 і 32, українські громадяни і юридичні особи. Це може бути природнім щодо деяких інших прав і обов’язків в ЗІ, але не права доступу до офіційної інформації. Значною мірою, мати законний інтерес в отриманні інформації від органів влади можуть багато інших осіб, на яких поширюються рішення і політика держави – наприклад, резиденти держави, які ще не отримали громадянства. Крім того, що для органу влади, який видає інформацію, зазвичай не важливо, хто звернувся з інформаційним запитом і з якою метою. Тому вимога громадянства, як правило, є зайвим бюрократичним елементом і я пропонувала б переглянути закон у цьому стосунку.

Обов’язок видавати офіційну інформацію відноситься до законодавчих, виконавчих і судових органів, сама ж інформація може бути усною чи письмовою (ст. 32). Включати так багато різних органів влади бажано. (Пор. Принцип ІІ проекту рекомендації РЄ.)

4.2.3 Можливі обмеження права доступу


Основні підстави для обмеження доступу до інформації можна знайти в Конституції України. Згідно зі ст. 34 Конституції користування правом на свободу вираження поглядів і інформації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності чи громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Стаття 32 Конституції гарантує право особистої недоторканності і говорить: „Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини“.

В Конституції немає визначення терміну „конфіденційна інформація“. Якщо в цьому відношенні інформація про людину класифікується – хоч у який спосіб – як конфіденційна, закладений в основу ст. 32 критерій рівноваги означає, що певна інформація про особу може все ж бути розкрита, якщо на це існує переважний інтерес, як вказано в положенні. В Конституції не дано якогось іншого визначення цих інтересів. Роз’яснення, що означають вказані інтереси, потрібно шукати десь інде.

Згідно зі ст. 37 ЗІ у запитах на отримання документів, які містять певну інформацію, може бути відмовлено. Для набуття довершеності системою обмежень потрібно визначити обсяги конфіденційної інформації, інакше кажучи, яка саме інформація може бути конфіденційною. Також треба визначити умови для обмежень – можливо, застосовуючи двоетапну процедуру. На першому етапі перевірити на ймовірність шкідливих наслідків: відмовити в наданні інформації можна тільки тоді, коли це могло б завдати відомої шкоди. На другому – проаналізувати, чи громадський інтерес в розкритті інформації таки не переважає можливої від цього шкоди. (Пор. Принцип IV.2 проекту рекомендації РЄ і ст. 4.1–3 Реґламенту ЄС). Як приклад із практики можна згадати ситуацію, коли орган охорони здоров’я повідомив можливих відвідувачів про антисанітарні умови в одному ресторані тому, що суспільний інтерес у наданні людям змоги утриматись від уживання небезпечних продуктів переважав економічні втрати ресторану.

Існують різні моделі формулювання обох таких критеріїв. Якщо положення досить конкретизоване щодо певного типу інформації, задовільного результату можна досягти й без їх застосування в зв’язку із запитами. Характер тієї чи тієї конкретної інформації може бути таким, що потреба в перевірці на наяність переважного суспільного інтересу чи можливу шкоду, відпадає сама собою. Візьмімо для прикладу суто конфіденційну медичну інформацію про особу: такі відомості розголошенню безумовно не підлягають. Те, що ст. 37 кваліфікує як конфіденційні відомості, проаналізуємо далі в тому ж порядку, в якому вони згадані в відповідній статті.

Інформація, визнана в установленому порядку державною таємницею

Визначення державної таємниці дається не в ЗІ, а в спеціальному законі. На нього міститься посилання в ст. 30. Для всебічного розуміння й кращої загальної уяви відповідні положення, які обмежують доступ до того, що можна кваліфікувати як державну таємницю, повинні бути викладені в ЗІ. Очевидно, вищезгадані вимоги щодо відповідності критеріям шкоди і суспільного інтересу також відносяться і до положень про конфіденційні відомості, які захищають будь-який громадський інтерес.

Конфіденційна інформація

Визначення „конфіденціальної інформації“ міститься в ст. 30: „Конфіденціальна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов“.

Концепція „авторського контролю“, тобто можливості третьої сторони, яка передає інформацію органу влади, мати вирішальний вплив на розкриття інформації, здається, поступово зникає в європейському праві. Як на мене, такому авторському контролю треба протидіяти. Демократичний складник при наданні доступу до офіційної інформації послаблюється, якщо дозволяти третій стороні накладати заборону на розкриття інформації, яку вона передала. Інша річ, врахування думки третьої сторони при звичайному оцінюванні шкоди, що може бути заподіяна гарантованому інтересові. Воно становить собою звичайну складову частину процедури розгляду запиту на доступ. Втім, громадський інтерес в отриманні доступу до інформації, якою володіє влада, не може применшити той факт, що інформація була надана третьою стороною, а надто, коли інформація має якийсь вплив на процес прийняття рішень органом влади. Тож пропоную переглянути визначення поняття „конфіденційна інформація“. Особливо серйозною вадою видається брак критеріїв можливої шкоди і суспільного інтересу.

Дані, які стосуються до правоохоронних структур, у разі, коли їх розголошення може зашкодити розслідуванню чи порушити право людини на справедливий судовий розгляд, створити загрозу життю або здоров’ю будь-якої особи

Це положення можна було б ще вдосконалити. Перші із згаданих інтересів, які мають захищатися, законно існують тільки протягом розслідування чи судового розгляду. Як правило, у таких положеннях до терміну „розслідування“ додають і інші процесуальні дії, такі як запобігання злочинам і кримінальне переслідування.

Інформація, що стосується до приватного життя

Немає більш детального визначення поняття „приватне життя“. У ст. 23 перелічується інформація, що визначається як інформація про особу. Можливо, це саме те, про що йдеться в ст. 37, але тоді про це треба заявити чіткіше. Більш того, в положенні не згадується про критерії шкоди і зважання на суспільний інтерес. Не всяка інформація про особу повинна триматися в таємниці, не повсякчас і не всіма органами влади, а надто інформація про офіційних осіб органів влади, їхню кваліфікацію тощо.

Документи внутрівідомчої службової кореспонденції, якщо вони пов’язані з розробкою напрямку діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю

Метод, який використовується в статті 37, – один із двох можливих. Внутрішня інформація завжди якоюсь мірою захищається, а досягається це шляхом обмежень доступу або шляхом вилучення документів цього типу із сфери дії закону. Український ЗІ вибрав першу можливість. Питання полягає в тому, як тлумачити „внутрівідомчий“ – справді вузько чи ж припускаючи, що документи можуть мати обіг серед широкого кола офіційних осіб різного рівня і навіть конкуруючих ділянок і залишатися все ж закритими? Якщо вірно останнє, то положення треба переглянути і сформулювати таким чином, щоб зменшити можливості органів влади відмовлятись від оприлюднення документів.

У положенні також повинно роз’яснюватись, що відбувається з документами після прийняття рішення. Чи стають вони в якійсь мірі доступними після цього? Одна справа в мирі і спокої проводити внутрішні обговорення, маючи „час для обдумування“, але демократичність доступу до інформації вимагає, щоб громадськість могла брати участь в обговоренні до того, як з певного питання буде прйнято стратегічне рішення, або якщо таке рішення викликає загальну зацікавленість.

„інформацію, яка не підлягає розголошенню… а та державна установа, яка розглядає запит, не має права вирішувати питання щодо її розсекречення“

Це положення не зрозуміле. Якщо це значить, що орган влади, який отримує запит на документ, переданий йому іншим органом, у якому він вважався закритим, не може надати доступ до документа навіть і тоді, коли, застосувавши закон, дійде висновку про несекретність такого документа, то виникають сумніви.

По-перше, руйнується головна засада, яка також стосується й до демократичної законності, а саме та, що рішення про розкриття інформації має приймати той, хто нею володіє, якщо не кожен орган влади, який володіє документом, може незалежно оцінити його відкритість. Тому такі обмеження повинні застосовуватись дуже обережно. По-друге, в положенні нічого не говориться про те, як розглядати такі запити. Потрібно звертатись за дозволом до органу влади, який першим надав документ, чи треба лише узгодити його видачу з отим, наділеним правом вето, органом влади? Попереднє засекречування ЗІ не регламентується і є заходом, що не повинен заважати якомусь органові влади вирішувати, чи слід застосовувати режим секретності у зв’язку з кожним конкретним запитом на доступ.

Я пропоную змінити формулювання положення і надати право власнику документа вирішувати питання про його видачу, можливо після консультації із стороною, яка його передала. (Пор. ст. 4.4 Реґламенту ЄС).

Інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно-фінансових відомств

В цьому положенні також не згадано про критерії перевірки на шкоду і наявність переважного суспільного інтересу.

На мою думку, до переліку виключень потрібно додати захист інформації про економічний стан приватних суб’єктів.

4.3 Заяви і розгляд запитів


Запити на доступ до інформації органів влади можна спрямовувати для отримання офіційних документів або інформації в усному чи письмовому вигляді. Формальності стосовно запитів на доступ до офіційної інформації викладені в статті 32 ЗІ. Запит на доступ до офіційного документа повинен бути здійснений у письмовій формі, а в запиті має зазначатися ім’я запитувача, його адреса, і який потрібен документ.

В ЗІ не пояснюється, як запитувачи можуть визначити, які їм потрібні документи. Найбільш ефективним засобом було б ведення загальнодоступних реєстрів усіх документів, на які поширюються положення закону. Якщо ж їх немає, то органи влади повинні взяти на себе обов’язок допомогати запитувачам у визначенні необхідних документів. І про це слід заявити в ЗІ. Обов’язки з обслуговування запитувачів у цілому мають бути викладені в ЗІ чи в законодавстві про адміністративні процедури.

Формулювання другого абзаца статті 32 (якщо це не помилка перекладача) можна було б удосконалити. Там говориться, що громадяни мають право вимагати доступу до документів, окрім випадків обмеження доступу. Більш вірно було б сказати, що особа не має права на доступ до документів з обмеженим доступом, але вона, звичайно, має право робити запит на них, навіть якщо в доступі буде відмовлено.

В статті 32 не говориться, що запитувачи мають вказувати мотиви своїх запитів. Це є позитивним моментом і відповідає всім сучасним системам законодавства щодо громадського доступу. Але цей контекст суперечить положенням статті 29.

Згідно зі статтею 29 ЗІ „…Переважним правом на одержання інформації користуються громадяни, яким ця інформація необхідна для виконання своїх професійних обов’язків“. Основним принципом розгляду заяв повинно бути однакове ставлення до запитувачів. Одною з особливостей ЗІ є те, що він регламентує всі сфери надання інформації в українському суспільстві. Оскільки стаття 29 застосовується в обставинах, коли інформація необхідна стороні судового процесу, і, таким чином, не впливає на загальне право громадян на доступ до офіційної інформації, положення може бути до певної міри прийнятним. Але щодо загального доступу громадян до документів, то це положення не відповідає принципу однакового ставлення.

Навіть привілеї журналістів в цьому відношенні важко мотивувати. Вони справді відіграють важливу роль як розповсюджувачі офіційної інформації і в цьому стосунку часто є найціннішим зв’язком між органами влади і громадськістю, проте, на мою думку, послугу журналістам можна зробити інакше, шляхом регулярних контактів, брифінгів для преси тощо.

Для підсилення того важливого принципа, що зазначення причин не є обов’язковим пи зверненні з інформаційним запитом, пропоную, щоб зазначене в ст. 29 переважне право щодо запитів на доступ до офіційної інформації в загальному значенні було скасоване. На додачу до принципових застережень, важко зрозуміти, як на практиці забезпечити такий привілей, не ускладнюючи процедуру як для органів влади, так і для запитувачів.

У ст. 33 встановлені терміни розгляду запитів. Вони здаються раціональними, втім, треба зважити ось на що. По-перше, хоча максимальні терміни – це позитивний чинник, який, змушуючи органи влади брати огляд на час при розгляді запитів, посилює право доступу, та ці терміни мають тенденцію ставати зрештою „стандартними термінами“, тобто запитувачеві часто доводиться чекати відповіді на свій запит увесь цей термін. Це природня тенденція, адже в діяльності адміністрації завжди виділяються пріоритети і, маючи можливість розглядати запити протягом певного терміну, вона може користуватися нею повною мірою. Щоб цьому протидіяти, треба зберегти максимальні терміни, але доповнити ЗІ принциповою вимогою про швидкий розгляд запитів.

По-друге, терміни часу мають враховувати всі можливі ситуації. У ЗІ нічого не сказано про ситуації, коли органам влади доводиться мати справу зі складнішими питаннями – наприклад, із запитами на велику кількість документів чи коли не так просто здійснити оцінку секретності.

Нічого немає в ЗІ щодо позитивного рішення, тобто рішення надати доступ до інформації. Припускаємо, що інформація, на яку був запит, видається автоматично після прийняття позитивного рішення. У рішенні про відмову мають повідомлятися її мотиви і роз’яснюватися порядок його оскарження (ст. 32), тож основні вимоги щодо змісту негативного рішення виконані.

ЗІ не висвітлює процедуру прийняття рішення органом влади. Певне, право приймати рішення від імені органу влади передбачене відповідними правилами процедури.

4.4 Форми доступу


Форми доступу до офіційних документів описано в ст. 35 ЗІ. Запитувачі, яким було надано доступ до документа, мають „право робити виписки з наданих їм для ознайомлення офіційних документів, фотографувати їх, записувати текст на магнітну плівку тощо. Власник документів має право за відповідну плату виготовляти за бажанням запитувача копії запитуваних документів“. Різні форми доступу передбачають різні види копіювання документів і мають на увазі право досліджувати документи. Щодо останнього, то немає положення, де б говорилось про те, як воно здійснюється на практиці. Якщо мета полягає в тому, щоб дозволити запитувачам вивчати документи на території органу влади (що було б позитивною рисою права запитувачів), в ЗІ це слід би було роз’яснити детальніше. Що ж до копій, пропоную розглянути можливість електронних копій, тому що електронна пошта стає дедалі більш поширеною. Передача копій по електронній пошті має багато переваг, хоча треба пам’ятати, що це може створювати складності, пов’язані з захистом даних про особу і авторського права.

Не можу зрозуміти, чому положення про копіювання і інші форми доступу подані в тій самій статті, що й положення про оскарження відмови.

Про плату за доступ до документів ідеться в ст.ст. 35 і 36. В основу покладений принцип самоокупності. Проблема тільки в тому, що в ст. 36 ідеться про право стягувати плату за пошук письмової інформації, в той час як у ст. 35 говориться, що „не підлягає оплаті робота по пошуку офіційних документів“. Наскільки мені зрозуміло, письмова інформація – це не те саме, що офіційні документи, а матеріал, який готується на прохання запитувача. Ця різниця може сама по собі мотивувати різний підхід до оплати. Якщо я правильно зрозуміла визначення, то дивно, що за пошук письмового матеріалу береться плата. Його не потрібно шукати, бо його виготовляють за вимогою. З іншого боку, якщо письмові документи зберігаються після того, як їх видали запитувачу, їх потрібно кваліфікувати як офіційні документи, і на них повинні діяти спеціальні правила, які стосуються таких документів.

Не передбачені ситуації, коли тільки частина документа є конфіденційною, а це означає, що існує невизначеність щодо того, як розглядати запити на документи, в яких тільки частина інформації захищається. Треба знайти вирішення і я пропоную пояснити, що до документів, які є частково конфіденційними, надається частковий доступ.

4.5 Перегляд


Оскарження відмов надати доступ розглядаються в ст.ст. 25 і 48 ЗІ. Встановлена двоступенева процедура. Скарга спершу розглядається органом вищого рівня, а його рішення може бути вже оскаржене до суду. Суд, виносячи ухвалу щодо запиту, може розглянути питання дисциплінарних стягнень на відповідних офіційних осіб. У ст. 47 дано перелік різних порушень закону, що можуть тягти за собою відповідальність офіційних осіб.

Двоступенева процедура, описана в ЗІ, як правило, дає запитувачам певні переваги, дозволяючи їм оскаржувати рішення без більш обтяжливого процесу у суді, хоча, звичайно, звертання насамкінець до суду має важливе значення.

4.6 Підтримка


В ЗІ описані певні заходи, які забезпечують реалізацію права громадського доступу до офіційної інформації. Прикладом є професійна підготовка, згадана в ст. 15. Важко переоцінити, наскільки важливо готувати офіційних осіб у цій сфері – і з питань поцедури, і з питань етики. Отож рекомендується ставитися до цього питання серйозно, як це зроблено в ЗІ.

Ще одне важливе питання, яке варто розглянути, прагнучи спростити громадянам користування своїми правами, – це питання про запровадження державних реєстрів офіційних документів. Рекомендується це не тільки для того, щоб зробити право більш реальним, але й щоб підвищити ефективність роботи органів влади в цілому.

Іншими заходами, які забезпечать повноту прав, є встановлення обов’язку в контексті адміністративних процедур документувати всі відповідні матеріали та підтримувати в належному стані архіви, відповідно до суворих правил щодо умов зберігання і можливого знищення документів.


Грудень 2001 р.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори