пошук  
версія для друку
16.05.2004 | Анджей Жеплінскі, проф. Варшавського університету

ЗМІЦНЕННЯ КОНТРОЛЮ НАД СЛУЖБАМИ БЕЗПЕКИ В ЦЕНТРАЛЬНІЙ І СХІДНІЙ ЄВРОПІ

   

Начерк для громадських організацій

I

Служби безпеки відігравали провідну роль у колишніх комуністичних режимах Східної Європи і принаймні частково відповідають за економічну, соціальну і моральну кризи в цих суспільствах. За відсутності вільного ринку, свободи слова і вільних виборів служби безпеки відповідали за обізнаність можновладців із дійсним станом економіки і ставленням народу до поточних політичних та економічних рішень. У багатьох з цих суспільств служби безпеки грали провідну роль також у боротьбі проти ідеологічних суперників комуністичних партій, серед яких опинилися місцеві християнські церкви. Для виконання цих задач служби безпеки потребували кількасот тисяч службовців та інформаторів у підприємствах, профспілках, легальних політичних партіях, школах і громадських організацій усіх рівнів, а також серед священників, правників, журналістів і лікарів. Все це вимагало розгалуженої структури служб безпеки від проводу аж до місцевих громад. А утримання такої структури вимагало далеко більших повноважень, ніж потребували служби безпеки західних країн - повноважень, не обмежених законом. Східноєвропейські служби безпеки діяли секретно і не підлягали жодному громадському контролю. Природно, це уможливило чимало злочинів проти людяності. Після краху комунізму організації на кшталт "Меморіалу" або Гельсінгських комітетів почали документувати і засвідчувати такі вчинки з метою позивання правоохоронних органів.

II

Після краху комунізму жодна країна регіону, за винятком колишньої Німецької Демократичної Республіки, не спромоглася утворити докорінну нову систему служб безпеки. Це частково стосується також органів розвідки і контррозвідки. Доведений низький рівень професіоналізму чиновників служб безпеки, як-от чехословацької СТБ, чиї методи було викрито після її розпуску в 1990 році, майже не змінили ситуацію. Колишні органи безпеки, за винятком Білорусі, замінили служби, на позір подібні до західних відповідних структур. Але нові служби, за винятком хіба що Чехії, комплектувалися з функціонерів колишнього режиму. Останніми роками добір кадрів не зазнав жодних значних змін, не зважаючи на нові можливості добору завдяки скороченню штатів. У 1996 році дві третини офіцерів Польського управління захисту держави свого часу працювали у комуністичних органах безпеки. Наявність цих колишніх комуністичних функціонерів у службах безпеки є дражливою проблемою. Треба пам`ятати, що вони добровільно пішли служити державі, яка порушувала засадничі права і свободи людини. До того, вони діставали профпідготовку за стандартами такої держави і зберігали свої посади завдяки відповідності цим стандартам. Внаслідок цього вони досі не позбавилися навичок, здобутих за колишнього режиму.

Крім того, служби безпеки в регіоні виконували функції, питомі не лише розвідці і контррозвідці, але у багатьох вимірах діяли як правоохоронні органи. Деякі з них були управнені розшукувати, заарештовувати, затримувати і допитувати. Той факт, що служби безпеки зберігають чимало з цих повноважень через п`ять років після краху комуністичного режиму, надає величезної значущості тому, щоб їх діяльність підлягала пильному нагляду.

III

Досі замало громадських організацій залучені до спостереження і контролю за діяльністю служб безпеки через брак потрібного досвіду. Роль цих організацій за часів комунізму здебільшого полягала у створенні міжнародного розголосу про окремі випадки, чимало з яких не були ретельно перевірені.

Але сьогодні громадські організації повинні не лише пильнувати засадничі права і свободи людини, але й брати участь у публічних дебатах про роль і засяг повноважень служб безпеки. Вони повинні також допомагати установити правові гарантії, аби запобігти переоцінці службами безпеки своєї ролі та зловживанням своїми повноваженнями. Крім того, громадські організації повинні мати змогу вести судові позови припинити або відшкодувати порушення громадських свобод або зібрати відомості про дільність відповідних служб.

Найкращі можливості успішно вести загальний нагляд за службами безпеки мають такі громадські організації:

1) досить шановані у власних країнах, аби одержати відомості від потенційних жертв порушень прав і свобод з боку служб безпеки;

2) досвідчені у пильнуванні порушень прав людини звичайною поліцією;

3) бодай дещо досвідчені у судовому захисті прав і пов`язані з групою правників, деякі з котрих є фахівцями з конституційного і кримінального права;

4) досвідчені у пильнуванні законодавчого процесу;

5) з добрими контактами з пресою та урядовцями, а тому здатні реально допомагати парламентським контрольним комісіям;

6) постійно співпрацюючі з громадськими організаціями у власних країнах, регіоні, а також на Заході;

7) здатні одержати громадську підтримку заходів захисту жертв служб безпеки, серед них журалістів, які викривають порушення закону службами безпеки;

8) здатні освічувати загал про його законні права і потребу обмежити повноваження служб безпеки.

У деяких країнах Східної Європи діє бодай єдина громадська організація, що задовольняє більшості вказаних вимог. Серед них Гельсінгські комітети або споріднені організації в Албанії, Болгарії, Польщі, Румунії, Словенії, Угорщині, Хорватії і Чехії. В Росії такими організаціями є "Меморіал", Фундація захисту гласності і Громадський контроль. Ці організації мають декілька партнерів у регіоні, особливо в інших колишніх радянських республіках.

Аби задовольнити зазначеним вище вимогам, громадським організаціям необхідно також мати на увазі таке.

1) громадська організація, що прагне наглядати за службаи безпеки, потребує групи з двох-трьох осіб зі спеціальною підготовкою очолювати і вести нагляд за цими службами, групи з кількох правників, здатних вести судові позови проти служб безпеки, і групи фахівців з конституційного і кримінального права, окрім мережі помічників у цілій країні;

2) мають діяти правові гарантії права громадян контролювати можновладців;

3) треба опрацювати принципи, на яких грунтуватиметься діяльність громадських організацій у цій царині.

IV

Наглядом за поведінкою служб безпеки громадські організації роблять свій внесок у розбудову і зміцнення громадянського суспільства. Ця діяльність доконечна для забезпечення вільного доступу до офіційної інформації і свободи поширювати таку інформацію. Як і в багатьох регіонах світу, служби безпеки у Східній Європі схильні діяти під завісою секретності. Цей вимір їх суті призводить до утаємничення дій, яких вони не повинні приховувати, як-от незаконна поведінка з боку деяких офіцерів. Тому доцільно пояснити окремі принципи, за якими громадські організації можуть оцінювати діяльність служб безпеки і визначати рамки своєї діяльності.

1) Служби безпеки грають у суспільстві роль, визначену законом, а саме захищають національну безпеку.

2) Національну безпеку можна захищати, не підриваючи верховенства права, демократії або прав людини.

3) Повинні існувати законні обмеження на стеження за особами та організаціями, збір і зберігання відомостей про приватних осіб та організації, а також заборона службам безпеки зривати або втручатися у політичну діяльність осіб та організацій.

4) Право на інформацію про цілі уряду, його дії і видатки є істотною завадою проти зловживань з боку державної влади.

5) Не повинно накидатися жодних обмежень права на інформацію в інтересах національної безпеки, якщо уряд не може довести, що таке обмеження приписане законом і необхідне у демократичному суспільстві. Такі обмеження повинні поширюватися на чітко визначені категорії відомостей, а інтереси захисту національної безпеки мають бути очевидні.

6) Уряди не повинні заважати журналістам або представникам громадських організацій відвідувати терени, коли наявні підстави вважати, що там кояться або коїлися порушення прав людини.

7) Відомості, зібрані державним органом, не повинні вважатися за особисту власність чиновників такого органу.

8) Якщо інформація дістала розголосу, навіть незаконними засобами, право громадськості на інформацію не повинно касуватися жодними вимогами припинити подальшу публікацію.

9) Служби безпеки, які порушували засадничі права і свободи, не повинні обстоювати тезу, ніби викриття і критика цих порушень загрожує національній безпеці. Натомість громадські організації повинні постійно нагадувати службам безпеки про їх обов`язок поважати конституційні права людини.

10) Судові і парламентські засоби контролю здатні забезпечити те, що служби безпеки діють відповідно до чинних законів.

11) Право на безпристрасний суд і належне судочинство повинно шануватися, навіть коли йдеться про інтереси національної безпеки.

V

У цьому розділі я згадаю можливі форми просування законодавства, яке виходило б із зазначених вище принципів. До того, на мою думку, з цих самих принципів має виходити і дільність громадських організацій з нагляду за службами безпеки.

У молодих демократіях розбудова правових засад нової політичної системи є життєво важливою. Стурбовані наглядом за службаи безпеки громадські організації мають скористатися з цього перехідного періоду. Їх увага не повинна обмежуватися спеціальним законодавством про служби безпеки, але на цілому законодавстві про державну і службову таємницю, поліцію, право громадськості на інформацію, гарантії і компенсації жертвам неконституційних вчинків.

Законопроекти про служби безпеки зазвичай готує уряд. Найчастіше громадські організації можуть ознайомитися з законопроектами, коли ті вже передано на розгляд парламенту. Тоді перед ГО постає два завдання. Перше полягає в оцінці проекту з точки зору забезпечення прав людини і поданні поправок. Громадська організація повинна дістати підтримку цих поправок бодай від єдиного депутата. Друге завдання стосується освіти громадськості щодо небезпеки, пов`язаної з окремими положеннями урядового законпроекту. (Ми виходимо з того, що всі законопроекти виносять на розгляд парламенту, серед них і закони про служби безпеки, а доступ до них заінтересованих осіб та організацій не обмежено).

Коли громадська організація одержить такий проект, ліпше негайно зібрати думки заінтересованих груп, серед ними фахівців з конституційного та адміністративного права і кримінального процесу. Громадські організації повинні скористатися зі своїх міжнародних контактів, аби дістати інформацію про зміст і застосування подібних законів в інших країнах.

Потім громадська організація може опрацювати аналіз проекту. Якщо урядовий проект не є всуціль неприйнятний, висновок має містити не лише вказівки на можливі вади. Він радше має пропонувати конкретні поправки і давати відповідний коментар. Якщо це зроблено, опозиційні депутати глибше зацікавляться нашою думкою. Висновок треба передати парламентській комісії, якій доручено опрацювати остаточний текст документа, а коли змога, то парламентський орган аналізу і досліджень має офіційно зареєструвати цей висновок.

Коли висновок подано, то громадська організація, налаштована вкрай критично до проекту, має шукати підтримки міжнародних організацій захисту прав людини, як-от Гельсінгських комітетів, Міжнародної Гельсінгської Федерації, Міжнародної комісії правників, Ради Європейського Директорату з прав людини, Управління демократичних інститутів і прав людини НСБЄ, комісара ООН з прав людини.

Негайно після подання висновку настає слушний час заохотити цікавість громадськості. Преса може бути дуже ефективним засобом, але журналістів менше цікавитимуть сухі юридичні формули, ніж конкретні приклади порушень чи можливих порушень конституційних прав людини з боку служб безпеки.

Аби дістати підтримку парламентарів щодо своїх рекомендацій, громадська організація повинна брати участь у всіх зборах парламентської комісії з питань законодавства. Вона повинна переконати бодай одного парламентаря підписати запропоновані поправки та офіційно винести їх на парламентські дебати та голосування. Була б слушною також підтрика партійного лідера, який має вплив на парламентарів.

Громадська організація не повинна вдаватися у розпач, якщо її поправки буде відкинуто парламентським голосуванням. Її участь у парламентській діяльності передбачає визнання політичного компромісу. Вона має бути добре налаштованою до боротьби за включення поправок у майбутні положення проекту. У країнах із двопалатним законодавчим органом, громадська організація має повторну змогу обстоювати свої рекомендації у другій палаті.

Навіть якщо парламент ухвалить закон про служби безпеки, який не здатний захистити конституційні права громадян, праця громадських організацій ніяк не марна. У країнах, де громадянам дозволено оскаржувати конституційність законів у конституційних судах, громадські організації можуть вимагати скасування законів, які дозволяють службам безпеки позбавляти громадян їх законних прав. Такими порушеннями можуть бути підслуховування телефонів та інше втручання у приватну кореспонденцію без попереднього дозволу суду або іншого органу, незалежного від виконавчої влади. Якщо ГО програє позов у конституційному суді (або, коли такого суду у країні немає), вона може подати заяву до Європейської комісії з прав людини у Страсбурі або до Комітету ООН з прав людини у Женеві.

ГО повинна скласти або опублікувати коментар про такі закони, щоб впливати на його застосування. Нарешті, коли буде утворено новий уряд, громадські організації можуть знов почати домагатися законодавчих реформ.

Якщо служби безпеки, на думку громадських організацій, порушують конституційні права людини, треба насамперед заохотити жертв зловживань позиватися у суді і надавати їм належну підтрику. Треба також повідомити про порушення парламентський комітет, який контролює дільність служб безпеки.

У деяких країнах регіону парламентський контроль над службами безпеки відсутній або номінальний (у Румунії, наприклад, дільність шости з дев`яти служб безпеки не регулюється законом). У такому випадку громадські організації мають розпочати кампанію за законодавчу регуляцію, яка обмежить повноваження служб безпеки, які діють секретно. Наприклад, громадська організація може подати власний законопроект. Коли змога, вона має переконати прем`єр-міністра або президента подати цей законопроект до парламенту. Законопроекти з питань безпеки мають більше шансів на ухвалу, коли їх подає виконавча гілка державної влади, аніж парламентарі.

Будь-які спроби поліпшити нагляд за службами безпеки не повинні нехтувати відповідне законодавство про державну і службову таємницю, поліцію, доступ громадян до офіційної інформації, а також захист жертв антиконституційних дій. Після краху комунізму таке законодавство було ухвалено, певною мірою, в Угорщині і Чехії. Якщо навіть закони комуністичної доби про державну таємницю залишился незмінними на папері, їх вважають такими ворожими свободі слова, що рідко застосовують.

З іншого боку, досі чинні типово комуністичні закони про державну таємницю. З огляду на принцип захисту свободи слова, вони такі "важкі", що їх не практично не застосовували після 1989 року. Але допоки немає чинного тексту закону, конституційне право громадян залишається в небезпеці.

Нова державна влада готує власні законопроекти такого гатунку. Але нові проекти не кращі за попередні. Наприклад, у Польщі напочатку 1995 року в парламент було подано законопроект, який запроваджував кілька обмежень на захист державної таємниці, але водночас посилював санкції за порушення решти. Після 1989 року владі було "незручно" застосовувати комуністичний закон про захист державної таємниці проти журналістів. Але загроза, що вони можуть ухвалити новий закон, цілком реальна. Критикою законопроектів відповідно до зазначених у цьому документі принципів Гельсінська фундація прав людини зрештою допомогла дискредитувати подібний законопроект, який було відкинуто вищою палатою парламенту.

Подібними до законів про захист державної таємниці залишаються кримінальні кодекси, які оголошують злочином будь-яку критику державної влади. Донедавна ці положення не застосовувалися. Але зараз старі закони застосовують, коли нові можновладці відчувають, що їх влада тане або опиняється під загрозою. Така тенденція знов уможливлює службам безпеки вихід за рамки своєї законної компетенції. Закони про поліцію і кримінальні кодекси забезпечують замалий або ніякий захист від подібних порушень, уможливлюють стеження за офіційними організаціями, політичними партіями, соціальними групами або особами, які не до шмиги владі. Громадські організації повинні пильнувати, аби замінити старі кримінальні положення новими, здатними забезпечити захист прав громадян.

Жодна громадська організація не може бути певна свого успіху в справі нагляду за службами безпеки. Але насправді важливе тут те, зокрема з освітньої точки зору, що програні битви все одно є насправді переможними освітніми кампаніями.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори