пошук  
версія для друку
14.03.2005

ОЦІНКА СТАТТІ 19

   

Українського законодавства та його імплементації в ході президентських виборів 2004р.

 

І. ВСТУП

Закон України «про Вибори Президента України» (Закон) є таким, до якого було внесено поправки через Закон «Про внесення поправок до Закону України «Про вибори Президента України» № 1630-IV від 18 березня 2004. Виправлена версія Закону вперше застосовується для президентських виборів 31 жовтня 2004.

Головними кандидатами на посаду Президента є чинний Прем’єр-міністр і фаворит влади, Віктор Янукович, та лідер опозиції – Віктор Ющенко. Серед інших кандидатів є, наприклад: лідер соціалістів Олександр Мороз, лідер комуністів Петро Симоненко, а також «маргінальні» кандидати Роман Козак та Олександр Яковенко. Відповідно до місцевих опитувань, тільки Янукович та Ющенко мають реальні шанси виграти вибори. Схоже на те, що другий тур виборів, який вже призначено на 21 листопада, відбудеться після виборів 31 жовтня.

На сьогодні було скоєно низку порушень Закону в ході кампанії. Хоча забезпечення наданого державою доступу до засобів масової інформації було, в загальному, дотримано, на практиці доступ був нерівним. Янукович як Прем’єр-міністр отримав перевагу за рахунок значного та позитивного представлення. Його ж основного опонента, Ющенка, навпаки, в багатьох випадках змальовували негативно в провідних засобах масової інформації, що обмежило шанси відповісти на критику і донести свою позицію.

Цей документ аналізує забезпечення виконання та застосування Закону у зв’язку з президентською виборчою кампанією 2004. Він має на меті поінформувати і українську громадськість, і міжнародне співтовариство про недоліки в теперішньому виборчому процесі в Україні стосовно ЗМІ. Він також надає рекомендації українській владі для проведення наступних виборчих процесів більш чесно, відкрито та прозоро.

Якщо після голосування цього тижня необхідним буде проведення другого туру виборів, СТАТТЯ 19 закликає українську владу гарантувати як справу найбільшої невідкладності рівний доступ до ЗМІ обох кандидатів, з метою забезпечення того, щоб громадськість була здатна зробити поінформований та вільний вибір в день голосування.

ІІ. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ

Згідно з міжнародним правом, політичні партії та кандидати мають право висловлювати свої погляди вільно через ЗМІ, і громадськість має відповідне право почути ці погляди. Такі принципи ґрунтуються на праві на свободу висловлювань та недискримінації, як і на праві політичної участі. Гарантії цих прав можна знайти і в міжнародному праві, і в Конституції України.

Особливо доцільною в формулюванні міжнародних стандартів в цій сфері є Рекомендація № R(99)15 Комітету міністрів Ради Європи щодо Заходів, які стосуються висвітлення засобами масової інформації виборчих кампаній (Рекомендація R(99)15), яка вказує, що «...основоположний принцип редакційної незалежності засобів масової інформації набуває особливої важливості під час виборів».

Держави зобов’язані в усі часи, але, особливо, вході виборів, забезпечити плюралізм ЗМІ і заохочувати різноманіття джерел інформації. Як затверджено у Рекомендації R(99)15, «під час виборчих кампаній регулятивні рамки повинні підтримувати і сприяти плюралістичному висловленню думок через електронні засоби». Більш того, держави мають «забезпечити висвітлення виборчих кампаній справедливо, збалансовано та неупереджено у загальних програмах радіо і телебачення...».

На додаток до забезпечення справедливого тазбалансованого висвітлення, ЗМІ повинні мати змогу виконувати соціально виняткову функцію «громадського наглядача» шляхом викриття можливих порушень, корупції та непрофесійного управління з боку вибраних представників, а також забезпечувати звітування як кандидатів від влади, так і інших кандидатів протягом передвиборчого періоду. ЗМІ повинні також відігравати роль в гарантуванні прозорості виборчої системи; давати змогу різним кандидатам представляти свої політичні програми; поширювати інформацію щодо правил голосування; викривати будь-які порушення в день виборів та наступні періоди, що можуть включати створення нового уряду та нових політичних подій, змін.

Баланс між зобов’язанням держави забезпечити громадськість достатньою інформацією для поінформованого голосування і, в той самий час, утримуватись від невиправданого втручання в право ЗМІ на свободу висловлювань, є хитким. Заходи, що вживаються, не повинні переходити межу необхідного для досягнення цілі в забезпеченні адекватного поінформування громадськості та отримання нею інформації з різних джерел; ЗМІ повинні мати свободу надання коментарів та аналізу з будь-якого питання, що стосується виборів. Хоча політичні повідомлення та репортажі можуть бути предметом після публікаційних санкцій, будь-які такі заходи мають вживатись шляхом звичайних юридичних процесів, у відповідності до міжнародних стандартів з прав людини.

ІІІ. ЗАКОН ТА ЙОГО ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ

ІІІ.1 Право на свободу висловлювань
та прозорість

Загальне право на свободувисловлювань протягом періоду виборів забезпечене Статтею 58(2) Закону, яка встановлює, що:

Громадяни України мають право вільноі всебічно обговорювати передвиборні програми кандидатів на пост Президента України, політичні, ділові та особисті якості кандидатів...

На додаток, Стаття 13(1) про «публічність і відкритість виборчого процесу» стверджує, що «підготовка та проведення виборів... здійснюється публічно і відкрито».

Щодо доступу ЗМІ до інформації,Стаття 13(4) відзначає, що представникам засобів масової інформації «гарантується безперешкодний доступ на всі публічні заходи, пов’язані з виборами і на засідання виборчих комісій та на виборчі дільниці у день виборів...». Більше деталей встановлено в Статті 28(9), яка відзначає, що представники засобів масової інформації, поміж інших, «мають право бути присутнімина засіданнях виборчих комісій, у тому числі при підрахунку голосів..., як і бути присутніми на виборчих дільницях в день голосування...., в приміщеннях, де проводиться голосування». В свою чергу, виборчі комісії та інші органи державної влади «зобов’язані ... надавати представникам ЗМІ необхідні їм відомості щодо підготовки та проведення виборів» (Стаття 13(4)).

Статті 13(4) та 28(9) є позитивними щодо здатності ЗМІ повідомляти про події, пов’язані з виборами. Ми відзначаємо, що збори, які проводяться владними органами мають, взагалі, бути відкритими, якщо не існує адекватних підстав для закритості, і будь-яка закритість має бути у відповідності до встановлених процедур. Спостереження за зборами є також обов’язковим, якщо громадськість хоче мати реальну змогу брати участь в процесах. На додаток, влада, а в цьому конкретному випадку – Центральна виборча комісія (ЦВК) – мають активно надавати загальній громадськості настільки багато інформації стосовно її (ЦВК) діяльності і змін у виборчих процесах, наскільки можливо, враховуючи інтерес громадськості у цій сфері.

Рекомендації:

·Стаття 13(4) має бути доповнена для забезпечення того, щоб загальна громадськість, як, наприклад, ЗМІ, могла подавати запит та отримувати інформацію стосовно виборчих процесів від ЦВК.

·Збори ЦВК мають, зазвичай, бути відкритими для громадськості і можуть бути закритими лише у відповідності до встановлених процедур і за умов наявності відповідних підстав для закритості.

ІІІ.2 Незалежність ЦВК

Відповідно до Закону «Про Центральну Виборчу Комісію» № 1932-IV від 30 червня 2004, до компетенції ЦВК належить «забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі.»

Стаття 3(1) встановлює незалежність ЦВК,стверджуючи, що «Комісія є колегіальним державним органом, який виконує свої повноваження автономно, незалежно від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх службовців та представників.» Стаття 4(1) також чітко встановлює факт, що ЦВК «діє у відкритий та публічний спосіб».

Відповідно до Статей 6(1) та (2) Закону і Статті85(21) Конституції, представники ЦВК призначаються парламентом за поданням Президента. Верховна Рада (Рада) голосує за єдиний список кандидатів.Це накладає суттєві обмеження, оскільки по суті скасовує свободу вибирати кандидатів Радою. Список, що був запропонований Президентом Кучмою, незважаючи на задекларовану ціль подати кандидатури у члени ЦВК, які би представляли широкий політичний спектр, включав передусім лояльних послідовників його політики. Крім того, згідно з інформацією, що отримала СТАТТЯ 19, ЦВК не діяла незалежно, і випадки підтримки (сприяння Януковичу та перешкоджання Ющенку) були зафіксовані.

Це є питанням, що викликає стурбованість. Центральна Виборча Комісія (чи, як загально визначено, орган, який влаштовує вибори ) виконує важливіфункції, включаючи регулювання процесу висвітлення виборів засобами масової інформації, через розподіл наданого доступу до програм та вирішенням скарг. Тому є надзвичайно важливим, щоб ЦВК діяла вільно від політичного чи іншого втручання, і щоб вона була абсолютно не заангажованою по відношенню до кандидатів для забезпечення справедливого доступу до ЗМІ. Її інституційна автономія та незалежність мають бути гарантовані і захищені законом через такі заходи:

·точне і однозначне визначення в законі, якийприсвячено цьому органу, і, якщо можливо, також в Конституції;

·чітке законодавче закріплення щодо політики інформаційного мовлення, а також повноважень і обов’язків регулятивного органу;

·через правила, що стосуються членства;

·офіційна звітність перед громадськістю через багатоскладовий орган; і

·фінансування заходів.

Особливо в зв’язку з правилами призначення,членів ЦВК слід призначати багатоскладовим органом, таким, як парламент, з поданням кандидатур з широкого кола осіб (а не однієї особи, як у випадку з Україною). Процес призначення членів має бути відкритим і демократичним, не повинен бути під домінуванням якоїсь конкретної політичної партії чи комерційного інтересу, і повинен дозволяти участь у дискусії громадськості.

Рекомендації:

·Мають бути здійснені кроки для гарантування того, що ЦВК є повністю захищеною від політичного чи іншого втручання, як на законодавчому рівні, так і на практиці.

·В ідеалі, до Статей 6(1) та (2) Закону і Статті 85(21) Конституції мають бути внесені поправки, щоб дозволити подання кандидатур на членство в ЦВК з широкого кола осіб.

ІІІ.3 Рівний доступ до ЗМІ

Загальне право на недискримінацію по відношенню до кандидатів протягом передвиборчих процесів гарантується Статтею 3(3) про «рівне виборче право», в якій стверджується, що «всі кандидати... мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі». Також має бути забезпечена «неупередженість органів виконавчої влади... до кандидатів...» (Стаття 11(2)(7)) і заборона кандидатам, що займають посади в органах державної влади, використовувати ресурси цих органів на свою користь (Стаття 64(15)).

Особливо в зв’язку зі ЗМІ, Стаття 11(2)(6) зазначає, що «виборчий процес здійснюється на засадах ... рівних можливостей доступу кандидатів ... до ЗМІ». Стаття 60(1) повторює, що «передвиборна агітація з використанням засобів масової інформації усіх форм власності проводиться з дотриманням принципу рівних умов та в порядку, передбаченому цим Законом». Це, на практиці, переходить в зобов’язання, в зв’язку з субсидіюванням програм доступу, наданого державою, забезпечити надання «однакових друкованих площ у друкованих засобах масової інформації та ефірного часу на радіо і телебаченні» кожному кандидату (Стаття 58(5)).

Щоб дозволити кандидатам ефективно використовувати доступ до громадськості, є також деякі зобов’язання, покладені на органи державної влади: надати приміщення для проведення заходів передвиборної кампанії (Стаття 58(6)): особливо, якщо приміщення було надано для проведення передвиборного заходу одного кандидата, власник не має права відмовити в його наданні іншому кандидату (Стаття 58(9)). ЦВК також забезпечує виготовлення інформаційних плакатів з передвиборчими програмами кандидатів; плакати «повинні бути однаковими за формою, розміром, поліграфічним виконанням» (Стаття 59(3)).

Твердження про рівні можливості для всіх кандидатів, що зазначені вище, вітаються і відповідають міжнародним стандартам свободи висловлювань і недискримінації. На додаток, широко визнаним є, що для забезпечення можливості для політичних кандидатів донести своє послання, необхідним є їхній доступ до ЗМІ. Існує обов’язок держав ліквідовувати будь-які легальні чи адміністративні бар’єри до доступу. Параграф 7.8 Копенгагенського Документу, підписаного державами-членами ОБСЄ говорить:

Для забезпечення того, що воля народу слугує основою влади уряду, держави-учасниці ... гарантують, що ані законодавчі, ані адміністративні перепони не стоятимуть на шляху безперешкодного доступу до ЗМІ на недискримінаційній підставі для всіх політичних угрупувань та індивідів, що бажають взяти участь у виборчому процесі.

Тим не менше, незважаючи на Статтю 64(15), що забороняє зловживання державними ресурсами посадовцями протягом кампанії, були звинувачення, що Янукович незаконно отримував користь від цього, включаючи використання фондів, майна та обладнання.

Рекомендація:

·Влада та громадськість не повинні дозволити партії при владі чи тим, хто знаходиться при владі, використовувати своє становище по відношенню до інших кандидатів для отримання додаткової уваги чи інших практичних переваг.

а) прямий доступ до ЗМІ

Відповідно до Статті60(4) Закону, ЦВК встановлює «порядок надання ефірного часу та друкованих площ» кандидатам. ЦВК чинить так само у випадку «повторного голосування» (Стаття 60(9)).

Прямий доступ надається протягом передвиборчої кампанії між 19.00 та 22.00 (Стаття 61(2)). Кожен кандидат отримує 30 хвилин на загальнонаціональному телеканалі (УТ-1) та 45 хвилин на загальнонаціональному радіоканалі (Стаття 61(4)). Наданий час поділяється на три рівні часові періоди (Стаття 61(4)) і для державних ЗМІ він розподіляється за результатами жеребкування, що проводить ЦВК. (Стаття 61(6)). Забороняється коментувати передвиборчі програми протягом 20 хвилин до і після їх трансляції (Стаття 61(5)).

Надання доступу до друкованих ЗМІ регулюється окремо в Статті 63, в якій стверджується, що кандидат має право опублікувати безкоштовно свою передвиборчу програму в офіційному державному виданні «Голос України» та «Урядовий Кур’єр» «в однаковому для всіх кандидатів поліграфічному виконанні» (Стаття 63(1)). Це також стосується місцевих газет, що перебувають у державній власності, для «забезпечення рівних умов для всіх кандидатів» (Стаття 63(2)).

Міжнародне право визнає, що законною є вимога до громадських ЗМІ забезпечити прямий доступ до ефіру політичним кандидатам. Як прописано в українському законодавстві, доступ має бути розподілений справедливо і без дискримінації та на основі чітких і об’єктивних критеріїв. Справді, як загальний принцип, Принципи свободи слова та регулювання мовленняСТАТТІ 19 стверджують:

До громадських засобів, що ведуть мовлення, висувається вимога забезпечити справедливий, рівний та недискримінаційний характер висвітлення виборів.

Хоча вимоги рівного доступу до ЗМІ відповідають українському законодавству та міжнародним стандартам, на практиці вони не є достатніми для забезпечення адекватного висвітлення всіх кандидатів. Це передусім через те, що один кандидат використовує безмежні можливості для додаткової уваги через новини та інші програми (див. нижче).

Надання доступу до приватних ЗМІ непередбачене українським законодавством, принаймні, для загальнонаціональних ЗМІ. Тим не менше, за останні роки досягнуто консенсусу, що, якщо одна політична партія отримує ефірний час, інші партії також повинні отримати цю перевагу; це правило слід застосовувати не лише по відношенню до громадських ЗМІ, а також по відношенню до приватних медіа-мовників. Останнє міжнародне твердження з цього питання можна знайти в Інструкціях Венеціанської комісії від 2002 р., які недвозначно закріплюють, що «має бути здійснене законодавче закріплення забезпечення мінімального доступу до приватних аудіо-візуальних медіа, з урахуванням передвиборчої кампанії та реклами для усіх учасників виборів.» Схоже відзначається і в Принципах мовлення СТАТТІ 19:

Громадські компанії-мовники зобов’язані надавати прямий доступ до ефіру політичним партіям і/або кандидатам для передач політичного характеру на основі справедливості, рівності та недискримінації. Такі зобов’язання можуть бути покладені також на комерційних та/або комунальних медіа-мовників … за умови, що ці зобов’язання не будуть занадто обтяжливими.

А також:

В комерційних/комунальних медіа-мовників можуть … вимагати надання технічної допомоги партіям і кандидатам для вироблення політичних трансляцій прямого доступу.

Провідним принципом в ході імплементації та у рішенні, чи вимагати у приватних теле-, радіомовників надання прямого доступу, має бути гарантування того, що громадськість достатньо поінформована збалансованим чином.

Враховуючи дискурс популярних приватнихзагальнодержавних телевізійних каналів щодо передвиборчої кампанії, таких, як 1+1, Інтер та ICTV, було би корисним впровадити законодавчі рамки для доступу на ці канали кандидатів. Справді, в Україні телебачення не тільки є найпопулярнішим засобом масової інформації, але, на практиці, частка аудиторії недержавних медіа вища, ніж у УТ-1. Інтер, наприклад, має частку 26,2% аудиторії в порівнянні з 4,7% УТ-1.

Рекомендація:

·Владі слід взяти до уваги вступ до інструкцій для забезпечення наданого доступу до програм на приватних радіостанціях та телебаченні.

б) Справедливе, збалансоване та неупередженеповідомлення

Принцип недискримінації по відношенню до кандидатів слід застосовувати для гарантування того, що кандидати отримають справедливе, збалансоване та неупереджене висвітлення в радіомовленні та телебаченні. Тоді як чітко встановлено, що приватні друковані ЗМІ мають значну свободу в повідомленнях про вибори, до медіа-мовників, як до приватних, так і до державних, слід ставити вимогу висвітлювати передвиборчі кампанії справедливо, збалансовано та неупереджено. Рекомендація Ради Європи чітко визначає:

З визнаною повагою до редакторської незалежності радіомовлення та телебачення, регулятивні рамки мають ... забезпечити виконання обов’язку висвітлювати передвиборчі кампанії справедливо, збалансовано та неупереджено в загальній службі мовників. Таке зобов’язання слід застосовувати і до громадських радіо-, телевізійних ЗМІ, і до приватних в їх відповідних районах передачі інформації.

Важливо відзначити умову «з визнаною повагою до редакторської незалежності радіомовлення та телебачення», маючи на увазі, що не має бути неналежного втручання в зміст програми. Слід також відзначити, що вимоги справедливості та балансу не передбачають, щоб медіа-мовники присвячували однаковий час ефіру всім партіям та кандидатам; це означає, що всім партіям та визначальним поглядам приділяється належна, чи рівна увага.

Зобов’язання повідомляти справедливо та збалансовано стосується служб новин і програм поточних справ, а також інших програм, «які можуть також мати вплив на ставлення виборців». На додаток, Рекомендація R(99)15 відзначає, у зв’язку з новинами та поточними справами:

Публічна влада не повинна користатися привілейованим ставленням радіомовлення та телебачення у таких програмах.

Зобов’язання справедливості та збалансованостіпоширюється на державні чи приватні друковані медіа, як і на всіх представників радіомовлення та телебачення. Рекомендація R(99)15 обумовлює:

Випуски друкованих медіа, якими володіє публічна влада, висвітлюючи передвиборчі кампанії, мають робити це справедливо, збалансовано та неупереджено, без дискримінації проти чи за певну політичну партію чи кандидата.

Це прямо стосується державних друкованих ЗМІ в Україні.

Цей принцип не розвинено в Законі і його широко ігнорують на практиці. Наприклад, між 1 і 15 вересня висвітлення прямих промов Януковича в новинахна УТ-1 перевищило близько в 10 разів висвітлення інших головних кандидатів, а його головного суперника – Ющенка – в 818 разів. Крім того, в серпні, протягом періоду збору голосів на підтримку кандидатів, загальнонаціональні канали постійно подавали нову інформацію про досягнення команди Януковича. Таке додаткове висвітлення привілейованих кандидатів спеціально виключається з регулювання ЗМІ під час виборів, відповідно до Статті 58(3), в якій зазначається, що «офіційні повідомлення в період виборчого процесу … про дії кандидатів на пост Президента України, пов’язані з виконанням ними посадових повноважень … не вважається частиною передвиборчої кампанії» (курсив додано). Хоча переваги посадовцям (чи їх привілейованим наступникам) є фактом виборів в усіх країнах, в деяких можуть прослідкуватися особливо очевидні та шкідливі форми зловживань.

Жеребкування використовується для часовогорозподілу програм наданого доступу. Як яскравийконтраст, питання новин, політичної реклами та інших програм, які показують, що певних кандидатів було зіставлено з образами, які можуть викликати негативну реакцію у глядачів, як-от: насилля, екстремістська поведінка чи злочин. Деякі повідомлення ЗМІ маніпулюють висвітленням національних чи етнічних питань для завдання явної шкоди Ющенку. Наприклад, загальнонаціональні канали телебачення і пропрезидентські газети із завзяттям поширювали інформацію про мітинги демонстрантів, які несли символи нацистської Німеччини, натякаючи, що вони були організовані опозицією. Головні канали також мали тенденцію представляти Януковича в позитивному, а Ющенка – в негативному світлі. Ці форми нерівного, несправедливого та незбалансованого висвітлення також можна було широко спостерігати в громадських ЗМІ.

Підтримка з боку громадських радіомовників тателебачення є особливо тривожною, оскільки вони на підставі засадних принципів зобов’язані гарантувати, щоб громадськість отримала адекватну інформацію протягом виборів щодо платформ політичних партій і кандидатів, питання кампанії та інші важливі аспекти стосовно виборів.

Рекомендації:

·Слід встановити особливі інструкції, які б вимагали від радіомовників та телебачення забезпечувати справедливе і збалансоване висвітлення різних партій і політичних кандидатів, з належною повагою до редакторської свободи ЗМІ.

·Слід здійснити спеціальні спроби для гарантування неупередженості в усі часи, але, особливо, в період виборів.

·Представники радіомовлення та телебачення не повинні надавати надмірного висвітлення в новинах та програмах поточних подій представникам влади.

ІІІ.4 Політична реклама

На додаток до можливості надання доступу, що вимагається Законом, кандидат може купити час для політичної реклами. Це прописано Статтею 60(5), в якій стверджується:

Передвиборча кампанія в ЗМІ ... за рахунок коштів кандидата ... здійснюється на умовах рівної оплати за одиницю часу і ... друкованої площі та обмежується лише граничним розміром витрат виборчого фонду.

Політичну рекламу можна купити в приватнихдрукованих ЗМІ (Стаття 63(5)).

Засоби масової інформації повинні не пізніше як за сто тридцять днів до дня виборів встановити розцінки вартості одиниці ефірного часу та друкованої площі. В свою чергу, Національна рада України з питань радіомовлення та телебачення і Державний комітет телебачення і радіомовлення України визначають середньозважений показник вартості одиниці (Стаття 60(6)). Ціни мають бути опубліковані та оголошені через ЗМІ не пізніше, ніж за 120 днів до дня виборів (Стаття 61(2)).

Закон також встановлює, що жодний засіб масовоїінформації не може сприяти певному кандидату шляхом наданням знижок (Стаття 60(6)). Більш того, «засіб масової інформації, який надав ефірний час або друковану площу кандидату ... не може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих самих умовах іншому кандидату», за винятком ЗМІ, якими володіють партії (Стаття 60(8)).

СТАТТЯ 19 вітає пункти Статті 60(5), в якихвстановлюється, що політична реклама надається на недискримінаційній основі, що відповідає міжнародним стандартам в цій сфері. Наприклад, в Рекомендації R(99)15 зазначається, що, якщо друковані ЗМІ різних форм власності приймають політичну рекламу, вони мають діяти в цьому питанні, керуючись принципами справедливості і рівності. В ній також рекомендується:

Регулятивні рамки мають гарантувати, щоб ... можливість купівлі рекламної площі була доступною для всіх сторін, що змагаються, і на рівних умовах і ставках плати.

Правило недискримінації в Статті 60(8) малорезультатом покращення через парламентські вибори 2002, коли деяким кандидатам відмовили в можливості купівлі часу для політичної реклами на певних каналах. Тим не менше, хоча було менше таких відмов, велика кількість різних технологій була застосована, щоби зменшити позитивний вплив реклами опозиційного кандидата, включно з негативною агітацією, спрямованою на нього до чи одразу після його реклами. Хоча Янукович переважно утримувався від використання такої форми негативної агітації, її широко застосовували псевдо-кандидати Роман Козак та Олександр Яковенко. Останній, наприклад, протиставив свою рекламу проти реклами Ющенка, демонструючи, що, у випадку перемоги Ющенка, Україну буде поділено навпіл.

Більш того, політичні реклами певних кандидатів містили витяги з промов Ющенка, які було вирвано з контексту і представлено таким чином, щоб створити негативний імідж опозиційного кандидата. Реклама, виготовлена певними кандидатами, містилачи взагалі складалась з аспектів, що показують Ющенка в негативному світлі. Наприклад, в період з 1 по 15 вересня, одна третина політичної реклами на ICTV (22 з 60 рекламних роликів) і майже половина – на УТ-1 (46 з 98) були спрямовані проти Ющенка. Це явище зросло протягом другої половини вересня, коли про Ющенка повідомляли негативно в 36% всіх політичних рекламних роликів на Інтері, в 48% – на 1+1 і в 54% – на УТ-1. Приблизно одна чверть від матеріалів наданого доступу кандидатів на УТ-1 і Радіо 1 були також спрямовані проти нього. В деяких випадках автор «негативної» політичної агітації не був визначений.

Явище негативної політичноїагітації є особливо тривожним у тих випадках, коли автор невідомий. Це наводить на думку, що режим кампанії не є повністю відкритим та прозорим. В той час, як негативну агітацію практикують в багатьох країнах, і обміни думками між кандидатами не завжди відповідають етичним нормам, проблема постає, коли існує гострий дисбаланс, і атаки регулярно спрямовані на конкретного кандидата.

Рекомендація:

·Громадськість має бути свідома походження оплаченої політичної реклами

ІІІ.5 Право відповіді

Право відповіді забезпечується Статтею 64(5) Закону як реакція на «розповсюдження завідомо неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента України» (Стаття 64(5)). В статті стверджується, що засіб масової інформації, «що оприлюднив інформацію, яку кандидат на пост ... вважає явно недостовірною, не пізніш як через три дні після дня оприлюднення таких матеріалів, але не пізніш як за два дні до дня виборів зобов’язаний надати кандидату ... на їх вимогу, можливість спростувати такі матеріали»

Це положення є позитивним, оскільки протягом короткого та інтенсивного передвиборчого періоду, неправдиві звинувачення можуть мати визначальний ефект на загальний результат. Тоді як за звичайних обставин кожен, кого дискредитували, може подати позов у суд за наклеп, в ході виборів шанси схиляються на те, що справа не буде вирішена до проведення голосування і, таким чином, не матиме великої цінності у виправленні будь-якої упередженості в ході виборчого процесу, що могла мати місце. Тому рекомендовано, щоб безперешкодні процедури були доступними. В Рекомендації R(99)15 стверджується:

Враховуючи коротку тривалість передвиборної кампанії, будь-який кандидат чи політична партія, яким надається право відповіді за національним законом, повинні мати можливість скористатися цим правом в період кампанії.

На практиці моніторинг ЗМІ показав, що, незважаючи на правила права на відповідь, деяких кандидатів«обливають брудом» в ЗМІ, і вони, схоже, не можуть адекватно відповісти на розповсюдження неправдивої чи такої, що завдає шкоди, інформації про них. Це особливо стосується справи з політичною агітацією, спрямованою проти Ющенка.

ІІІ.6 Громадська думка та екзіт-поли

В Статті 60(7) зазначається:

Засоби масової інформації у разі оприлюднення результатів опитування громадської думки, пов’язаного з виборами Президента України, зобов’язані зазначити організацію, що проводила опитування, час його проведення, кількість опитаних, метод збору інформації, точне формулювання питання, статистичну оцінку можливої помилки.

На додаток, Стаття 64(13) встановлює, що засобам масової інформації забороняється поширювати інформацію про результати опитувань громадської думки протягом останніх п’ятнадцяти днів передвиборчої кампанії чи дня «повторного голосування». Також забороняється оприлюднення результатів екзіт- полів під час голосування до його закінчення (Стаття 64(18)).

Стаття 60(7) також вітається, оскільки проопитування громадської думки слід завжди повідомляти з належною увагою, бо вони можуть бути використані як потужний інструмент підтримки, і можуть іноді спричинити надмірний вплив на наміри голосування. Якщо вони використовуються належним чином, опитування громадської думки можуть бути важливим шляхом визначення думок населення з приводу певних питань, партій, лідерів. Рекомендація R(99)15 радить, щоб певні правила регулювали їх публікації:

Регулятивні чи саморегулятивні обмеження мають гарантувати, що ЗМІ, які поширюють інформацію про результати опитувань громадської думки, надавали громадськості необхідну інформацію для суджень на основі цінності опитувань. Така інформація може включати:

– назву політичної партії чи іншої організації, чи особи, що доручила і фінансувала опитування;

– визначення організації, яка провела опитування і яку методологію застосовувала;

– вказівка похибки опитування;

– вказівка дати і/чи періоду, протягом якого було здійснено опитування.

Положення статей 64(13) і 64(18) є кориснимив обмеженні потенційно негативних ефектів опитувань громадської думки та екзит-полів, а саме, в їх надмірному впливі на громадськість; дані опитувань можуть бути відкритими для маніпуляцій з боку політиків та недобросовісних осіб, які проводять опитування. В той самий час, 15 днів є надто довгим часом для заборони таких опитувань. Порівняльна практика показує, що, якнайбільше, тиждень є достатнім. Крім того, головна проблема з опитуваннями громадської думки в Україні полягає в тому, що є дуже мало справді незалежних опитувань.

Рекомендація:

·Слід внести поправки до Статті 64(13), щоб зменшити період, протягом якого забороняється поширювати результати опитувань громадської думки, до одного тижня до виборів.

ІІІ.7 Інформування виборця

В статті 13(2) зазначається, що для забезпечення відкритості і публічності виборчого процесу, виборчі комісії забезпечують інформування виборця. Сюди включають:

(1) інформування громадськості про свій склад, місцезнаходження та режим роботи, про утворення територіальних виборчих округів і виборчих дільниць, про час і місце проведення голосування, про основні права виборця ...

(2) забезпечення можливостей ознайомлення громадян із списками виборців, відомостями про кандидатів ... передвиборчими програмами, з порядком заповнення підписних листів і виборчих бюлетенів.

Громадськість також має бути поінформована про результати виборів (Стаття 13(2)(3)). Рішення виборчих комісій доводяться до відома громадян через ЗМІ (Стаття 13 (3)).

Положення про інформування виборця вітаються, тому що на додаток до вимог, що стосуються нейтральності та справедливості, державні ЗМІ (включаючи приватні ЗМІ, що отримують додаткову фінансову підтримку з громадських джерел) також зобов’язані надати громадськості загальну інформацію про політичні партії, кандидатів, питання кампанії, процесів голосування та інших питань, що стосуються виборів. Це випливає з міжнародно-правового обов’язку держав «проводити вільні вибори в прийнятні проміжки шляхом таємного голосування, за умовами, які забезпечать вільне волевиявлення населення у виборі законодавчої влади.» Це передбачає, що громадяни мають володіти необхідною інформацією для реєстрації й голосування та для здійснення поінформованого вибору стосовно питань, що є предметом голосування.

ІІІ.8 Інші питання

а) Обмеження права свободи висловлювань в період кампанії

«Обмеження щодо ведення передвиборної агітації» наведені в Статті 64. В статті 64(3), зокрема, зазначається:

Поширення у будь-якійформі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, забороняється.

Крім того, державним і комунальним засобаммасової інформації заборонено агітувати за або проти певного кандидата. Діяльність цих ЗМІ може бути тимчасово припинена у разі порушення цієї вимоги (Стаття 64(4)).

Немає потреби включати Статтю 64(3) до законодавства, оскільки ці вимоги слід, до міри їх законності, включити до закону загального застосування, аніж до специфічно виборчого закону. Їх включення тут може інтерпретуватись як подвійне попередження кандидатам та/чи їх ЗМІ у застосуванні їхнього права на висловлення протягом передвиборної кампанії.

На додаток, будь-які обмеження права на свободу висловлювань в ході передвиборчого процесу, як і в усі інші часи, має відповідати суворому тесту, що складається з трьох частин. Цей тест вимагає, щоб будь-яке обмеження: а) було забезпечене законом; б) здійснювалось для охорони законного інтересу громадськості; в) було необхідним для охорони цього інтересу.

Бути «забезпеченим законом» передбачає нетільки те, що обмеження базується на законі, а ще й те, що такий закон відповідає певним стандартам чіткості і доступності. Третя частина тесту, вимога необхідності, означає, що навіть коли заходи спрямовані на захист законного інтересу, уряд має показати, що існує «серйозна соціальна потреба» для таких заходів. Більш того, обмеження має бути пропорційним до законної цілі, яка переслідується, а причини, якими мотивуються для виправдання власне обмеження, мають бути доцільними і достатніми.

З урахуванням проблеми відповідальності, Інструкції для висвітлення виборів у перехідних демократіях СТАТТІ 19 рекомендують, щоб засоби масової інформації, які просто передруковують послання, здійснені іншими, отримали захист:

Наполегливо рекомендується, щоб засоби масової інформації були звільнені від відповідальності за незаконні твердження, висловлені кандидатами чи представниками партії і показані в ході виборчої кампанії, на відміну від тих, хто чітко і прямо стимулює насилля. Тільки партії і представники мають відповідати за будь-які незаконні твердження, що вони висловлюють.

ЗМІ не повинні нести відповідальність занезаконні висловлювання політичних кандидатів, що прозвучали в повідомленнях чи трансляціях, якщо це не стосується тих випадків, коли засіб масової інформації, про який йде мова, спеціально вжив певних кроків для прийняття твердження, чи якщо висловлені думки є очевидно незаконними, а засіб масової інформації мав реальну змогу перешкодити поширенню цих слів. ЗМІ мають також нести меншу відповідальність за зміст програм наданого доступу. Якби ЗМІ були відповідальними за зміст трансляцій наданого державою доступу, це би поставило їх у становище потенційних цензорів. Цей відхід від нормальних правил правової відповідальності є виправданим коротким терміном перебігу кампанії і фундаментальною важливістю вільних і чесних виборів, вільних політичних дебатів. Таке обмеження відповідальності, тим не менше, не звільняє політичні партії та інших осіб від відповідальності за власні твердження.

Крім того, порушення Статті 64(4) може включати призупинення діяльності засобу масової інформації. Хоча, як наголошено вище, надзвичайно важливо, щоб ЗМІ забезпечували сувору неупередженість протягом виборчих процесів, санкції мають завжди бути пропорційними до завданої шкоди і мають застосовуватися диференційованим чином. Нормальним буде застосовувати до початкового порушення попередження, яке би окреслило природу порушення та закликало до неможливості його повторення. Штрафи можна накладати у більш серйозних випадках, але тільки після того, як інші засоби не спричинили вирішення проблеми, а призупинення і/чи анулювання ліцензії має застосовуватись лише у випадках, коли засіб масової інформації постійно чинив грубі порушення, а інші санкції виявились неспроможними вирішити проблему.

Рекомендації:

·Будь-які обмеження права на висловлення думки в передвиборчий період мають, як і в усі інші часи, повністю відповідати тесту з трьох складових для таких обмежень, зазначеному вище.

·ЗМІ не повинні нести відповідальність за незаконні висловлювання політичних кандидатів у повідомленнях чи репортажах, а тільки у випадках, коли ЗМІ, про який йде мова, здійснив спеціальні кроки, щоб прийняти такі висловлювання, або, якщо висловлювання були явно незаконними, а засіб масової інформації мав належну можливість запобігти поширенню цих висловлювань.

·Санкції завжди мають бути пропорційними до завданої шкоди, а призупинення діяльності не може мати місце, крім випадку, коли засіб масової інформації постійно чинив грубі порушення, а застосування інших санкцій виявилось неспроможними вирішити проблему.

б) Вимога об’єктивності

В Статті 13(4) зазначається, що «засоби масової інформації зобов’язані об’єктивно висвітлювати хід виборчого процесу».

Це положення не бере до уваги фундаментальну різницю між друкованими ЗМІ, з одного боку, та радіомовленням і телебаченням, з іншого. Тоді як радіомовлення і телебачення мають здійснювати повідомлення справедливо, збалансовано і неупереджено, загально визнаним є, що друковані та Інтернет-видання мають бути вільними для висловлення політичних вподобань щодо одного чи іншого кандидата. Звідси, Стаття 13(4) суперечить Принципу І.1 Рекомендації R(99)15, в якій зазначається:

Регулятивні рамки висвітлення виборів не мають втручатись ані в редакторську незалежність газет чи журналів, ані в їхнє право на висловлення будь-яких політичних вподобань.

Загалом, надається перевага забезпеченню справедливих, збалансованих та неупереджених повідомлень через саморегулятивні заходи. Наприклад, в Рекомендації R(99)15 робиться наголос в її преамбульному положенні на «важливій ролі саморегулятивних заходів самих спеціалістів засобів масової інформації, наприклад, у формі кодексу роботи, який встановлює принципи належної практики для відповідального, точного і справедливого висвітлення передвиборчих кампаній». Також додається, що державам-членам слід вжити заходів для справедливого, збалансованого і неупередженого повідомлення радіомовників та телевізійників «де це не забезпечується саморегулюванням» (курсив додано). Але, на жаль, в Україні не діє ефективна регулятивна система.

Важливо відзначити, що вимогу справедливого, збалансованого та неупередженого повідомлення не слід сприймати як таку, що застосовується до кожного окремого випадку індивідуально; вона, швидше, встановлює загальнообов’язкове зобов’язання приділяти належну увагу всім сторонам і визначальним позиціям в ході передвиборчої кампанії.

Рекомендація:

· Положення Статті 13(4) слід обмежити до радіомовлення та телебачення.

IV. ВИСНОВКИ

Закон містить деякі позитивні риси, такі, як загальна гарантія свободи висловлювань протягом передвиборчої кампанії, забезпечення недискримінації у зв’язку з кандидатами та їх доступом до ЗМІ, включаючи наданий доступ і купівлю політичної реклами, та правила щодо права швидкої відповіді. У той самий час СТАТТЯ 19 приходить до висновку, що положення Закону і, особливо, їх імплементацію, можна суттєво покращити.

В цілому, ефективна система для справедливого та збалансованого висвітлення виборів відсутня в Україні. Ефективна імплементація законодавства сильно ускладнюється фактом контролю основних засобів масової інформації кандидатами чи особами, що їх підтримують. Особливо, головна критика Ющенка лунає з каналів, близьких до Голови Адміністрації Президента, Віктора Медведчука (УТ-1, Інтер, 1+1), тоді як канали, якими володіє Віктор Пінчук (ICTV, Новий Канал), продемонстрували більшу збалансованість в повідомленнях про Ющенка і менше фаворитизму по відношенню до Януковича. Такий стан справ відображає поділ журналістської спільноти відповідно до політичної приналежності, а також високий рівень маніпуляцій засобами масової інформації. Викликають стурбованість докази зростання використання темників (інструкції для ЗМІ, підготовлені Адміністрацією Президента) протягом передвиборчого періоду – складові новин фактично ідентичні на всіх головних телевізійних каналах, звідки випливає висновок: ЗМІ слідують тим самим інструкціям. Як повідомляють, темник, виданий з приводу першого передвиборчого мітингу Ющенка, проведений 4 липня, давав такі інструкції: «При висвітленні події, не показуйте довгих кадрів з мітингу і знімки натовпу; показуйте лише групи п’яних людей з соціально неприйнятною, девіантною (такою, що не відповідає нормам) поведінкою».

Для покращення імплементації законодавства, в березні 2004 р. Рада ухвалила звернення до різних державних структур, закликаючи до справедливості в ході передвиборчої кампанії. Звернення закликає органи державної влади «використовувати всі засоби для забезпечення свідомого вибору громадян і безперешкодного висловлення їх громадянської позиції протягом голосування» і просить їх уникати «використання повноважень і ресурсів на користь будь-якого кандидата». Інше недавнє звернення Ради закликає ЗМІ та урядові структури забезпечити неупереджене висвітлення виборів для попередження «викривлення фактів і маніпуляції технологіями». На додаток, в зверненні наполягається на повній відповідності українському законодавству Центральної Виборчої Комісії і Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, додаючи, що політичне втручання в роботу ЗМІ є абсолютно неприйнятним. Також зазначається, що Рада має намір слідкувати за виборчим процесом для гарантування рівного доступу для всіх кандидатів.

Хоча вищезазначені звернення вітаються, українській владі слід, як питання найбільшої невідкладності, вжити твердіших заходів для створення ефективного режиму повідомлення про вибори та для рівного доступу кандидатів до ЗМІ. Такі заходи, як пріоритетні, спрямовані на гарантування того, щоб громадськість була адекватно поінформована про виборчі процеси, кандидатів і загальний політичний контекст для спроможності здійснення поінформованого і вільного вибору в день виборів. Це є чіткі передумови для вільних і справедливих виборів у відповідності з демократичними стандартами.

27 жовтня 2004

Цей документ був підготовлений за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є предметом відповідальності лише СТАТТІ 19 і за жодних обставин не може розглядатись як такий, що відображає позицію Європейського Союзу.

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори