пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200510
20.04.2005 | Віктор Колісник, м. Харків

Попередній правовий аналіз конституційних новел

   

Конституційна реформа, перший етап якої завершився 8 грудня 2004 року ухваленням Закону «Про внесення змін до Конституції України»[1], може істотно вплинути на систему взаємовідносин та взаємодії між органами державної влади, однак навряд чи можна однозначно стверджувати, що такий вплив буде виключно позитивним.

Зміни передбачають перерозподіл та уточнення компетенції державних органів, удосконалення механізмів та процедур, пов’язаних з реалізацією їх державно-владних повноважень. По-новому вирішується питання щодо дострокового припинення повноважень народних депутатів, розпуску парламенту, створення коаліції депутатських фракцій, порядку формування уряду, призначення керівників центральних органів виконавчої влади тощо. У зазначеному Законі уточнено перелік суб’єктів законодавчої ініціативи, за комітетами парламенту визнано право здійснювати контрольні функції, подовжено термін повноважень українського парламенту з чотирьох до п’яти років, запроваджено інший порядок визначення дати проведення парламентських та президентських виборів, передбачено новий механізм виконання повноважень глави держави у разі їх дострокового припинення, поновлено право органів прокуратури здійснювати нагляд за дотриманням прав і свобод людини й громадянина.

Більш конкретно і чітко визначено порядок усунення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності статусу народного депутата України з іншою діяльністю (ч. 4 ст. 78 Конституції України). У разі виникнення таких обставин народний депутат зобов’язаний у двадцятиденний термін або припинити таку діяльність або подати заяву про складання повноважень народного депутата України. Це положення має позитивно вплинути на роботу парламенту, адже добре відомо про непоодинокі випадки, коли деякі державні службовці протягом тривалого часу перебували на посаді, залишаючись народними депутатами України, відверто нехтуючи при цьому конституційні вимоги щодо несумісності.

Як логічне продовження зазначеного положення у Законі про внесення змін до Конституції України передбачено додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України: у разі порушення ним вимог щодо несумісності (якщо протягом двадцяти днів зазначені обставини не будуть усунуті) та у разі невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії, за списком якої його було обрано, або у разі виходу з неї (п. 5, 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України). Це має сприяти більш відповідальному ставленню народних депутатів до виконання покладених на них обов’язків, до виконання ними Конституції та законів України.

Однак це може поставити народних депутатів України у повну залежність від лідерів депутатських фракцій та навіть призвести до диктату останніх. До того ж виникає правова колізія: з одного боку, у лідерів фракцій з’являється реальна можливість нав’язувати членам фракції власне бачення та власну точку зору з будь-якого питання і відповідно фактично вимагати від них голосувати тільки певним чином, а з іншого – голосування за Основним Законом України має здійснюватися, по-перше, особисто (ч. 3 ст. 84 Конституції України), а, по-друге, народні депутати не можуть нести юридичної відповідальності за результати голосування (ч. 2 ст. 80 Конституції України). Зазначені конституційні приписи означають, що народні обранці мають право голосувати з будь-якого питання на власний розсуд, виходячи з власного бачення, керуючись при цьому своєю правосвідомістю та сумлінням. Ще більш гострим таке протиріччя постає у разі, коли виходити з позиції тих науковців, що визнають існування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності. На нашу думку, конституційно-правова відповідальність полягає у настанні несприятливих негативних наслідків правового характеру у разі порушення Конституції України або неналежного виконання конституційно-правових норм. Тоді виходить, що одні конституційні норми ставлять народного депутата у повну залежність від волі та забаганок (або навіть сваволі) лідерів фракцій, а інші – дозволяють народному обранцю виявити певну політичну свободу і самостійність. Та скористатися нею навряд чи у багатьох парламентарів виникне бажання, оскільки це може з великою вірогідністю потягти за собою настання негативних наслідків у вигляді дострокового позбавлення депутатського мандата.

Таким чином у парламенті може виникнути досить складна ситуація. Разом з тим слід мати на увазі, що деякі фахівці віддають перевагу жорсткій партійній дисципліні на противагу сумнівній самостійності парламентарів. Так, ще під час розгляду одного з перших проектів нової української Конституції угорський експерт Андраш Шайо наголошував: «Я особисто не в захопленні від партійної дисципліни, яка сьогодні є в Європі. Однак більшою мірою я за тиранію партії, ніж за тиранію самостійних депутатів, при якій ваш голос просто продається. Повторюю, ознаки цього спостерігаються сьогодні у східноєвропейських парламентах, зокрема, в Польщі це стало серйозною проблемою нестабільності в поєднанні з дуже невдалим виборчим законодавством. Йде процес розшарування і це призводитиме до збільшення влади президента. Таким чином, погодившись з тим, що нам потрібен сильний виконавчий орган, треба будувати таку структуру парламенту, яка спроможна балансувати, і цим забезпечувати свою життєдіяльність»[2]. Проте, з огляду на ту практику штучного формування і так званої «постійно діючої парламентської більшості», і ситуативної більшості для голосування у парламенті з окремих питань, яка склалася протягом останніх років, можна припустити, що окремі негативні тенденції навряд чи вдасться повністю подолати найближчим часом. Тому в українському «виконанні» досить вірогідними можуть стати спроби неправомірного впливу (чи навіть тиску) уже виключно на лідерів партійних фракцій з боку окремих політичних чи фінансових угрупувань, і тоді надмірно жорстка партійна дисципліна дозволить створити «керований» (або навіть «кишеньковий») парламент. Для цього вже не потрібно буде «накопичувати» голоси багатьох депутатів, досить буде «купити» лідерів фракцій чи якимось іншим чином залучити їх (можливо шляхом примусу, залякування, погроз, шантажу) до виконання плану дій, складеного за межами парламенту. Мабуть виключати таку можливість не слід. За таких умов і процес формування уряду може стати певною мірою керованим та заздалегідь обумовленим окремими фінансовими угрупованням задля реалізації власних вузько кланових інтересів всупереч конституційним приписам, демократичним засадам та гаслам.

Однією з новел Закону є подовження строку повноважень Верховної Ради України до п’яти років (ст. 76 Конституції України). Разом з тим слід зазначити, що в теорії конституціоналізму однією з гарантій стабільності влади та одним з елементів системи стримувань і противаг визнається встановлення саме різних термінів повноважень вищих органів державної влади. В Україні після запровадження посади Президента повноваження і глави держави, і парламенту складали п’ять років. Влітку 1993 року в Україні виникла глибока політична криза, для виходу з якої «враховуючи соціально-політичну ситуацію, що склалася в Донбасі та інших регіонах України» 17 червня 1993 року Верховна Рада України навіть призначила на 26 вересня 1993 року проведення всеукраїнського референдуму «з питань довір’я (недовір’я) Президенту України та Верховній Раді України»[3]. Але згодом, після проведення політичних консультацій, Президент України і Верховна Рада України погодилися на проведення дострокових парламентських та президентських виборів і необхідність референдуму відпала сама собою. При цьому вдалося, по-перше, погасити страйкові емоції та пристрасті, по-друге, подовжити свої повноваження (Верховній Раді – на півроку, а Президенту України – майже на рік, адже новообраний Президент України вступив на посаду 19 липня 1994 року). 7 жовтня 1993 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України»[4], яким скоротила термін повноважень Верховної Ради України з п’яти до чотирьох років.

Запроваджені у Законі додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України сприятимуть активізації роботи парламенту (ч. 2 ст. 90 Конституції). Проте навіть за умови відсутності реальної згоди щодо зближення політичних позицій та щодо сформування персонального складу уряду, коаліція депутатських фракцій зможе протягом тривалого часу з метою самозбереження просто імітувати виконання відповідних умов й саме таким чином формально уникнути можливості розпуску парламенту, тобто штучно звести нанівець зазначені конституційні вимоги .

Порядок роботи Верховної Ради тепер передбачається встановити Регламентом (ч. 5 ст. 83 Конституції), хоча за чинною Конституцією мав бути ухвалений закон про регламент. Складається враження, що не спромігшись ухвалити закон про регламент протягом більше ніж восьми років всупереч вимогам Основного Закону, парламент вирішив повернутися до застарілої практики та узаконити чинний Регламент 1994 року, за яким уже понад десять років працюють парламенти трьох скликань поспіль. По суті ж це спроба обійти підпис Президента, оскільки закон про регламент потрібно було б подати на підпис глави держави, а от новий Регламент парламенту, якщо йти за практикою, що склалася у попередні роки, міг би бути ухвалений постановою Верховної Ради України, як це сталося у 1994 році. Тоді б і з внесенням будь-яких змін до Регламенту Верховної Ради України не виникало б жодних проблем, оскільки їх також не потрібно було б подавати на підпис глави держави. Напевно саме такої мети намагалися досягти розробники цього законопроекту. Однак такий шлях означав би повне нехтування конституційними приписами, оскільки відповідно до вимог п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України «організація і порядок діяльності Верховної Ради України» мають визначатися виключно законами України.

До головних здобутків конституційної реформи зазвичай відносять встановлення правових засад утворення в парламенті коаліції депутатських фракцій (ч. 6-7 ст. 83 Конституції України) та істотну зміну порядку формування уряду (ч. 8 ст. 83, п. 12 ч. 1 ст. 85, п. 9 ч. 1 ст. 106, ч. 2-4 ст. 114 Конституції України)[5].

За загальним правилом коаліція депутатських фракцій має формуватися протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання нового складу Верховної Ради України. Зрозуміло, що йдеться про ту ж саму парламентську більшість, яку кілька разів штучно формували в українському парламенті протягом останніх років і яка через певний час періодично припиняла своє існування. Зокрема, 27 вересня 2002 року лідерами фракцій «Аграрники України», Народно-демократичної партії, політичних партій промисловців і підприємців та «Трудова Україна», „Регіони України», Соціал-демократичної партії (об’єднаної), а також депутатських груп «Демократичні ініціативи», «Європейський вибір», «Народний вибір» та «Народовладдя» була підписана Угода про утворення та основні засади діяльності постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді четвертого скликання. Додатком до цієї Угоди стало Положення про постійно діючу парламентську більшість у Верховній Раді четвертого скликання[6].

У зв’язку із запропонованим у Законі про внесення змін до Конституції України нововведенням виникають такі запитання: що означає „протягом одного місяця» – адже місяці бувають тривалістю і 30 днів, і 31 день, і навіть 28 днів? Тим більше, що в інших положеннях цього Закону прямо вказуються конкретні терміни: «не пізніше ніж на п’ятнадцятий день» (п. 9 ч. 1 ст. 106 Конституції України), «протягом тридцяти днів однієї чергової сесії» (п. 3 ч. 2 ст. 90 Конституції України), «протягом шістдесяти днів після відставки» (п. 2 ч. 2 ст. 90 Конституції України)[7]. Що означає „за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій»? Яким чином має бути оформлено створення коаліції депутатських фракцій (юридична або політична угода, конституційний чи адміністративний договір тощо)? Все це має бути встановлено у Регламенті Верховної Ради України, але для комплексного конституційно-правового аналізу внесених змін відповіді потрібні вже зараз. А як бути, наприклад, у тому випадку, коли глава держави вважає, що під час створення коаліції не було враховано результати виборів і узгодження політичних позицій не відбулося? Конституція не дає відповіді на це запитання.

Формування уряду має тепер розпочинатися з внесення коаліцією депутатських фракцій пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра (ч. 8 ст. 83 Конституції України). Глава держави повинен внести відповідне подання до парламенту не пізніше, як на п’ятнадцятий день (п. 9 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Але чи має право Президент України не погодитися з пропозицією коаліції? А якщо глава держави не внесе таке подання або пропустить встановлений термін? Звичайно, Конституція розрахована на те, що її будуть виконувати, однак добре відомими є непоодинокі випадки, коли глава держави навіть після подолання парламентом президентського вето не підписував закон, хоча згідно з вимогами Конституції України зобов’язаний був це зробити протягом десяти днів. Так, наприклад, Закон „Про Кабінет Міністрів України» парламент ухвалював кілька разів, навіть подолав вето Президента України, але останній всупереч вимогам ст. 94 Конституції не підписав його і повернув до парламенту, хоча зобов’язаний був підписати та офіційно оприлюднити.

Відповідно до конституційних змін персональний склад уряду практично повністю формуватиметься парламентом, який призначатиме членів уряду за поданням Прем’єр-міністра України. Лише кандидатури на посади міністрів оборони та закордонних справ, а також Голови Служби Безпеки України призначатимуться парламентом за поданням Президента України. Це означає, що формування уряду може перетворитися в умовах українських політичних реалій у досить тривалі та затяжні політичні торги між фракціями. Це може значно затягнути процес формування уряду та негативно відбитися як на фаховому рівні його персонального складу, так і на результативності його роботи як колегіального органу.

Інколи висловлюється думка про те, що запропонована модель є спробою використання європейського досвіду. Але при цьому не уточнюється, досвід яких саме європейських держав мається на увазі? Зазвичай навіть у парламентарних республіках та парламентарних монархіях глава уряду призначається главою держави за погодженням з парламентом, а інші члени уряду – главою держави за поданням прем’єр-міністра. У деяких країнах глава держави призначає главу уряду, а за пропозицією останнього – членів уряду, який згодом має звернутися до парламенту з метою отримання вотуму довіри. Зазначена процедура називається інвеститурою уряду. Вона передбачена у конституціях Італії, Іспанії, Греції, Польщі, Фінляндії, Туреччини, Латвії, Македонії, Албанії, Вірменії тощо.

Розробники проекту Закону про внесення змін до Конституції України, намагаючись запровадити в Україні деякі переваги парламентарної форми правління, пішли ще далі, ніж більшість європейських держав й отримали в результаті окремі ознаки такої собі «суперпарламентарної» республіки. Адже не лише глава українського уряду, а і його персональний склад тепер будуть призначатися лише Верховною Радою України практично без будь-якої участі у цьому процесі глави держави, оскільки покладання на нього обов’язку внести подання щодо кандидатури на посаду Прем’єр-міністра, запропонованої коаліцією депутатських фракцій, зводить роль Президента України до суто технічної функції. Схожий механізм формування уряду запроваджено у Республіці Болгарія за Конституцією від 12 липня 1991 року. Так, відповідно до п. 6 ст. 84 Конституції Болгарії Народні збори „обирають і звільняють з посади міністра-голову і за його пропозицією – Раду Міністрів; вносить зміни до уряду за пропозицією міністра-голови»[8]. Згідно зі ст. 99 Конституції Болгарії Президент після консультацій з парламентськими групами доручає кандидату на посаду міністра-голови, що рекомендується найбільшою за чисельністю парламентською групою, сформувати склад уряду. Якщо протягом семи днів кандидат на посаду міністра-голови не зможе запропонувати склад Ради Міністрів, Президент доручає це кандидату на посаду міністра-голови, запропонованому другою за чисельністю депутатською групою. Якщо і в цьому випадку не буде запропоновано склад Ради Міністрів, Президент протягом семи днів доручає будь-якій іншій парламентській групі вказати кандидата на посаду міністра-голови. Коли таке доручення виконано успішно, Президент пропонує Народним зборам обрати кандидата міністром-головою[9].

За ускладненою процедурою в Україні у першій половині 90-х років уже призначалася частина складу уряду відповідно до п. 10-1 ч. 1 ст. 97 Конституції України 1978 року (зі змінами), коли парламент затверджував запропоновані Президентом України кандидатури на посади міністрів закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внутрішніх справ та голів Державного комітету у справах охорони державного кордону і Державного митного комітету[10]. Тоді той досвід було визнано переважною більшістю фахівців не зовсім вдалим та передчасним і від нього свідомо відмовилися при розробці та ухваленні нової Конституції України.

Але голови місцевих державних адміністрацій й надалі будуть призначатися главою держави, оскільки внесення відповідних змін до ст. 118 Конституції України не передбачено. Таким чином відбувся відчутний розрив у системі здійснення виконавчої влади. Однак цей розрив не буде подолано й у разі схвалення на наступній сесії Верховної Ради України другого Закону про внесення змін до Конституції України, який було попередньо схвалено 8 грудня 2004 року одночасно з прийняттям деяких інших законів у так званому «пакеті» [11].

Прихильники політичної реформи переконані, що зміна системи взаємовідносин між гілками влади, розширення ролі парламенту та глави уряду у механізмі здійснення державної влади одночасно сприятиме підвищенню відповідальності парламенту та уряду за стан справ у державі, за виконання покладених на них функцій. С. Гавриш вважає, що політична реформа «передбачає формування дієвого механізму взаємної відповідальності і співпраці між урядом і парламентом, перегляд обсягів повноважень державних органів, посилення контрольних функцій парламенту, визначення процедури формування і відставки уряду, врегулювання правового статусу парламентської коаліції, а також гарантування суспільству неможливості узурпації влади»[12]. На думку А.Колпакова, формування коаліційного уряду призведе до збільшення взаємовідповідальності та поліпшить взаєморозуміння між Кабінетом Міністрів і Верховною Радою»[13].

З одного боку, можна припустити, що парламент, який формує склад Кабінету Міністрів України, буде й більш відповідально ставитися до ухвалення необхідних для забезпечення його діяльності законів. Але все ж таки це не є політичною відповідальністю у тому сенсі, як її розуміють у більшості європейських держав і яка полягає передусім у можливості парламенту ініціювати відставку уряду. Як справедливо зазначає В.Шаповал, «конституційна теорія і практика країн світу знає два різновиди власне політичної відповідальності уряду – колективну і індивідуальну. Питання про їх взаємозв’язок і взаємовідношення, як правило, не регламентується правом і має бути віднесене до реальної політики... На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлюються в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою є суб’єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент»[14].

Головний сенс реформи, на думку її ініціаторів та прихильників, полягав перш за все у посиленні відповідальності, у формуванні більш відповідальної влади. П. Добродумов вважає, що «у Конституції слід закріпити гарантії політичної відповідальності Кабінету міністрів»[15]. У чому ж полягає ця відповідальність відповідно до нових конституційних змін? Так само, як і раніше, передусім у можливості ухвалення парламентом резолюції недовіри Кабінету Міністрів України (ст. 87 Конституції України)[16]. Однак, як це не дивно, можливості розгляду питання про відповідальність уряду з внесенням змін до Конституції України не лише не розширилися, а й певним чином звузилися, оскільки це питання тепер не можна поставити не лише протягом року після схвалення Програми діяльності уряду та більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а й протягом останньої сесії парламенту, яка, як відомо, може тривати кілька місяців. У цьому, безумовно, є певна власна логіка (зокрема, такий правовий механізм створює додаткові гарантії того, що уряд не буде надмірно лихоманити через забаганки то однієї, то другої фракції), але тоді зовсім немає підстав говорити про формування більш відповідальної влади, про посилення політичної відповідальності уряду. Інша справа, що нова система взаємовідносин між органами державної влади унеможливить повторення тієї ситуації, яка виникла після прийняття Верховною Радою України Постанови від 1 грудня 2004 року, коли парламент висловив недовіру Кабінету Міністрів України, але останній відмовився піти у відставку.

З другого боку, можлива така ситуація, коли, наприклад, незважаючи на суттєве зниження найважливіших фінансово-економічних показників та погіршення ситуації в багатьох сферах, парламент не наважиться відправити уряд у відставку з огляду на своєрідне усвідомлення та уявлення про власну відповідальність за результативність діяльності уряду. Мовляв, відправивши уряд у відставку, коаліція депутатських фракцій фактично оцінить власну діяльність як «незадовільну», що може стати у конкретних умовах перешкодою на шляху до розгляду питання про відповідальність уряду та формування його нового складу. І спонукати уряд до більш активних та рішучих дій у такій ситуації напевно не зможе ніхто. А глава держави не буде мати для цього жодних формальних підстав, як і для того, щоб відправити у відставку парламент.

До того ж ні Конституція України, ні жоден з проектів Закону «Про Кабінет Міністрів України» не містять навіть приблизного переліку правових підстав для відставки уряду. Зазвичай «причини для висловлення депутатами недовіри до уряду та причини відставок загалом слід шукати в площині політичних ігор (читай: у площині довільних мотивацій), що аж ніяк не корелює з прагненням до встановлення реальної правової відповідальності уряду»[17].

Зміни торкнулися й термінів проведення парламентських та президентських виборів, але здійснено це не зовсім вдало, оскільки конкретні дати тепер будуть постійно змінюватися й інколи унеможливлювати виконання інших вимог Конституції. Так, чергові вибори до Верховної Ради України відбудуться у березні 2006 року, а наступні парламентські вибори – в останню неділю травня 2011 року. Це означає, що перше засідання нового парламенту може реально відбутися десь аж у середині липня, а термін формування коаліції депутатських фракцій закінчиться на початку серпня. Тоді уряд буде сформовано лише на початку вересня. Але ж тоді об’єктивно неможливо буде виконати імперативну вимогу ч. 1 ст. 83 Конституції, відповідно до якої чергова сесія парламенту має розпочатися у перший вівторок вересня.

Тепер не лише призначення, але й звільнення Генерального прокурора має здійснюватися Президентом України лише за згодою парламенту (п. 25 ст. 85 Конституції). До того ж прокуратурі повернуто право здійснювати «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина» (п. 5 ст. 121). Це так званий загальний нагляд прокуратури у дещо урізаному вигляді, оскільки спрямований на забезпечення дотримання лише тих законів, що пов’язані зі здійсненням прав і свобод людини і громадянина, та лише органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Разом з тим це положення може досить своєрідно сприйматися окремими працівниками прокуратури задля штучного конструювання надуманих підстав для втручання у діяльність підприємців, а також установ і організацій. Окрім того, це може негативно відбитися на рівні авторитету та поваги до суду як головного засобу захисту прав людини, знизити довіру до нього з огляду на повернення ілюзій щодо одного з альтернативних засобів поновлення прав людини і громадянина шляхом звернення до органів прокуратури.

Отже, попередній аналіз внесених до Конституції України змін дає достатньо підстав для висновку про те, що передбачена трансформація владних відносин (особливо з огляду на розрив у системі виконавчої влади) навряд чи зможе забезпечити перехід до оптимальної, ефективної та більш відповідальної системи здійснення державної влади (як у політичному, так і правовому аспекті). Запровадження принципово нової системи взаємовідносин між законодавчою та виконавчою владами, а також правового механізму здійснення державної влади в цілому навряд чи зможуть істотно позначитися на її результативності через половинчатість, недостатню узгодженість та непослідовність конституційно-правового регулювання. А сталося так перш за все тому, що „ідея істотного конституційного оновлення вітчизняної політичної системи не просто обговорювалася громадськістю країни, в тому числі науковцями, щоб дійти істини, а була інтенсивно, адміністративно-організованим чином «проговорена» в суспільстві»[18]. Тобто широкої та неупередженої наукової дискусії з головних проблем політичної реформи фактично не відбулося. Натомість проводилися різноманітні масові заходи (збори, форуми тощо), які нагадували уже призабуті колишні партійно-господарські активи із заздалегідь писаними-переписаними сценаріями, завчасно визначеними та підготовленими виступаючими, на яких панувала атмосфера однозначної піднесено-урочистої підтримки за незначної, «дозованої» критики. Однак, як це не дивно, прихильники політичної реформи продовжували підтримувати її завжди (навіть тоді, коли основні положення чергового проекту змінювалися кардинальним чином і не мали майже нічого спільного з ідеєю ініціаторів та початковим варіантом законопроекту): і тоді, коли передбачалося перетворити український парламент у двопалатний, і тоді, коли повернулися до однопалатної моделі; і тоді, коли пропонувалося обирати главу держави парламентом, і тоді ,коли відновили попередній порядок виборів Президента України. Складається враження, що для декого конституційна реформа стала такою собі «ідеєю-фікс». Сьогодні, як і півтора роки тому, справедливим і актуальним видається висновок В. Селіванова: «Безумовно, будь-яке рішення, особливо державне, має спиратися на волю, але остання, особливо якщо це стосується державних рішень, має ґрунтуватися не лише на почуттях, «здоровому глузді», суб’єктивних переконаннях окремих політиків або державних службовців, а й бути науково всебічно обґрунтованою. Інакше рішення може бути прийняте і навіть реалізоване, але бути не виваженим, а отже – неефективним у кінцевому підсумку. Але нікому не потрібне рішення заради самого рішення, як нікому не потрібна будь-яка соціальна реформа заради самої реформи. Реформування існуючих суспільних відносин виправдовується лише тоді, коли краще стає жити людям. Не людина має існувати для реформ, а останні для людини. На жаль, необхідно визнати, що сучасний етап конституційної реформи в Україні перетворився на постійні спроби політичного перерозподілу ресурсного потенціалу країни, що є далеким від потреб та інтересів Українського народу»[19].

Тому ефективність функціонування механізму здійснення державної влади знову, як і раніше, буде залежати від дотримання усіма державними органами та посадовими особами конституційних приписів та конституційних процедур, а також від цілої низки ситуативних та випадкових чинників й передусім, від політичної волі вищих посадовців, від їх уміння шукати та знаходити політичні компроміси, від політичної структуризації парламенту та суспільства, від співвідношення політичних сил в парламенті тощо.

Потенціал Конституції України після набуття нею чинності не було задіяне повністю, оскільки розкритися на всю потужність він міг лише за умови ухвалення численних законів, необхідність прийняття яких прямо випливала з тексту Основного Закону. Так, наприклад, незважаючи на пряму імперативну вимогу чотирьох конституційних норм (ч. 2. ст. 6, ч. 2 ст. 19, п. 12 ч. 1 ст. 92, ч. 2 ст. 120 Конституції України), правовий статус переважної більшості органів виконавчої влади (і в тому числі Кабінету Міністрів України) до цього часу визначається не законодавчо, а шляхом ухвалення підзаконних актів (перш за все указів глави держави та урядових постанов). Кабінет Міністрів України, не діждавшись ухвалення закону, котрий визначив би порядок його діяльності, змушений був сам прийняти Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, який затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 915 від 5 червня 2000 р. Зазначений Регламент діє до цього часу. Або інша проблема. За Конституцією України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом (ч. 2 ст. 57 Конституції України). Однак такий закон до цього часу парламент не ухвалив і на сьогодні відсутнє чітке правове регулювання порядку набрання чинності нормативно-правовими актами, який визначається Регламентом Верховної Ради України та Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 року. Причому зазначені нормативно-правові акти є конкуруючими між собою, протягом тривалого часу вони не співпадали і навіть суперечили один одному. Так, у Регламенті Верховної Ради України зовсім не згадуються як офіційні видання ні газета Кабінету Міністрів «Урядовий кур’єр», ні «Офіційний вісник України», ні газета «Президентський вісник». Проте згідно з Указом Президента України від 10 червня 1997 р. перші два видання віднесено до офіційних ще у 1997 році, а останнє – після внесення у 2004 році відповідних змін до ст. 1 зазначеного Указу. При цьому, на практиці закони в газеті «Урядовий кур’єр» інколи публікуються навіть раніше, ніж у офіційному парламентському виданні газеті «Голос України». Те ж саме стосується, наприклад, порядку призначення та звільнення заступників міністрів та інших центральних органів виконавчої влади. Президент України ще у 1999 р. Указом від 15 грудня присвоїв собі таке право всупереч не лише нормам, а й духу Конституції. Цим правом він неодноразово користувався і пізніше, навіть після прийняття Конституційним судом України Рішення від 17 жовтня 2002 р., в якому однозначно встановлено, що «керівниками центральних органів виконавчої влади є міністри (до складу Кабінету Міністрів входять за посадою), посадові особи, які очолюють інші, крім міністерств, центральні органи виконавчої влади»[20]. Це означає, що заступники міністрів та посадових осіб, які очолюють інші центральні органи виконавчої влади, не є керівниками центральних органів виконавчої влади. Тому їх призначення та звільнення не може здійснюватися главою держави на підставі п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України.

На превеликий жаль, і новообраний Президент України перейняв від свого попередника естафету нехтування конституційних приписів та норм поточного законодавства, то видаючи укази під грифом «друкуванню не підлягає» (що не передбачено законодавством), то втручаючись у кадрові прерогативи уряду та урядовців, штучно звужуючи їх можливості у розробці та реалізації державної політики, то штучно створюючи нові центри протистояння на владному Олімпі, вивищуючи всупереч вимогам законодавства статус секретаря Ради національної безпеки і оборони України на противагу Прем’єр-міністру.

За умов такої позаправової вакханалії, яка накопичувалась роками, годі плекати надію на формування відповідальної та ефективної виконавчої влади навіть у разі переходу до нового, переважно парламентського, способу формування уряду та призначення керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Тому, можливо, слід було б не поспішати змінювати Основний Закон, а піти іншим шляхом – інтенсифікувати процес законодавчого забезпечення реалізації конституційних приписів (передусім шляхом активізації діяльності суб’єктів законодавчої ініціативи, створення спільних парламентсько-урядових робочих груп з розробки та доопрацювання окремих законодавчих актів тощо) і саме таким чином встановити більш чіткі правові межі діяльності органів державної влади, а також координаційних, консультативних, допоміжних та інших органів і служб, позбавити їх можливості втручатися у сферу повноважень інших органів та змусити діяти лише у спосіб, передбачений Конституцією і законами України.



[1] Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV// Голос України. - № 233. – 2004. – 8 грудня.

[2] Міжнародний симпозіум «Конституція незалежної України”. 3-5 липня 1992 р. – К.: Українська Правнича Фундація, 1992. – С. 218.

[3] Відомості Верховної Ради України. – 1993. - № 29. – Ст. 314.

[4] Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 42. – Ст. 395.

[5] Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV// Голос України. - № 233. – 2004. – 8 грудня.

[6] Голос України. – № 186. – 2002.– 10 жовтня.

[7] Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV// Голос України. - № 233. – 2004. – 8 грудня.

[8] Конституція Республіки Болгарія // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Укр. Правн. Фундація. Вид-во „Право”, 1996. – С. 136.

[9] Конституція Республіки Болгарія // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Укр. Правн. Фундація. Вид-во „Право”, 1996. – С. 141.

[10] Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 20. – Ст. 271.

[11] Див.: Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України: Постанова Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року № 2223-IV // Голос України. - № 5. – 2005. – 13 січня.

[12] Гавриш С. Політична реформа є викликом сучасної історії // Голос України. – 2004. – 27 липня. – № 137. – С.8.

[13] Колпаков А. Проблеми змін в політичній системі України: політико-правовий вимір // Право України. – 2003. - № 4. – С. 6.

[14] Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. Порівняльний аналіз. – К.: Програма Л, 1995. – С. 80.

[15] Добродумов П. Про реформу політичної системи України // Право України. – 2003. - № 5. – С. 22.

[16] Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV// Голос України. - № 233. – 2004. – 8 грудня.

[17] Конончук С. місце виконавчої влади в системі державної влади України та проблема відповідальності // Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні. Інформаційно-аналітичне видання УНЦПД. – 2003. – № 7. – С. 4.

[18] Селиванов В. Демократичний вимір конституційної реформи: обумовленість і необхідність // Право України. – 2003. – № 8. – С. 23.

[19] Селиванов В. Демократичний вимір конституційної реформи: обумовленість і необхідність // Право України. – 2003. – № 8. – С. 23.

[20] Правові позиції Конституційного Суду України в рішеннях і висновках (1997-2003 роки). – К.: Атака, 2003. – С. 252.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори