пошук  
версія для друку
23.08.2005

Права людини в Україні - 2004. VIII. ПРАВО НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ

   

Інформація – це повітря демократії. Лише обізнане суспільство може здійснити контроль за діяльністю влади, щоб примусити її служити громадським інтересам. І навпаки, погана влада потребує таємності, щоб поховати власну неефективність, марнотратство і корупцію. Тому відкритість влади, оприлюднення інформації про те, що саме і як вона засекречує, є завжди актуальним політичним питанням, лакмусовим папірцем, що свідчить про її реальні наміри і плани.

Україні дістався в спадок важкий тягар тоталітарного минулого, коли протягом десятиріч практично вся державна діяльність була засекреченою, а намагання дістати інформацію й розповсюджувати її трактувалося як антидержавна діяльність. Втім радянська влада ховала свої злочини, розвал економіки, власні доходи, пільги і привілеї тощо. І позбавитись цього сумного посагу досить таки важко, бо рецидиви минулого за роки незалежності стали надто частими. Один з таких рецидивів – усталена практика незаконного засекречування інформації органами державної влади.

Право на доступ до інформації є однією зі складових права на інформацію, яке закріплене статтею 34 Конституції України: «Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір». Здійснення цього права може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя».

Цей перелік підстав для обмеження доступу до інформації є вичерпним. На жаль, стаття 34 Конституції не містить вимоги статті 10 Європейської конвенції захисту прав людини та основних свобод, що ці обмеження мають бути «необхідними в демократичному суспільстві».

Реалізація права на доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування, підтримується також конституційним правом на звернення, яке гарантується статтею 40 Конституції. Ця стаття зобов’язує органи державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб розглядати усні чи письмові звернення, індивідуальні або колективні, і давати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Цей термін визначений законом «Про звернення громадян» і становить один місяць.

Конституційне обмеження права на доступ до інформації про особу встановлюється статтею 32 Конституції, яка забороняє збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Питання захисту персональних даних висвітлене в розділі, присвяченому праву на приватність. У цьому розділі ми обмежимося розглядом досту­пу до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування.

Розрізняють пасивний та активний доступ до інформації, тобто отримання інформації через створені органами державної влади та місцевого самоврядування канали комунікації та шляхом інформаційних запитів щодо отримання відомостей або про доступ до матеріалів. Слід розрізняти також доступ до парламентської, урядової та судової інформації, а також до інформації, якою володіють приватні та недержавні юридичні особи. Суттєвими складовими права на доступ до інформації є доступ до документів та доступ до публічних слухань – парламентських, урядових, судових, тощо.

1. Доступ до відкритої інформації

1.1. Законодавче регулювання

Доступ до інформації, окрім вищезазначеного, регулюється Законом України «Про інформацію», який набув чинності в жовтні 1992 року, і Законом України «Про державну таємницю», який діє із січня 1994 року. Ухвалення цих законів було безперечним досягненням молодої держави. Ще до прийняття Конституції вони визначали таку систему стосунків і зобов’язань у цій галузі, які є, зазвичай, притаманними демократичним державам.

Стаття 10 Закону «Про інформацію» визначає гарантії права на інформацію: вона зобов’язує державні установи всіх рівнів інформувати про свою діяльність та про ухвалені рішення, а стаття 21 визначає засоби оприлюднення офіційної інформації, включно з безпосереднім її наданням зацікавленим особам (усно, письмово чи в інший спосіб).

Слід відзначити також розпорядження Президента України від 28 березня 1996 року «Про заходи щодо підвищення рівня інформованості населення України про головні напрямки державної політики». Згідно із цим розпорядженням всі ланки виконавчої влади (Кабінет Міністрів, Адміністрація Президента, міністерства та інші центральні установи, обласні, міські й районні держадміністрації) мусять налагодити систему постійного інформування населення про актуальні питання внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для цього пропонується запровадити щомісячні Дні інформування, передбачивши в них участь керівників та інших відповідальних працівників органів виконавчої влади. Більшість міністерств та відомств, місцевих адміністрацій справді, систематично влаштовують брифінги за допомогою створених у їхній структурі прес-служб.

У зв’язку із цією темою слід зазначити також розпорядження Президента від 23 листопада 1995 року «Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади», у якому фактично вибудовується вертикаль прес-служб всіх органів виконавчої влади. Обов’язок узгоджувати роботу всіх прес-служб покладено на Прес-службу Президента України, якій доручено забезпечити проведення щомісячних брифінгів для керівників прес-служб Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Всі прес-служби зобов’язані координувати з Прес-службою Президента підготовку матеріалів, що передаються ЗМІ та «містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс»; прес-служби повинні також щотижня інформувати Прес-службу Президента про заходи, які проводитимуться органами державної влади та посадовими особами спільно зі ЗМІ.

На наш погляд, ці розпорядження, покликані, здавалося б, зробити офіційну інформацію більш досяжною, призводять, навпаки, до обмеження свободи інформації, жорсткого державного регулювання процедури її одержання. Утворені Центри громадських зв’язків, прес-служби тощо часто-густо виступають засновниками своїх видань і, таким чином, насправді є радше засобами пропаганди, ніж джерелом об’єктивної та достовірної інформації. Замість обслуговування інтересів суспільства (адже метою їх утворення було забезпечення прозорості діяльності державних органів та установ), вони обслуговували інтереси конкретних державних органів. При цьому, монопольно володіючи певним обсягом інформації суспільного характеру, часто обмежували її надання журналістам та пересічним громадянам.

Стаття 29 Закону забороняє обмеження доступу до відкритої інформації, хоча й передбачає переважне право на одержання інформації громадянами, яким інформація потрібна для виконання своїх професійних обов’язків, що з огляду на статтю 45 про рівні права всіх учасників інформаційних стосунків, видається дещо сумнівним.

Перелік документів та інформації, яка не підлягає передачі для ознайомлення, міститься в статті 37. Це, зокрема:

– інформація, яка у встановленому порядку визнана державною таємницею;

– конфіденційна інформація;

– інформація про оперативну й слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду в тих випадках, коли її розголошення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право на справедливий та об’єктивний розгляд справи судом, створити загрозу життю чи здоров’ю будь-кого;

– інформація, що стосується приватного життя громадян;

– внутрішньовідомче службове листування, пов’язане з процесом прийняття рішень, які ще не прийняті;

– інформація фінансових установ, що підготовлена для контрольно-фінансових відомств;

– інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими та нормативними актами.

Докладніше про обмеження свободи доступу до інформації викладено нижче.

Стаття 32 Закону «Про інформацію», що стосується запиту про офіційну інформацію, зобов’язує державні установи «надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб». Таке формулювання дозволяє чиновникам не надавати, наприклад, письмових відповідей на конкретні запити, посилаючись на публічні виступи посадових осіб свого відомства, хоча та ж сама стаття визначає запит як письмове звернення з проханням про надання інформації в письмовій або усній формі, – тобто форму відповіді визначає автор запиту. Інший вид інформаційного запиту – вимога про надання доступу до будь-якого відкритого документу, який знаходиться в розпорядженні органів влади та місцевого самоврядування, для ознайомлення з його змістом.

Для реалізації права на доступ до інформації дуже суттєвими є питання відповідальності. Цьому присвячені статті 35 та 48 про порядок оскарження протиправних дій державних установ у сфері інформації: такі дії оскаржуються або в державній установі вищого рівня, або в суді.

Окрім того, стаття 47 Закону про відповідальність за порушення законодавства про інформацію передбачає дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством України, у тому числі й за необґрунтовану відмову від надання інформації та необґрунтоване віднесення інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова», прийнятий парламентом 3 квітня 2003 року, вніс зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, доповнивши його статтею 212-3. Вона визначає відповідальність за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію» та «Про звернення громадян». При цьому зазначає­ться, що «посадові особи, на яких поширюється дія Закону України «Про боротьбу з корупцією», притягуються до відповідальності за такі діяння відповідно до Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Проте нам невідомі випадки серйозних розглядів, й особливо на судовому рівні, у цій галузі, хоча випадки невмотивованих відмов у наданні інформації у відповідь на запити, випадки довільно витлумачених тверджень про обмеження надання інформації, та й просто випадки відсутно­сті будь-яких відповідей на запит зустрічаються доволі часто, особливо на місцевому рівні.

Закон «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» зобов’язує органи державної влади та місцевого самоврядування надавати ЗМІ повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби органів державної влади та місцевого самоврядування, забезпечити журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України «Про державну таємницю», не чинити на них будь-якого тиску і не втручатися в їхній виробничий процес (стаття 2 Закону). Але було багато випадків обмеження доступу до сесій місцевих рад та регіональних державних адміністрацій.

1.2. Доступ на офіційні заходи

Незважаючи на проголошені демократичні принципи, органи державної влади, починаючи з Кабінету Міністрів і закінчуючи місцевими адміністраціями, органи місцевого самоврядування часто чинили перешкоди журналістам у доступі на офіційні заходи.

Зазвичай, проблеми у акредитації виникали після оприлюднення критичних матеріалів щодо представників влади. Наприклад, протягом минулого року у так званий президентський пул (група журналістів, що за державний рахунок супроводжує Президента чи інших урядовців у візитах за кордоном для висвітлення їхньої діяльності) не допускалися журналісти опозиційних ЗМІ (телеканали «5 канал», «Тоніс», ТРК «Ера», «газети «Дзеркало тижня», Інтрнет-видання «Українська правда», «Громадське радіо»), які часто їздили у такі поїздки за кошти міжнародних донорських організацій. При цьому, коли до влади прийшов інший Президент, ситуація помінялася до навпаки – тих почали брати, а інших – ні. Звичайно, така дискримінаційна політика в принципі здійснюється без жодних правових підстав.

Найхарактерніші приклади:

1. Прес-служба Президента України 23 січня позбавила акредитації журналіста агентства France-Press Ганну Цуканову на прес-конференцію Президентів України та Росії. Того ж дня Прес-служба Президента України анулювала акредитацію кореспондента «Української правди» Сергія Лещенка на висвітлення зустрічі Леоніда Кучми і Володимира Путіна.

2. Знімальну групу ICTV не пустили на Інтернет-конференцію міністра палива та енергетики Єрмілова, що проходила 4 лютого.

3. Серед неакредитованих представників ЗМІ Харківщини на Всеукраїнську нараду з проблем машинобудування, на яку прилетів 2 березня до Харкова Президент України Леонід Кучма, опинилася кореспондент Радіо «Свобода» у Харкові Вікторія Маренич.

4. Головного редактора газети «Кремінь» Ольгу Оленич не допустили на прес-конференцію в УМВС Кременчука. У суботу, 24 квітня, редактор оголосила сухе голодування, протестуючи проти утисків свободи слова відносно української незалежної преси, зокрема, її газети.

5. Представників недержавних вінницьких ЗМІ – ІА «Контекст-медіа», газет «33 канал» та «RIA» не допустили на заходи та об’єкти, які відвідав 9 червня під час візиту Прем’єр-міністр Украї­ни Віктор Янукович у Вінницькій області.

6. Журналіста Радіо «Свобода »Володимира Бойка не пустили на прес-конференцію Генерального прокурора Геннадія Васильєва, яка відбувалась 22 вересня.

7. 12 жовтня в Харківському Палаці спорту «Локомотив» кандидат у Президенти Віктор Янукович зустрічався з молоддю. На зустріч намагалися потрапити приблизно 20 студентів – прибічників Віктора Ющенка. Поряд була знімальна група новин АТН (7-й канал). Робітники міліції затримали студентів та відтіснили журналістів, завадивши їх роботі. У прес-секретаря місцевого штабу «Наша Україна» Андрія Войцеховського двоє в цивільному одязі вихопили відеокамеру та вкинули її до фонтану.

8. 15 херсонських журналістів переважно недержавних ЗМІ 24 листопада не пропустили на позачергову сесію обласної ради. На ній планувалося прийняти резолюцію, що стосується політичної обстановки в Україні й ставлення до неї херсонських депутатів.

9. 9 листопада 2004 року суддя Суворовського місцевого суду Херсону Наталя Грідіна заборонила журналістам незалежних ЗМІ бути присутніми при розгляді скарги Любові Єремічевої на неправомірні дії губернатора області (тоді ще – Сергія Довганя).

10. 24 листопада 2004 року міський голова м.Ч угуєва Харківської області Галина Мінаєва заборонила бути присутніми на пленарному засіданні Чугуївської міської ради журналістам Сергія Рогозину та Роману Гноєвому (останній, до речі, на той час працював кореспондентом газети «Новини Чугуєва» – друкованого органу ради!). Із залу засідання також примусово, навіть без голосування, видаляли кореспондента газети «Точка зору» Юрія Чумака.

1.3. Доступ до публічних заходів під час виборів

Проблема доступу до публічних заходів під час виборчих кампаній 2004 року набула особливої гостроти.

Надзвичайно резонансна ситуація гострого політичного протистояння в Мукачевому на початку 2004 року не могла не привернути величезного інтересу мас-медіа. Ставлення до преси, продемонстроване владою і певними представниками зацікавлених політичних сил під час мукачівських виборів, стало дуже показовим – перш за все з позиції висвітлення майбутніх президентських виборів. Методи «роботи з пресою» у Мукачевому вразили не стільки особливою оригінальністю, скільки абсолютно відвертою, неприхованою зневагою до закону, яку проявила місцева влада (за повною підтримкою столичних можновладців) – йдеться як про виборче законодавство, так і про законодавство інформаційне. Схема ізоляції представників ЗМІ від інформації про хід виборчої кампанії та ходу голосування в Мукачевому була надзвичайно простою, вона не передбачала жодних технологічних хитрощів. Значна кількість представників ЗМІ, які прибули до Мукачева за кілька днів до дня голосування, елементарно не допускалися в приміщення територіальної виборчої комісії. Приміщення просто блокувалося посиленими нарядами міліції, які посилалися на відповідне розпорядження голови ТВК. Зв’язатися із самим головою ТВК було неможливо, офіційних відмов не було, вручити скарги на перешкоджання журналістській діяльності фактично не було кому. Не залишалось нічого іншого, як складати відповідні акти про порушення і звертатися до суду з оскарженням дій ТВК.

У цілому, за даними Київської незалежної медіа-профспілки, під час подій у Мукачевому було зафіксовано 15 випадків незаконної відмови журналістам у наданні інформації.

Закон «Про вибори Президента України» визначає, що «виборчі комісії є спеціальними колегіальними державними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів Президента України» (частина перша статті 22). Крім того, у частині четвертій статті 14 зазначається, що «виборчі комісії, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, посадові і службові особи цих органів зобов’язані в межах своїх повноважень і компетенції надавати представникам засобів масової інформації необхідні їм відомості щодо підготовки та проведення виборів». Представникам ЗМІ гарантується безперешкодний доступ на всі публічні заходи, пов’язані з виборами. А в день виборів, на підставі частини 9 статті 28 вони мали право «бути присутніми без дозволу чи запрошення відповідної комісії» (за умови, що їх не більше двох осіб від кожного засобу масової інформації).

Задля приховування зловживань під час виборчої кампанії представникам преси чинилися всілякі перешкоди в доступі на виборчі дільниці. Відмова в доступі до інформації на виборчих дільницях – це порушення стало «хітом» жовтня і листопада саме «завдяки» виборчим махінаціям. За жовтень-листопад було зафіксовано 64 таких випадки (йдеться лише про випадки, які стали відомими і були відображені у ЗМІ). Симптоматично, що більшість таких порушень зафіксовані в тих регіонах, де спостерігалася найбільша кількість порушень та фальсифікацій – у Харківській, Сумській, Кіровоградській, Донецькій та Луганській областях.

З кінця листопада – початку грудня ситуація з використанням адмінресурсу в ході виборчої кампанії істотним чином змінилася. Помаранчева революція привела до того, що нечувана досі суспільна активність українців змусила значну частину чиновництва повірити в невідворотність серйозних змін. А, отже, за звичаєм усілякої бюрократії, спробувати знайти своє місце в нових умовах. Можливо тому спроби фальсифікацій, як і спроби перешкодити відкритому інформуванню про хід переголосування, носили, можна сказати, «залишковий» характер. І хоча відмова від доступу до інформації залишалась найпоширенішим порушенням грудня – причому з цілком очевидною регіональною орієнтацією на східні та південні області –все ж недавнього розмаху їм уже, на щастя, бракувало. З 19 зафіксованих моніторингом випадків лише п’ять відбулися у Центрі та на Заході (у Закарпатті), решта – на Сході і Півдні. Цей факт теж може послужити своєрідною характеристикою для визначення рудиментів адмінресурсу.

Частина відмов у ході голосування, вже традиційних для днів виборів, стосувалася представників Комітету виборців України, які, позбавлені законодавчого права офіційно спостерігати за ходом виборів, змушені були акредитувати своїх спостерігачів за посвідками газети «Точка зору».

Більшість приводів для не допуску на дільниці мотивувалися доволі надуманими, але формально можливими причинами на зразок: неправильне оформлення журналістських посвідчень (немає фотографії, підпису, прострочений термін). Втім, фіксувалися й випадки, коли журналістів не допускали на дільниці без будь-яких пояснень.

Слід зауважити, що звернення до суду у випадках таких надуманих причин відмови в допуску журналістів до виборчих дільниць завжди закінчувалося рішенням суду на користь журналістів.

1.4. Доступ до нормативно-правових актів

Стаття 57 Конституції проголошує: «Кожному гарантується право знати свої права й обов’язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними».

Закон про порядок оприлюднення нормативно-правових актів був прийнятий парламентом, але Президент Кучма скористався правом вето, яке парламент не зміг подолати. Відсутність закону негативно впливає на характер доступу до нормативно-правових актів.

Так, є Указ Президента №503 від 10 червня 1997 року «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», з якого випливає, що укази і розпорядження, які не стосуються прав і свобод громадян, поширюються шляхом безпосереднього доведення до відома зацікавлених громадян, органів державної влади і місцевого самоврядування. А на практиці це означає, що велика кількість нормативно-правових актів не оприлюднюються. Досі існує велика кількість закритих відомчих інструкцій, які для працівників відповідних відомств важать більше, ніж Конституція і закони України.

Прийняті Верховною Радою закони і постанови друкуються в офіційних виданнях українською та російською мовами – в «Відомостях Верховної Ради України» та парламентській газеті «Голос України». З 1997 року почав виходити друкований орган Міністерства юстиції – «Офіційний вісник України», який містить усі зареєстровані в Єдиному реєстрі Міністерством юстиції нормативні акти без обмежувальних грифів доступу. Недержавні ЗМІ можуть оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та місцевого самоврядування тільки на підставі угоди між органом, що прийняв документ, та редакцією ЗМІ (стаття 22 Закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»). Взагалі діяльність Верховної Ради та інших органів державної влади висвітлюється в ЗМІ на умовах, визначених у договорах між органами державної влади й редакціями ЗМІ (стаття 20 Закону). Отже, недержавні ЗМІ можуть друкувати тексти законів та інших рішень парламенту, тільки підписавши угоду з Управлінням справами Верховної Ради. При цьому стаття 4 Закону забороняє самостійно перекладати офіційні документи з державної мови на іншу.

Доступ до законопроектів раніше був практично неможливий, їх можна було дістати хіба що через знайомих депутатів парламенту. З розвитком комп’ютерних правових систем та Інтернету ситуація покращилася. Нині тексти деяких законопроектів можна знайти на безкоштовному сайті Верховної Ради www.rada.gov.ua Повністю простежити за законопроектною роботою, починаючи з моменту реєстрації поданого законопроекту в парламенті, можна в комп’ютерній правовій системі «Ліга-Закон», яка містить усі зареєстровані Міністерством юстиції нормативно-правові акти, законопроекти, усі рішення Конституційного суду України деякі рішення Верховного Суду України. Але доступ до цієї системи платний.

Слід зауважити, що Міністерство юстиції реєструє не усі нормативно-правові акти. Так, відповідно до Указу Президента України №493 від 21 травня 1998 року Генеральна прокуратура України не є органом, акти якого підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції. Внаслідок цього багато нормативно-правових актів Генеральної прокуратури не друкуються. Розділ «Генеральна прокуратура» на сайті www.rada.gov.ua містить тільки 6 документів щодо міжнародного співробітництва Генеральної прокуратури України з органами прокуратури інших країн та 2 документи про порядок надання Держфінмоніторингом узагальнених матеріалів щодо фінансових операцій. «Ліга: Закон» містить тільки 4 документи, прийнятих в 2003 році та 2 документи, прийнятих в 2004 році. У той же час такі важливі документи, як наказ Генерального прокурора України №8 9 від 28 грудня 2002 року «Перелік утворюваних у діяльності органів прокуратури України документів, що містять конфіденційну інформацію і яким надається гриф обмеження доступу «Для службового користування» та «Інструкція про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України», затверджена наказом Генерального прокурора України №5гн від 9 квітня 2004 року, які, очевидно, мають бути обов’язково оприлюднені, є невідомими і, за нашими спостереженнями, взагалі не публікувалися, що є порушенням статті 57 Конституції. Це неприпустиме становище має бути виправлене: усі відкриті нормативно-правові акти органів виконавчої влади повинні оприлюднюватися і вміщатися до комп’ютерно-правових систем.

Положення з доступом до нормативно-правових актів регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування ще гірше, ніж ситуація із центральними органами державної влади. Місцеві органи нерегулярно надсилають свої акти до центральних комп’ютерних правових систем і не завжди вміщують їх на власні сайти, які, з’явилися переважно тільки у 2002 році. Окрім того, не всі місцеві органи спромоглися на створення власних сайтів. Тому досить часто виникає ситуація, коли місцеві громади не мають можливості доступу навіть до таких важливих актів, як місцевий бюджет. Іноді його приховують навмисно, як, наприклад, у Сєвєродонецьку, де бюджет був оприлюднений тільки після подання прокурора міста за заявою Луганського відділення Комітету виборців України.

Проблема доступу до судових рішень тільки починає вирішуватися. Як уже вказувалося, оприлюднюються усі рішення Конституційного Суду – і в Інтернеті, і в друкованих виданнях. Оприлюднюються також найбільш важливі рішення Верховного Суду України. Що стосується рішень апеляційних і місцевих судів, а також господарських судів, то ці рішення оприлюднюються рідко і безсистемно, що обумовлено їхньою великою кількістю. Так, у 2004 році було прийнято близько 3 млн. рішень по цивільних справах. Велика кількість судових рішень обумовлює труднощі в створенні відповідних баз даних.

Слід зауважити, що існує певна кількість нормативно-правових актів, що приймаються Президентом, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, які мають бути відкритими, проте незаконно засекречуються та не оприлюднюються. Ця проблема розглядається нижче.

1.5. Інформаційні запити

Правозахисні організації постійно використовують інформаційні запити у своїй практиці для отримання офіційних даних щодо стану з правами людини в країні. Двічі, у 2001 та 2004 рр., ХПГ були зроблені експерименти, коли інформаційні запити подавалися одночасно в більшість центральних органів виконавчої влади та Верховного Суду, усі регіональні органи МВС, Генеральної прокуратури, Міністерства юстиції, Державного комітету з телебачення та радіомовлення, апеляційних судів, з метою отримати інформацію та перевірити, як органи державної влади виконують чинне законодавство.

Згідно зі статтями 32-34 Закону «Про інформацію», інформаційні запити повинні вивчатися відомствами протягом 10 днів, і протягом цього терміну державний орган повинний письмово сповістити автора запиту про те, що запит буде задоволений, або що запитувана інформація не підлягає передачі для ознайомлення. При цьому відмови повинні бути вмотивованим. Запити повинні задовольнятися протягом місяця. Якщо відповідь на запит не може бути підготовлена в місячний термін, то державний орган зобов’язаний повідомити про відстрочку задоволення запиту, вказати причини, з яких запит не може бути вдоволений у встановлений законом термін, і вказати дату задоволення запиту.

Жоден центральний орган державної влади, з тих, куди ми зверталися, не відповів протягом 10 днів, що запит буде вдоволений чи в задоволенні запиту буде відмовлено. Лише з Верховного Суду, Міністерства юстиції, Державного департаменту з питань виконання покарань і Державного департаменту по справах національностей і міграції ми одержали задовільну відповідь протягом місяця. З порушенням термінів прийшли відповіді з Міністерства праці й соціальної політики, Міністерства внутрішніх справ, СБУ, Міністерства освіти (після повторного запиту), Комісії при Президентові України з питань помилування. Зовсім не відповіли нам Міністерство оборони, Міністерство охорони здоров’я, Генеральна прокуратура. Самі ж відповіді неповні, і часто нам рекомендували звертатися в інші відомства, насамперед у Державний комітет статистики. Дійсно, усі державні органи передають інформацію в Держкомстат відповідно до затверд­жених форм. Однак ми зверталися у відомства, що збирають і обробляють інформацію з їх профілю і запитували переважно саме ту інформацію, що не міститься в статистичних щорічниках.

Змістовні відповіді ми одержали з Міністерства юстиції, Верховного Суду, Державних департаментів з питань виконання покарань і по справах національностей і міграції. Так, Міністерство юстиції надіслало узагальнені кількісні дані про бюджетне фінансування обласних, районних (міських) і військових судів, кількості суддів, притягнених до дисциплінарної відповідальності і звільнених з посади. Державний департамент з питань виконання покарань відповів на наші запитання відносно фінансування кримінально-виконавчої системи, дані про захворюваність і смерт­ність в установах виконання покарань.

Що стосується регіональних органів виконавчої влади, то тут ситуація ще гірше: відповідають, частіше з порушенням термінів, передбачених законодавством, приблизно 30% установ, після повторного запиту – ще 30-40%, а зовсім не відповідають 30-40% установ (це не стосується обласних управлінь юстиції, які відповідають за запити, переважно дотримуючись законодавства). При цьому відмови в наданні інформації ми отримуємо частіше, ніж змістовні відповіді.

Особливо погано відповідають на запити регіональні органи прокуратури. Ми зверталися до Генеральної прокуратури та 27 її регіональних управлінь у 2001 та 2004 роках за запитами щодо нагляду за законністю в правоохоронних органах. У 2001 році ми отримали 8 відповідей із запитуваними даними, хоча б частково. 11 обласних прокуратур рекомендували звернутися до інших відомств (5 з них – до Генеральної прокуратури як до вищого органу системи органів прокуратури) і тільки дві прокуратури – АРК та міста Севастополь – віднесли запитувані дані до категорії з грифом ДСК. Зовсім не відповіли тоді 4 обласних прокуратури. У 2004 році втричі збільшилось віднесення запитуваної інформації до відомостей з грифом ДСК, удвічі більше прокуратур не відповіли зовсім, сама Генеральна прокуратура також не відповіла зовсім і, насамкінець, у чотири рази зменшилась кількість обласних прокуратур, які задовольнили інформаційний запит (подробиці див. у номерах бюлетеню «Свобода висловлювань і приватність» №2 за 2002 рік та №2 , 3 за 2004 рік[1]).

Ця ситуація змусила нас у червні 2004 року звернутися до суду зі скаргами на незаконні дії (у випадку відсутності відповіді – на бездіяльність) органів прокуратури. І хоча закон зобов’язує такі скарги розглянути протягом 10 діб, тільки в одному судовому процесі винесено рішення, решта процесів ще не закінчені. Печерський районний суд задовольнив скаргу і зобов’язав Генеральну прокуратуру України відповісти на інформаційний запит, проте вона зробила це тільки через чотири місяці після винесення рішення, і не добровільно. Не дочекавшись відповіді протягом двох місяців, ми надіслали листа до Печерського суду з вимогою видати виконавчий лист для звернення до виконавчої служби. Замість цього суд надіслав до Генеральної прокуратури документ, невідомий у процесуальному законодавстві, під назвою «Нагадування про необхідність виконання судового рішення». Після цього ми й отримали відповідь, але не змістовну, а звичайну відписку.

Слід зауважити, що значно краще стали відповідати на інформаційні запити регіональні управління МВС, головним чином, завдяки принциповій позиції центрального апарату МВС (детальніше див. «Свобода висловлювань і приватність», №3, 2004).

До апеляційних судів ми надіслали запити стосовно кількості дозволів на зняття інформації з каналів зв’язку, і як ці дозволи розподіляються між оперативними підрозділами, які мають право на проведення оперативно-розшукової діяльності. І хоча ми запитували знеособлені статистичні дані, усі суди відмовили в наданні цієї інформації під різними приводами, посилаючись на її секретність, і тільки Чернівецький апеляційний суд надав загальну кількість дозволів, наданих в 2003 році. Змістовну відповідь на цей запит ми отримали також з Верховного Суду України.

Своєрідними непрямими відповідями на наші запити можна вважати дії державних органів: так, СБУ розсекретило «Звід відомостей, що складають державну таємницю» після нашого запиту про законність підстав для присвоєння Зводу грифа «таємно» і жвавого листування та телефонних переговорів з цього приводу; Комісія при Президентові України з питань помилування з осені 2001р. регулярно інформує пресу про кількість помилуваних нею засуджених.

У цілому, на наш погляд, ставлення більшості органів державної влади до обов’язку надавати всім зацікавленим особам інформацію про свою діяльність відповідно до Конституції та Закону України «Про інформацію» відверто зневажливе. Це свідчить, насамперед, про те, що органи державної влади, як і раніше, фактично не звертають уваги на суспільство, яке доручило їм виконання визначених функцій і вправі запитувати про їхнє виконання.

2. Класифікація інформації. Державна таємниця

2.1. Законодавче регулювання

Стаття 30 Закону надає визначення інформації з обмеженим доступом, яка за своїм правовим режимом поділяється на конфіденційну й таємну.

Оскільки конфіденційна інформація – це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб, що отримані ними за власні кошти, то режим надання та поширення такої інформації визначається її власниками самостійно. Винятком є інформація, правовий режим якої встановлений Верховною Радою (питання статистики, охорони навколишнього середовища, банківських операцій, податків тощо), а також інформація, приховування якої становить загрозу життю і здоров’ю людей.

Єдиний закон, що найповніше регулює обмеження на доступ до інформації, є Закон України «Про державну таємницю», прийнятий у січні 1994р. У серпні 1995р. Міністерством юстиції було зареєстровано «Звід відомостей, що становлять державну таємницю». У вересні 1999 року до Закону були внесені суттєві зміни.

Закон «Про державну таємницю» визначає в статті 1 державну таємницю як вид таємної інфор­мації у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України і які через це підлягають державній охороні. Ступінь секретності інформації визначається можливою шкодою, спричиненою внаслідок її розголошення, і впроваджує різні обмеження у відповідності до ступеня секретності.

Критерії визначення ступеня секретності покладені на Державний комітет України з питань державних секретів та технічного захисту інформації. Цей же комітет був спеціально уповноваженим центральним органом влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці. Але на початку 1999р. комітет був ліквідований, а його повноваження були передані СБУ.

Стаття 9 Закону встановлює, що віднесення інформації до державної таємниці здійснюється за мотивованим рішенням державного експерта з питань таємниць. Державними експертами у Верховній Раді є Голова Верховної Ради, в інших органах державної влади – інші посадові особи, на яких ці функції у відповідних галузях державної діяльності покладені Президентом України за поданням керівника відповідного органу. Стаття 9 містить широкий перелік повноважень, прав та обов’язків державних експертів. Зокрема, державний експерт визначає підстави, за якими інформацію має бути віднесено до державної таємниці, надає висновок щодо шкоди національній безпеці України в разі розголошення конкретної секретної інформації, ступінь секретності інформації («особливої важливості», «цілком таємно», «таємно»), строк засекречування (відповідно 30, 10 та 5 років – стаття 13).

У статті 8 перелічена інформація в різних сферах державної діяльності, яка може бути віднесена до державної таємниці. Наявність такої статті є, безумовно, суттєвою позитивною рисою Закону. Однак, у цьому переліку викликають великі сумніви такі характеристики в сфері оборони, як чисельність Збройних Сил України та інших військових формувань; у сфері економіки – фінансування державного замовлення для забезпечення потреб оборони та безпеки; у сфері державної безпеки й охорони правопорядку – фінансування оперативно-розшукової діяльності.

Слід відзначити також, що Закон у статті 8 забороняє засекречувати будь-які відомості, якщо цим будуть звужуватися зміст і обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров’ю та безпеці населення. Не може бути засекреченою інформація про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушень прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб та інша інформація, яка відповідно до законів і міжнародних договорів України не може бути засекречена. Проте це не означає, що відповідна інформація є безумовно відкритою, тому що дія цього Закону поширюється лише на державну таємницю, і не поширюється на інші види обмежень у сфері інформації.

Відповідальність за віднесення зазначеної інформації до відомостей, що становлять таємницю, а також деякі інші порушення Закону про державну таємницю встановлена статтею 212-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення і передбачає накладення штрафу від одного до трьох неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а для посадових осіб – від трьох до десяти неоподаткованих мінімумів, а за повторне вчинення порушення протягом року – відповідно від трьох до восьми неоподаткованих мінімумів, а для посадових осіб – від п’яти до п’ятнадцяти неоподаткованих мінімумів.

Зміни до Закону «Про державну таємницю», які були ухвалені Верховною Радою України у вересні 1999р. , суттєво розширили обсяг інформації, яка засекречується. До інформації у сферах оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, яка може бути віднесена до державної таємниці, була додана також інформація у сфері науки і техніки, а саме інформація «про наукові, науково-дослідні, дослідно-конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, що мають важливе оборонне чи економічне значення або суттєво впливають на зовнішньоекономічну діяльність та національну безпеку України» (стаття 8). На нашу думку, це принципова помилка авторів нової редакції Закону, оскільки засекречування в області науки і нових технологій тільки закладає відставання в майбутньому і викликає еміграцію фахівців. У сфері державної безпеки і правопорядку з’явилися нові позиції: до державної таємниці може бути віднесена інформація «про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність», «про організацію режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, державні програми, плани та інші заходи у сфері охорони державної таємниці», «про організацію, зміст, стан і плани розвитку технічного захисту секретної інформації» та «про результати перевірок, здійснюваних згідно з законом прокурором у порядку відповідного нагляду за додержанням законів та про зміст матеріалів дізнання, досудового слідства та судочинства з питань, зазначених у цій статті сфер».

Останнє зовсім незрозуміле. Засекречування прокурорського нагляду за дотриманням законності, на нашу думку, неприпустиме, тим більше, що обсяг інформації, яка може бути віднесена до державної таємниці у вищезазначених сферах діяльності дуже великий.

З’явилися нові статті, які докладно описують дозвільний порядок провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею, а також діяльності РСО – режимно-секретних органів (не підрозділів, а саме органів). РСО отримали великий обсяг прав і важелі впливу на роботу підприємств, установ і організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею. Якщо створення РСО передбачено штатним розкладом, то передбачається введення посади заступника керівника з питань режиму, на якого покладаються обов’язки і права керівника РСО. РСО комплектуються спеціалістами, яким надано допуск до державної таємниці із ступенем секретності «цілком таємно» або, якщо необхідно, «особливої важливості». РСО має право брати участь у проведенні атестації працівників, що виконують роботи, пов’язані з державною таємницею, здійснювати перевірки стану й організації роботи з питань її захисту і навіть проводити обшуки на робочому місці – як на мене, саме це означає право «здійснювати перевірки додержання режиму секретності на робочих місцях працівників, що мають допуск до державної таємниці».

На превеликий жаль, мусимо констатувати, що державна політика в галузі охорони державної таємниці змінилася в напрямку все більшого засекречування.

Стаття 39 передбачає відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, зокрема, за засекречування інформації, яка згідно статті 8 заборонена до засекречування, надання грифу секретності інформації, що не становить держану таємницю, а також безпідставне засекречування інформації. Але, оскільки вся ця діяльність є фактично секретною, охоплює дуже широкі сфери діяльності держави, а також враховуючи те, що протягом багатьох десятиріч практично вся державна діяльність була фактично засекреченою, важко чекати швидкого прогресу у цій сфері. І саме тому дуже важливим видається вільний доступ до ЗВДТ.

Зміни до Закону «Про державну таємницю» не торкалися порядку формування і оприлюднення Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (далі ЗВДТ). Згідно статті 12 Закону (стаття 10 у редакції 1994р. ) зміни і доповнення до ЗВДТ публікуються в офіційних виданнях не пізніше трьох місяців з дня одержання відповідного рішення державного експерта з питань таємниць. ЗВДТ був надрукований в «Урядовому кур’єрі» в серпні 1995р. і неодноразово передруковувався в різних виданнях. Але вже перші зміни до ЗВДТ, внесені наказами Держкомсекретів №2 від 29 вересня 1995 року, №3 від 12 грудня 1995 року, №1 від 16 січня 1996 року і №2 від 6 лютого 1996 року не були опубліковані: перші два мають гриф «таємно», останні два – гриф «для службового користування», а потім і сам ЗВДТ отримав гриф «таємно», що було прямим порушенням Закону. Тільки в березні 2001р. він був розсекречений.

ЗВДТ є досить широким, докладним і охоплює сфери діяльності держави, що визначені в статті 8 Закону «Про державну таємницю». Детальний аналіз ЗВДТ не входить в нашу задачу, тому ми обмежимося кількома зауваженнями.

Якщо перша частина ЗВДТ, що стосується сфери оборони, не викликає серйозних питань (зокрема, на відміну від Закону, у ньому відсутня заборона на інформацію про чисельність складу Збройних Сил), то частина друга – сфера економіки – викликає деякий подив. Так, п.2 .6 засекречує кількість медичних матеріалів і продовольства, що постачається у Збройні Сили в мирний час. Як це загрожує національній безпеці України? Пункт 2.36 засекречує дані про фінансові витрати на оборонне замовлення в цілому по Україні. Незрозуміло, які оборонні таємниці це може розкрити, проте робить бюджет менш прозорим і підконтрольним, це вже зачіпає інтереси платників податків.

Подекуди дивно виглядає п.2 .25, що засекречує відомості про автомобільні дороги спеціального призначення (опис під’їздів до військових частин та інших закритих об’єктів, а також до великих залізничних вузлів, станцій, переправ, морських та річкових портів). Важко собі уявити дороги спецпризначення, що ведуть, скажімо, до великих станцій, які можна зберегти в таємниці.

Що ж стосується сфери державної безпеки і охорони правопорядку, то тут засекречується будь-яка інформація, що пов’язана з оперативно-розшуковою діяльністю (п.4 .1 – 4.9). Служба безпеки, в свою чергу, стає взагалі закритою для суспільства через те, що навіть інформація про її штат (п.4 .14) не може бути оприлюдненою. Пункт 4.17 засекречує відомості про стан, результати і перспективи співробітництва СБУ із спецслужбами інших країн. Дивно, навіщо треба приховувати від суспільства відомості про сам факт співробітництва, його напрямки, конкретні результати і навіть перспективи, тим більше, що такі дані з’являються у різноманітних ЗМІ і, вочевидь, ніякої шкоди інтересам України це не завдає. На нашу думку, цей пункт явно застарів, або потребує суттєвого редагування. Пункт 4.49 забороняє широкій громадськості знати про фактичний стан охорони державної таємниці. Незрозуміло також, що містить у собі поняття «фактичний стан», але створюється уявлення, що п.п. 4.14, 4.18 і 4.49 захищають швидше відомчі інтереси, ніж державні.

Особливої уваги заслуговує п.4 .48, пов’язаний з архівними відомостями про смертну кару. По-перше, невідомо, чому цим відомостям надана найвища ступінь таємності – державна, хоча сам вирок, проголошувався цілком відкрито. Якщо це було викликано гуманними міркуваннями, то неясно, чому не дозволяли родичам ховати страчених і тримають в таємниці місце їх поховання? Якщо сама смертна кара здійснювалася для повчання і запобігання важких злочинів, як про це говорили представники влади, то її треба було б виконувати прилюдно. Зрештою, чи не було це зумовлено підсвідомим визнанням держави аморальності такого акту як смертна кара? До речі, за змістом п.4 .48 не повинна засекречуватися і кількість страт, хоча формулювання було дано в такій формі, яка дозволяла владі трактувати статистичні дані про страти як державну таємницю, і такі випадки на місцевому рівні були.

Як позитивний фактор можна відзначити доповнення розділу ЗВДТ «Загальні положення» пунктом 5, в якому дане визначення термінів і понять, які використовуються в ЗВДТ (наказ СБУ №3 58 від 2 липня 2004 року).

Відповідальність за розголошення державної таємниці згідно із статтею 328 Кримінального кодексу України (стаття 67 ККУ в редакції 1960р. ) передбачає покарання у вигляді позбавлення волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого, а якщо розголошення спричинило тяжкі наслідки – то на строк від п’яти до восьми років. Ця стаття може бути застосована тільки до осіб, яким ці відомості були довірені або стали відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків.

Кримінальних справ по розголошенню засекреченої інформації у 2004 році було небагато. Як повідомила Служба безпеки України[2], було припинено діяльність шести громадян України, які намагалися передати представникам іноземних країн відомості, що становлять державну таємницю та конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Недопущена реалізація протиправних намірів десяти громадян України щодо передачі відомостей, що становлять державну таємницю.

2.2. Доступ до захищеної інформації, яка не складає державної таємниці

Відповідно до статті 30 Закону «Про інформацію» до категорії таємної належить інформація, яка становить «державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі».

Визначення державної таємниці та режим доступу до інформації, що являє собою державну таємницю, встановлюється Законом України «Про державну таємницю». Що ж стосується «іншої передбаченої законом таємниці», то тут ситуація виглядає більш незрозумілою. Порядок віднесення інформації до категорії таємної, згідно із статтею 30 Закону «Про інформацію», визначається відповідними органами при дотриманні вимог Закону «Про інформацію». Оскільки стаття 21 цього закону передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються законодавчими актами про ці органи, цілком природно очікувати, що це повинно бути відображено у відповідних законах, наприклад, «Про міліцію» (1990р. ) або «Про Службу безпеки України» (1992р. ). Стаття 3 Закону «Про міліцію» забороняє розголошення відомостей, що становлять службову таємницю, а стаття 7 Закону «Про Службу безпеки України» – військову, службову, комерційну таємниці, проте визначення цих термінів у законі немає.

Таким чином, віднесення інформації до категорії таємної, напевно, визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише стаття 37 Закону «Про інформацію», яка містить загальні положення про інформацію, що не підлягає обов’язковому наданню для ознайомлення за запитами, зокрема, таке, як «інформація, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами». При цьому треба зауважити, що згідно зі статтею 21 Закону «Про інформацію», неопубліковані нормативні акти, що стосуються прав і свобод людини, не мають юридичної сили.

Яку ж інформацію захищатиме держава і на якій підставі? Певну відповідь на ці питання дає Концепція технічного захисту інформації (далі ТЗІ), затверджена Кабінетом Міністрів України в жовтні 1997р. Згідно з Концепцією, витік інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, становить одну з основних можливих загроз національній безпеці України в інформаційній сфері. Загроза безпеці інформації в Україні є зумовленою, як говорить Концепція, різними причинами, серед яких на першому місці знаходиться «невиваженість державної політики в галузі інформаційних технологій, що може призвести до безконтрольного та неправомочного доступу до інформації та її використання», а також «діяльність інших держав, спрямована на одержання переваги у зовнішньополітичній, економічній, військовій та інших сферах».

ТЗІ визначена в Концепції як «діяльність, спрямована на забезпечення інженерно-технічними заходами порядку доступу, цілісності та доступності (унеможливлення блокування) інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, а також цілісності та доступності відкритої інформації, важливої для особи, суспільства і держави». Це визначення уточнюється одним із принципів формування і проведення державної політики у сфері ТЗІ: «обов’язковість захисту інженерно-технічними заходами інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює, а також відкритої інформації, важливої для особи та суспільства, якщо ця інформація циркулює в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, Національній академії наук, Збройних Силах, інших військових формуваннях, органах внутрішніх справ, на державних підприємствах, в державних установах і організаціях».

З понять, які згадуються в цьому переліку, закон чітко визначає лише поняття державної таємниці. Незрозумілим залишається поняття «конфіденційної інформації, що є власністю держави». Якось необмежено розмитим виглядає також поняття «відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює».

Зрештою, з подібних констатацій можна зробити лише один висновок, а саме, що рішення про те, яку інформацію треба захищати, держслужбовці хочуть приймати виключно на свій розсуд. Крім того, Концепція передбачає створення підрозділів ТЗІ всюди, де є необхідність захищати інформацію. На наш погляд, вищенаведене дає серйозні підстави вважати, що реалізація Концепції суттєво й необґрунтовано обмежить доступ громадськості і просто фізичних осіб до цілих категорій необхідної їм інформації.

Час підтвердив, що ці побоювання не були безпідставними. 11 травня 2004р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо сфери охорони державної таємниці)». Раніше цей Закон був прийнятий 9 липня 2003 року, проте Президент скористався своїм правом вето після суворої критики цього Закону і українськими, і зарубіжними експертами, і п.6 зауважень Президента вимагав «дати визначення конфіденційної інформації, що є власністю держави». Тим не менш, Закон знову був прийнятий майже в тому ж вигляді. Він суттєво звужує обсяг конституційного права на інформацію (а це вже порушення статті 64 Конституції, яка забороняє обмеження конституційних прав і свобод, крім випадків, передбачених Конституцією). Згадаймо першу частину статті 34 Конституції: «Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір». Частина перша статті 2 «Свобода діяльності друкованих ЗМІ» Закону про пресу тепер проголошує «право кожного громадянина вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку відкриту за режимом доступу інформацію за допомогою друкованих ЗМІ». Аналогічно звужене головне право журналіста – на інформацію: тепер журналіст має «право на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та зберігання відкритої за режимом доступу інформації» (п.1 частини другої статті 26 Закону про пресу). Тим самим порушені два фундаментальні принципи законодавства про свободу інформації[3], і застосувати трискладовий тест Європейського суду з прав людини на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси», який вже врахований у чинному Закону «Про інформацію»[4], просто неможливо. Зокрема, неможливо застосувати концепцію публічних осіб, обсяг конфіденційної інформації про яких має бути значно більш відкритим для громадськості, ніж про приватних осіб.

Отже, тепер не дозволяється одержувати, використовувати, поширювати та зберігати інформацію з обмеженим доступом, тобто, за статтею 30 Закону «Про інформацію», конфіденційну або таємну інформацію. А конфіденційна інформація, що є власністю держави так і не була визначена.

Погляньмо ще раз уважно на другу частину статті 30: конфіденційна інформація – це «відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов». Зауважимо, що, хоча прямо це й не сказане, власниками конфіденційної інформації можуть бути тільки фізичні або недержавні юридичні особи, оскільки, згідно із статтею 19 Конституції, «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», тобто не можуть поширювати інформацію «за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов». Отже, не можна вважати, що друга частина статті 30 дає визначення «конфіденційної інформації, що є власністю держави».

Вказана колізія не вирішується введеними у Законі №2 663 частинами 3 та 4 статті 30. Частина 3 стверджує, що стосовно інформації, яка є «власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств та організацій усіх форм власності, з метою її збереження може бути відповідно до закону встановлено обмежений доступ – надано статус конфіденційної». Позбавленим логіки і взагалі дивним виглядає обмеження доступу до інформації з «метою її збереження». Лишається незрозумілим, відповідно до якого закону цей статус надається. Що ж стосується частини 4, де перелічені відомості, яким не може бути наданий такий статус (він майже дослівно повторює перелік інформації, яка не може бути визнана державною таємницею за статтею 8 Закону «Про державну таємницю – дивись вище), то можна сміливо прогнозувати, що в даному випадку ці обмеження працювати не будуть: саме державні службовці, а не закон, будуть вирішувати, обмежувати доступ до інформації з цих причин, чи ні. Дане в Законі «негативне» визначення конфіденційної інформації , що є власністю держави, могло б працювати, якщо було б передбачене створення «Зводу відомостей, які становлять конфіденційну інформацію, що є власністю держави», як це було зроблено з відомостями, що становлять державну таємницю. Тоді було б подолано вказану суперечність, коли одні і ті ж відомості «за бажанням» одного відомства можуть поширюватися, а іншого – засекречуватися. Проте прийнятий Закон створення такого «Зводу» не передбачає.

Отже, інформація, яка захищається державою, законом не визначена, окрім інформації, яка складає державну таємницю. Тому грифи, якими державні органи щедро наділяють різні нормативні акти (Укази і розпорядження Президента, постанови, інструкції, накази органів виконавчої влади тощо) – «опублікуванню не підлягає», «для службового користування», «не для друку» – є самочинними й незаконними. Законними можна визнати тільки такі грифи секретності, як: «особливої таємності», «цілком таємно», «таємно», які відповідають встановленому ступеню секретності згідно із Законом «Про державну таємницю».

Втім, навіть якщо на документи ставляться грифи: «опублікуванню не підлягає», «не для друку» тощо, то мають існувати відповідні процедури надання та зняття (відкликання) цих грифів, визначатися підстави для таких дій. Вочевидь потрібним є також регламент організації доступу до подібних документів. Однак здійснений нами пошук відповідних нормативних актів не був успішним. Виявилося, що офіційно зареєстрованих Міністерством юстиції нормативних актів щодо порядку роботи з документами, які мають грифи «опублікуванню не підлягають» або «не для друку» взагалі не існує.

Що ж до порядку роботи з документами, які мають гриф «для службового користування» (далі ДСК), то він був схвалений Кабінетом Міністрів України у Постанові №1 813 від 27 листопада 1998р. «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави». Певно за іронією долі ця постанова була надрукована в «Урядовому кур’єрі» 10 грудня, в день 50-ліття прийняття Загальної декларації прав людини.

Згідно з п.2 Постанови, центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави. Цій інформації надається гриф ДСК. Хто конкретно, і виходячи з яких критеріїв має вирішувати, які саме відомості є конфіденційними, Інструкція не визначає. Також незрозуміло, чи будуть доступні ці переліки для широкого загалу. Адже мало не кожне відомство відтепер може мати подібний перелік.

З точки зору принципів інформаційного законодавства логічно припустити, що мав би бути створений і оприлюднений «Звід відомостей, які віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави», але протягом 1999-2002 рр. цього не сталося. Слід також відзначити, що відповідно до п.3 Постанови виконувати Інструкцію повинні не тільки органи влади і місцевого самоврядування, але й підприємства, установи і організації незалежно від форм власності.

У переліки може потрапити не тільки інформація, яка була створена самим органом влади, але й інформація, яка знаходиться в його володінні, користуванні чи розпорядженні. Таким чином, інформація, що потрапила до державного органу, може стати конфіденційною завдяки рішенню керівника цього органу, про що її творець (першоджерело) може навіть не здогадуватись.

Згідно з п.5 Інструкції документи органу законодавчої влади, вищого органу виконавчої влади та вищих судових органів, що вийшли у світ у 1991р. та пізніше без грифів обмеження доступу, але не були опубліковані в офіційних виданнях, відтепер також розглядаються як матеріали, що містять відомості обмеженого користування з грифом ДСК.

Умови зберігання, розмноження і відправлення документів з грифом ДСК не менш жорсткі, ніж для документів з відомостями, що складають державну таємницю: реєстрація і знищення чернеток і варіантів документів, заборона на означення прізвищ і навіть посад керівників організацій тощо (пп. 17-28 Інструкції).

Ознайомлення представників ЗМІ з документами з грифом ДСК можливе у кожному конкретному випадку тільки з письмового дозволу керівника інституції, що надала цей гриф і тільки на підставі письмового рішення експертної комісії про доцільність передачі конкретного документа журналісту.

Отже, виглядає так, що вірогідність отримання журналістом інформації з грифом ДСК вкрай мала, тим більше, що відповідальність за розголошення конфіденційної інформації лягає на керівника органу, що її передав, а не на журналіста. Що таке експертна комісія, який регламент її роботи, з Інструкції не зрозуміло. Зрозуміло тільки, що до її складу входять «працівники канцелярії, режимно-секретного та інших структурних підрозділів».

П.32 Інструкції відносить справу з несекретними документами до категорії ДСК, якщо у цій справі міститься хоча б один документ з грифом ДСК. Але ж в такий спосіб може бути обмежений доступ до будь-якої інформації.

Дуже яскраві і характерні є, на наш погляд, п.п. 51 та 52 Інструкції, згідно з якими справи з грифом ДСК, що не мають наукової, історико-культурної цінності та втратили практичне значення знищуються. При цьому перед знищенням вони «повинні в обов’язковому порядку подрібнюватися до стану, що виключає можливість прочитання їх».

Кримінальний кодекс, який вступив в дію з 1 вересня 2001 року, містить статтю 330 (в ККУ 1960 року подібної статті не було), яка передбачає покарання у вигляді обмеження волі на строк до трьох років або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обій­мати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого за передачу або збирання з метою передачі іноземним підприємствам, установам, організаціям або їх представникам економічних, науково-технічних або інших відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави. Оскільки остання законом не визначена, переліки таких відомостей якщо і існують, то не оприлюднені, взагалі незрозуміло, про що йдеться. Стаття 330 може бути застосована тільки відносно осіб, яким ці відомості були довірені або стали відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків. Якщо ж це розголошення спричинило тяжкі наслідки, то воно карається позбавленням волі на строк від чотирьох до восьми років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Намагаючись з’ясувати, наскільки широко застосовуються незаконні грифи обмеження доступу, ми проаналізували всі документи, прийняті декількома центральними відомствами в 2000, 2001, 2002, 2003 та 2004р. р., з метою установити кількість документів з цими грифами. Для цього була використана комп’ютерна правова система «Ліга: Закон». Аналіз показав, що найбільшу кількість документів із зазначеними грифами приймають Президент України і Кабінет міністрів, причому Президент використовує гриф «опублікуванню не підлягає», Кабінет міністрів – гриф «не для друку», а відомства – в основному гриф ДСК:

– з 95 з 1636 документів, прийнятих Президентом у 2000 році, мали гриф «опублікуванню не підлягає», у 2001 році – 78 з 1461, у 2002 році – 74 з 1479, у 2003 році – 111 з 1794;-

– кількість документів Кабміну з грифом «не для друку» була у 2000 році – 85 з 2387, у 2001 році – 39 з 2372, у 2002 році – 100 з 2672, у 2003 році – 46 з 2791 та 12 з грифом ДСК.

Наводимо узагальнюючі дані про використання обмежувальних грифів у 2004р. (січень-грудень).

Відомства

Загалом

Для службового користування

Опублікуванню не підлягає

Не для друку

Кабінет міністрів України

2432

19

44

МВС

72

4*

СБУ

31

27

Мінобори

44

2

Мінекономіки

763

Мінпромполітики

37

Мінпалива та енергетики

350

Мінпраці

144

Мінтранс

198

Мінюст

111

Міносвіти та науки

214

Мін.охорони здоров’я

558

1*

Мін.фінансів

210

Мінагропром

504

1

Державний департамент з питань
виконання покарань

14

Державне казначейство України

76

Адміністрація державної
прикордонної служби України

29

2 (1*)

Державна митна служба

1222

2

Державна податкова адміністрація

485

Генеральна прокуратура

2

Президент України

1551

1

113

1

Національний банк

580

1

Національна комісія
регулювання електроенергетики

1397

2

Управління державної охорони

12

2*

* Спільно з іншим відомством

Зауважимо, що більшість документів з грифом ДСК раніше мали у базі назву, з якої, принаймні, зрозумілий зміст документа (починаючи з 2002 року документи з грифом ДСК вже не містили назви, а тільки номер і дату прийняття). Документи ж із грифами «не для друку» і «опублікуванню не підлягає» мають тільки номери і дату прийняття – таким чином, неможливо зрозуміти, що саме міститься в цих документах. Правда, в окремих рідких випадках, коли документ з’являє­ться в тематичних рубриках, він входить туди з назвою. Так, наприклад, з’ясувалося, що розпоряд­ження Кабінету міністрів №4 11-р від 13 вересня 2001 року має відношення до пенсій. Але які ж відомості про пенсії повинні засекречуватися від громадян України? Насправді, важко собі уявити яку-небудь інформацію про пенсійне забезпечення, що не цікавить громадськість. Крім того, закон «Про державну таємницю» забороняє засекречувати інформацію, що стосується прав і свобод громадян. Оскільки ступінь таємності відомостей із грифом «не для друку», мабуть, нижчий за ступінь таємності, що є державною таємницею, то документи, що містять інформацію, яка стосується прав і свобод людини, не повинні мати цей гриф. А інформація про пенсії, безумовно, стосується прав людини. З тієї же причини не можна було ставити грифа на Указ Президента №7 09/94 від 30 листопада 1994 року «Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України».

Велика кількість безіменних документів, прийнятих Президентом і Кабінетом міністрів, спонукала нас з’ясувати динаміку їхнього прийняття за більш тривалий період. Виявилося, що грифи «не для друку» і «опублікуванню не підлягає» застосовувалися вже 1994 року ще до дострокових парламентських і президентських виборів. Очевидні сплески прийняття таких документів і Президентом, і Кабінетом міністрів. Хоча чіткої кореляції між сплесками немає, найчастіше вони збігаються з періодами виборчих кампаній і проведення всеукраїнського референдуму. Звертає на себе увагу також те, що саме Президент України засекречує значно більшу кількість документів, ніж Кабінет міністрів чи будь-яке інше відомство.

У приватній бесіді один з чиновників, що працює в Адміністрації Президента, сказав, що документи з грифом «опублікуванню не підлягає» стосуються призначень на посаду та нагород, і, мовляв, кого це може цікавити, навіщо витрачати папір на опублікування. Це нехитре пояснення важко прийняти на віру, особливо з огляду на приведені вище приклади використання грифів секретності для документів, що мають пряме відношення до прав людини. Очевидно одне: чиновники, як і раніше, самі вирішують, що потрібно знати громадськості, а що їй буде нецікаво, і позбавляють суспільство інформації на свій розсуд.

При цьому навіть побіжний огляд назв документів з грифами ДСК доводить, що засекречується суспільно важлива інформація, яку не можна віднести до кола обмежень, зазначених у статті 34 Конституції. Так, «Національна Програма розвитку енергетики до 2010 року», яку, до речі, приймали у 1996 році без жодних обговорень з громадськістю, й досі ховається під грифом ДСК. Гриф ДСК був наданий плану дій Україна-НАТО, знадобилося три місяці тиску громадськості, щоб його відкликали. Має гриф ДСК також договір від 29 жовтня 2002р. між НАК «Нафтогаз України» та РАТ «Газпром» про створення газового консорціуму. Він є закритим навіть для членів спостережної ради НАК «Нафтогаз України». Згідно з указами Президента з грифом «опублікуванню не підлягає» про­давалися у приватну власність об’єкти, продаж яких був заборонений, зокрема, санаторії з цінними мінеральними джерелами. Приклади можна наводити далі й далі.

На нашу думку, незаконна практика використання грифів секретності має стати предметом пильної уваги громадськості. Необхідно розкрити усі нормативно-правові акти з грифами «не для друку» та «опублікуванню не підлягає» та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування.

3. Висновки та рекомендації

Питання прозорості у діяльності влади попри численні укази, розпорядження й обіцянки владоможців, залишалось протягом 2004р. відкритим. . Влада різних рівнів начебто й розповсюд­жувала прес-релізи, проводила більше прес-конференцій, брифінгів, вміщувала інформацію про свою діяльність в Інтернеті, але робиться це половинчастими кроками: повідомлялося, як правило, лише те, що цікаво, на думку влади, а не те, що потрібно громадянам. Спроби журналістів ставити незручні запитання та цікавитися гострими проблемами зустрічали спротив посадовців, перед журналістами створювалися перепони в їхній діяльності, їм відмовляли в акредитації. Під час виборів Президента ці негативні явища значно загострилися.

Органи державної влади та місцевого самоврядування неохоче надавали інформацію про свою діяльність й часто під різними приводами ухилялися від цього. Іноді вони просто не відповідають на запити, іноді надсилають звичайні відписки, іноді намагаються обмежитися відповіддю по телефону або відповідають тільки на частину запитань. З другого боку, погана інформованість суспільства є насамперед наслідком його млявості та відсутності справжнього бажання її отримувати. Незаконна практика використання грифів секретності також має стати предметом пильної уваги громадськості.

Для виправлення цього неприпустимого становища необхідно:

1. Припинити практику незаконного втаємничення інформації, в тому числі нормативно-пра­вових актів, під грифами «не для друку», «опублікуванню не підлягає» та «для службового користування»;

2. Розкрити усі нормативно-правові акти з грифами «не для друку» та «опублікуванню не підлягає» та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування;

3. Проаналізувати «Звід відомостей, що становлять державну таємницю» з точки зору обґрунтованості засекречення інформації користуючись трискладовим тестом Європейського суду з прав людини на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» та статтею 47-1 Зако­ну «Про інформацію»;

4. Прийняти новий закон про інформацію, який гарантував би доступ до інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування на основі Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R 19 (1981), REC 2 (2002), 13 (2000) Конвенції ЄЕК ООН щодо доступу до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя в сфері охорони навколишнього середовища (Оргуська Конвенція, прийнята 25 червня 1998 року, ратифікована Україною у 1999 році);

5. Враховуючи практику Європейського суду з прав людини і принципи законодавства щодо свободи інформації, розробити навчальний курс і провести навчання суддів місцевих і апеляційних судів усіх 27 регіонів України та державних службовців, які працюють у відділах по зв’язках з громадськістю в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні;

6. Представникам ЗМІ, правозахисних та інших громадських організацій дослідити ефективність активного та пасивного доступу до інформації на центральному і місцевому рівнях та активніше оскаржувати у судовому порядку бездіяльність посадовців щодо надання інформації й відмови у наданні інформації.

Питання забезпечення права на доступ до інформації може бути позитивно розв’язане лише спільними зусиллями нової української влади, яка буде поважати своїх виборців та не боятиметься журналістів, представників ЗМІ, які не втратять наполегливості у справі інформування громадськості, та суспільства в цілому, що має бути більш активним щодо відкритості та прозорості влади.




[1] Інтернет-портал «Права людини в Україні» ХПГ: http://www.khpg.org

[2] Офіційна сторінка СБУ в Інтернеті: http://www.sbu.gov.ua/reports/ann17-01-2005.shtml.

[3] Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яку зберігають державні органи влади підлягає оприлюдненню, виключення можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) виключення повинні бути ясними, б) описуватися вузько, в) підлягати суворому контролю на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси». А саме: відмова державного органу оприлюднити інформацію є виправданою, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом, по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті, і, по-третє, шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

[4] 3 квітня 2003 року до Закону «Про інформацію» була введена стаття 47-1, відповідно до якої особа звільняється від відповідальності за розголошення конфіденційної чи іншої інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що право громадськості отримати цю інформацію переважало права інших осіб, в тому числі держави, щодо нерозголошення такої інформації.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори