пошук  
версія для друку
23.08.2005

Права людини в Україні - 2004. XI. СВОБОДА ОБ’ЄДНАНЬ (АСОЦІАЦІЙ)

   

Ситуація зі свободою асоціацій суттєво не змінилася протягом 2004 року. Ускладнилася реєстрація НПО, а правове регулювання в цілому залишається таким, що не відповідає сучасним умовам та потребам громадянського суспільства.

Українське законодавство передбачає багато видів організацій, що можна віднести до недержавних (неурядових, також вживається скорочення НУО та НДО) та непідприємницьких (неприбуткових, далі по тексту – НПО): об’єднання громадян (політичні партії та громадські організації), молодіжні та дитячі громадські організації, організації роботодавців, професійні спілки, благодійні організації, релігійні організації, творчі спілки, асоціації підприємств та інші.

Громадські організації можуть існувати шляхом створення юридичної особи та без створення юридичної особи, проте з обов’язковим повідомленням про утворення. Релігійні громади можуть існувати навіть без такого повідомлення. Усі інші непідприємницькі організації можуть існувати виключно у формі юридичних осіб. Недоліком законодавства є не визначення правового статусу незареєстрованих організацій та неможливості захистити їхні права.

Більшість з цих організацій можуть створювати об’єднання таких організацій.

Проте українське законодавство не передбачає створення організацій, що об’єднували би фізичних та юридичних осіб, як членів організації (засновників), а також об’єднань різних видів недержавних організацій. Вважаємо такі обмеження законом необґрунтованими.

НПО в законодавстві різняться за метою створення, а також за порядком створення. Кожен з видів НПО має свої особливості правового регулювання, що визначені окремим власним спеціальним законом, в якому зазначається порядок їх заснування, діяльності та ліквідації.

Така кількість видів недержавних організацій є мало виправданою. Це також підтверджується й тим, що за податковим законодавством вони нічим взагалі не відрізняються. Не відрізняються вони й за своєю сутністю, як формою реалізації свободи асоціацій. Даний необґрунтований поділ зберігся з радянських часів і зараз створює істотні перепони для розвитку НПО, штучно обмежуючи їхню правоздатність.

Таким чином, у законодавстві існує певна суперечність. Податкове законодавство визначає тільки два види організацій: підприємства та неприбуткові організації. Статус неприбуткової організації набувається за окремою процедурою. Тому існує ситуація, коли реєструється, наприклад, громадська організація чи благодійна організація, проте їм не надають неприбуткового статусу. Тому такі організації, з точки зору податкового законодавства, є підприємствами. І такі організації не можна вважати «непідприємницькими (неприбутковими) організаціями» в повному розумінні цього терміну, оскільки вони можуть займатися комерційною діяльністю практично без обмежень.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про об’єднання громадян» «діяльність об’єднань громадян, які нелегалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною».

Відповідно до статті 186-5 Кодексу про адміністративні правопорушення «керівництво об’єд­нанням громадян, яке не легалізувалося у встановленому законом порядку чи якому відмовлено у легалізації, або яке примусово розпущено за рішенням суду, але продовжує діяти, а так само участь у діяльності таких об’єднань тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти п’яти до ста тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян» (приблизно від 80 до 415 доларів США). Отже, керівника «небажаної» організації можна оштрафувати на 2210 грн. (піврічну пересічну зарплатню) тільки за те, орган реєстрації відмовив їй у реєстрації на формальних підставах. Для порівняння, за здійснення підприємницької діяльності без реєстрації цей Кодекс карає штрафом у 8-15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. На жаль, законом не передбачено автоматичної легалізації об’єднань громадян у випадку, якщо орган реєстрації не повідомить про вмотивовану відмову в легалізації протягом встановленого законом строку.

Невідомі приклади застосування статті 186-5 КпАП. Проте її застосування у майбутньому може порушити право на свободу асоціацій, оскільки фактично перетворює право на обов’язок утворювати асоціації.

Засновниками (засновником) благодійної організації можуть бути громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, які досягли 18 років і не можуть бути юридичні особи. Засновниками громадських організацій можуть бути громадяни України, громадяни інших держав, особи без громадянства, які досягли 18 років, а молодіжних та дитячих організацій – 15-річ­ного віку. Для утворення об’єднання громадян необхідна згода не менше трьох осіб, які відповідають вищевказаним умовам.

Іноземні громадяни та особи без громадянства не можуть створювати профспілки, але можуть вступати до профспілок, якщо це передбачено їхніми статутами. Такі обмеження порушують їхні права: основною функцією профспілок залишається захист трудових та соціальних прав пра­цівників, чого фактично позбавляються «не громадяни». Існуюча концепція залишилася з радянських часів, коли профспілки розглядалися як політична організація пролетаріату, а будь-які іноземці потенційно становили загрозу національній безпеці.

Релігійні організації можуть бути засновані виключно громадянами України, що досягли 18-річного віку, в кількості не менше 10 осіб. Також не відповідають міжнародним стандартам й ці обмеження щодо іноземців та осіб без громадянства.

Творчі спілки створюються групою професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтва (всеукраїнська – у складі не менш як 100 осіб, регіональна (місцева) – не менш як 20 осіб), що мають у своєму доробку завершені та оприлюднені твори культури і мистецтва чи їх інтерпретації.

З цього року, завдяки набранням чинності новим Цивільним кодексом України, стало можливим утворювати установи – непідприємницькі, неприбуткові організації, що засновані на виділенні майна і можуть не мати власних членів.[1] До 1 січня 2004 року утворення таких організацій було неможливим.

Створення недержавної організації однією чи двома особами або за заповітом законодавством не передбачене.

НПО набувають статусу юридичної особи з моменту їхньої легалізації. І вони користуються усіма правами, які належать іншим видам юридичних осіб.

Проте законодавство передбачає певне обмеження правоздатності недержавних організацій. Наприклад, об’єднання громадян відповідно до закону може мати у власності лише те майно, яке воно використовує для своєї статутної діяльності. Хоча факти застосування цього положення не відомі. Також суттєві обмеження закладаються легалізуючим органом щодо видів діяльності НПО.

Для українського законодавства важливим залишається мета створення об’єднання громадян та інших НПО, хоча ні у Європейській Конвенції про захист прав людини та основних свободі (стаття 11), ні в Конституції мета утворення організації не має жодного значення. Виняток становить утворення політичних партій та профспілок.

Закон «Про об’єднання громадян» прямо суперечить статті 36 Конституції України та статті 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод в частині визначенні мети створення громадської організації. Зауважмо, що визначення громадської організації в статті 3, як об’єднання громадян для задоволення своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів, трактується виконавчими органами буквально, тобто вважається, що громадські об’єднання створюються лише для захисту власних прав й інтересів або прав й інтересів своїх членів. Слід звернути увагу, що політичні інтереси в цьому переліку відсутні, тобто законних підстав для створення громадсько-політич­них НУО, зокрема правозахисних, строго кажучи, немає. Користуючись цим положенням закону, Міністерство юстиції України та його місцеві органи відмовляють у реєстрації правозахисним організаціям. Повідомлень про відмови в реєстрації на підставі невідповідності статутної мети статті 3 Закону було багато. Наприклад, у Києві активісти подали документи для реєстрації Київської правозахисної групи. Проте Київське міське управління Міністерства юстиції України відмовило їм у реєстрації, зазначивши, що мета створення організації (захист прав людини та основних свобод) суперечить законодавству. Аналогічною була причина відмови в реєстрації київській організації «Гельсінкі – 90». При цьому перспектива судового оскарження слабка: в своєму листі №01-8/319 від 6 липня 2000 р. Вищий арбітражний суд України підкреслив, що «об’єднання громадян створюються для спільної реалізації його членами (учасниками) своїх прав і свобод на основі єдності інтересів та виконання обов’язків, що відображають головну мету, завдання, напрямки, форми та методи діяльності об’єднань». Так, саме посиланням на невідповідність статті 3 та вказаний Лист мотивувало Луганське управління юстиції відмову в реєстрації змін до статуту луган­сь­кої НУО «Поступ», яка основною метою діяльності проголосила «провадження культурно-освітньої діяльності серед дітей і молоді, а також стимулювання творчої активності дітей і молоді».

Обмеження мети створення об’єднань громадян задоволенням своїх законних спільних інтересів не відповідає ні ознакам добровільності та спільної реалізації прав і свобод громадян у статті 1 Закону «Про об’єднання громадян» , ні «добровільного угруповання для спільної мети» в тлумаченні Європейського суду з прав людини[2].

З іншої сторони, без положень у статуті щодо захисту прав інших осіб, податкова інспекція може звинуватити організацію в зайнятті нестатутною діяльністю, що може тягнути за собою значні фінансові наслідки.

Звичайно, що у таких випадках можна стверджувати, що власне реалізація мого права та інтересу полягає у захисті прав інших людей. Проте, очевидно, що законодавство потребує зміни.

Майно недержавних організацій з неприбутковим статусом після ліквідації організації не може розподілятися між їх членами, а повинно бути використано для виконання статутних завдань або на благодійні цілі.

Іншою особливістю НПО є їхня реєстрація відповідно до територіального статусу: місцевого, всеукраїнського та міжнародного. Організації не мають права поширювати свою діяльність за межі визначеної статутом території діяльності організації. При цьому збільшення чи зміна територіальної діяльності НПО прямо пов’язана з наявністю осередків організації у інших (нових) територіально-адміністративних одиницях. Таких обмежень не існує для підприємств.

У Києві в зв’язку з цим виникли істотні проблеми для багатьох громадських організацій після перерозподілу районів у місті. Унаслідок цього, через рішення Міської ради про зміну кордонів районів багато юридичних осіб потрапили до інших районів міста. Підприємства у цьому випадку просто і швидко перереєструвалися в контролюючих органах інших районів (податкова інспекція фонди соціального страхування та пенсійний фонд). Але НПО не могли так зробити. Проблема ускладнилася тим, що для громадських організацій немає процедури перереєстрації в наслідок зміни місця знаходження: для цього треба внести зміни до статуту, який відмовиться реєструвати територіальне відділення Міністерства юстиції України через те, що тоді реєстрація організації за новою адресою не належатиме до його територіальної компетенції. Тому, фактично, громадським організаціям через непродумане правове регулювання пропонували ліквідувати організацію в одному районі і зареєструвати її в іншому за тією ж адресою з усіма витікаючими з цього наслідками (вартість ліквідації та реєстрації організації, час необхідний для цього, розірвання договорів, призупинення проектів, звільнення працівників і т.п.). У таких випадках організаціям довелося знайти легший варіант і змінити адресу свого місця знаходження в тому ж районі, коли це було можливо (наприклад, район взагалі не ліквідували). Така ситуація створює явно штучні та необґрунтовані складнощі у реалізації права на свободу асоціацій. У цьому контексті норма частини 4 статті 9 Закону «Про об’єднання громадян», яка гаранту право громадських організацій самостійно визначати територію своєї діяльності виглядає просто глузуванням.

Процедура реєстрації є дуже ускладненою в порівнянні з реєстрацією інших юридичних осіб (наприклад, підприємств), тривалість реєстрації яких є значно простішою. Середня тривалість реєстрації НПО в залежності від її виду визначається від одного місяця (політичні партії) до трьох (релігійні організації), хоча на практиці документи неодноразово повертаються на доопрацювання легалізуючим органом і така реєстрація триває в середньому 4-8 місяців. Для порівняння – реєстрація підприємств триває не більше 5-10 робочих днів.

Цього року процедура реєстрації була ще більше ускладнена в зв’язку з набуттям чинності Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців»[3], що містив декілька норм, які можна по різному тлумачити. Зокрема, за цим законом легалізація всіх об’єднань громадян та інших НПО має дублюватися реєстрацією у державному реєстраторі виконавчого комітету місцевої ради.

Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва у своєму листі № 7801 від 9 листопада 2004 року роз’яснив, що:

«Після реєстрації в цих органах (передбачених законами про НПО) вищезазначені суб’єкти звертаються до державного реєстратора у виконавчій комітет міської ради міста обласного значення або району, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію за місцезнаходженням юридичної особи для засвідчення факту створення та включення їх до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців. При цьому подається заповнена реєстраційна картка (форма №6), пред’являється оригінал свідоцтва про державну реєстрацію у відповідному органі та ідентифікаційний код, отриманий від органу статистики (якщо це не новостворене об’єднання). На підтвердження включення до Єдиного державного реєстру державним реєстратором оформлюється та видається свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи встановленого зразка.»

Тобто, підтвердив факт подвійної реєстрації НПО.

Підстави для відмови у реєстрації НПО є нечіткими, що призводить до необхідного тлумачення законодавства легалізуючим органом та відповідних зловживань. Наприклад, реєстрація НПО, не зважаючи на відсутність змін у законодавстві, постійно змінюється в сторону ускладнення. Якщо документи, що подані на реєстрацію НПО, суперечать будь-яким вимогам законодавства, легалізуючий орган відмовляє у реєстрації. При цьому чіткі підстави відмови законом не визначені, а також, зазвичай, вони не зазначаються у відповіді легалізуючого органу, а вказується загальне посилання на суперечність законодавству України. У кращому разі йде посилання яким статтям закону суперечать документи, хоча при цьому перераховують усі можливі статті і не вказують конкретних недоліків реєстраційних документів.

Закон про об’єднання громадян містить перелік дозволених видів діяльності. І хоча він і є дуже широким, проте вважається органами влади (Мін’юстом та податковою інспекцією) все ж таки вичерпним, що в принципі не відповідає ні духу, ні букві закону. Іншими видами діяльності організації можуть займатися лише у випадку, коли такі права надані іншими законами. Принаймні такої позиції притримується основний легалізуючий орган – Міністерство юстиції. Адміністративна практика не дозволяє неприбутковим організаціям займатися видавничою діяльністю, здійснювати частково оплачувані соціальні послуги, а також займатися будь-якою іншою діяльністю, що навіть теоретично має на меті отримання прибутку.

Також для заняття певними видами діяльності, що потребують отримання ліцензії, організація повинна визнати себе господарюючим суб’єктом, що може призвести до втрати нею статусу неприбуткової організації. Це не стосується отримання ліцензії на провадження соціальних послуг. Її отримання є обов’язковим для недержавних організацій, що надають так звані «соціальні послуги». При цьому термін «соціальні послуги» визначено надзвичайно не чітко, що дозволяє віднести до таких будь-яку діяльність для фізичних осіб. Впровадження ліцензування є суттєвою перепоною в діяльності таких організацій.

Минулого року в парламенті розглядався законопроект про внесення змін до Закону України «Про соціальні послуги»[4], яким пропонувалося обмежити дію цього закону, зокрема, тільки на заходи, що фінансуються з державного та місцевого бюджетів. Лише 21 жовтня 2004 року цей закон було прийнято у першому читання (за основу).[5]

Іншим важливим недоліком українського законодавства є відсутність заохочення благодійної діяльності. Наприклад, система надання державних пільг побудована за неправильною системою, оскільки пільги отримують певні види організацій, фактично незалежно від того чи здійснюють вони таку діяльність. Таким чином, благодійна організація може, отримавши податкові пільги (статус неприбутковості), здійснювати значний обсяг діяльності, що приноситиме прибуток і який може не спрямовуватися на здійснення благодійної діяльності. Проте з іншої сторони підприємства навіть при здійсненні благодійної діяльності не отримують жодних податкових пільг. Тому доцільно перебудувати систему надання податкових пільг шляхом їх надання виключно за видом діяльності, а не за відношенням до виду організації. Це стимулюватиме розвиток благодійної діяльності в країні, а також розвитку діяльності неприбуткових недержавних організацій.

Викликає занепокоєння тенденція до законодавчого обмеження можливостей фінансування непідприємницьких організацій від українських пожертвувачів та власної економічної діяльності, коли Законом «Про державний бюджет України на 2004 рік» держава відмовилась від стимулювання пожертвувачів на користь НПО та позбавила НПО можливостей отримувати кошти від власної діяльності. Така позиція блокує доступ національного інвестора у громадський сектор та примушує українські НПО шукати кошти за кордоном для реалізації власних проектів.

У парламенті готується до прийняття Проект Закону «Про непідприємницькі організації», який об’єднує всі ці види організацій і здійснює загальне їхнє регулювання та загалом відповідає європейським стандартам.

Рекомендації:

1. Прийняти новий закон «Про непідприємницькі організації»[6], що визначив би чіткі єдині умови створення та припинення діяльності усіх видів НПО, в тому числі організацій, створення яких не передбачено українським законодавством, а також отримання ними відповідних податкових пільг через отримання статусу неприбуткової організації.

2. Спростити процедуру реєстрації недержавних організацій через уніфікацію процедури реєстрації НПО з підприємствами та скасувати подвійну реєстрації НПО двома органами виконавчої влади.

3. Скасувати територіальний поділ діяльності НПО та обмеження їхньої діяльності територією адміністративно-територіальної одиниці, в якій вони зареєстровані.

4. Скасувати практику ліцензування соціальних послуг, що надаються НПО не за рахунок державного чи місцевого бюджетів.

5. Створити можливості для сприяння благодійній та іншій неприбутковій діяльності через надання податкових пільг виключно за умовами здійснення благодійної чи іншої соціально-зна­чимої діяльності, а не в залежності від створення того чи іншого виду організацій, що можуть і не надавати такі послуги.

6. Припинити практику обмеження джерел фінансування та призупинення пільг для підприємств, що здійснюють благодійну діяльність, законом України про державний бюджет на кожний рік.

7. Законодавчо визначити умови закупівлі соціальних послуг державою та надання державної допомоги недержавним неприбутковим організаціям.

8. Виключити статтю 186-5 Кодексу про адміністративні правопорушення, що встановлює відповідальність за діяльність незареєстрованих громадських організацій.

9. Підписати та ратифікувати Конвенцію про визнання правосуб’єктності міжнародних недержавних організацій (ETS N 124), що набула чинності 1 січня 1991 року.




[1] Докладніше дивіться пункт 3 статті 83, статтю 86, пункт 3 статті 87, пункт 3 статті 88 та статті 101– 103 Цивільного кодексу України.

[2] Young, James and Webster v. the United Kingdom, European Court of Human Rights, Series B, No. 39, p.47.

[3] Набув чинності з 1 липня 2004 року.

[4] Проект закону № 5254 від 15 березня 2004 року про внесення змін до Закону України «Про соціальні послуги» (щодо учасників ринку послуг), внесений народним депутатом А.Матвієнко. Проект був позитивно схвалений у комітетах парламенту та експертним управлінням Верховної Ради України.

[5] Див. також Інтернет-видання про права людини РУПОР: http://helsinki.org.ua/index.php?r=7.

[6] Проект закону № 0961 від 14 травня 2002 року «Про непідприємницькі організації», внесений народними депутатамиМатвієнко А.С., Омельченко Г.О. та Єрмаком А.В. Проект прийнято у першому читанні, проте з червня 2002 року він не виноситься на друге читання в парламенті.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори