пошук  
версія для друку
23.08.2005

Права людини в Україні - 2004. XII. ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕСУВАННЯ ТА ВІЛЬНИЙ ВИБІР МІСЦЯ ПРОЖИВАННЯ

   

1. Загальний огляд

У період СРСР діяла дозвільна система реєстрації громадян («прописка»), коли органи державної влади на власний розсуд вирішували, дозволяти чи не дозволяти особі постійно проживати за тією чи іншою адресою.

Конституційний Суд України своїм рішенням від 14 листопада 2001 року встановив, що дозвільний порядок вибору особою місця проживання суперечить Конституції України. Проте даний порядок фактично і надалі застосовувався, оскільки новий порядок реєстрації громадян не приймався.

З 1 січня 2004 року в Україні почав діяти новий закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (далі по тексту – «Закон»). Лише 28 липня Кабінет Міністрів затвердив заяву та форму талону для реєстрації, тобто півроку реєстрація здійснювалася фактично по неписаним правилам переважно за старою процедурою.

А 26 травня 2004 року МВС України Наказом № 571 «Про організацію реєстрації і зняття з реєстрації місця проживання та перебування фізичних осіб в Україні» затвердив настанову з питань оформлення документів і контролю щодо реєстрації місця проживання та перебування фізичних осіб в Україні. Пізніше, після обмеження практики відкріпних посвідчень під час виборів, МВС було звинувачено у тому, що воно масово видавало вкладні талони до паспорту для можливості реєстрації в іншому місті і голосування там за списками виборців. Внаслідок таких дій МВС, Генеральна Прокуратура 21 грудня внесла протест на цей наказ, і МВС тимчасово зупинила його дію.

Згаданий закон має багато переваг, оскільки все ж таки скасовує дозвільну систему реєстрації громадян, але поряд з цим він встановлює можливість жорсткого контролю над пересуванням громадян по країні. Тобто, виникає така собі контрольована свобода, несумісний продукт посттоталітарної держави.

І як показує практика, закон не позбавив цю процедуру адміністративного чиновницького свавілля, що усе-таки значною мірою зберігає елементи дозвільності у цій системі.

На виконання рішення Конституційного Суду України, законом замінюється прописка на реєстрацію місця проживання за достатньо простою процедурою.

Зокрема, для реєстрації місця проживання необхідно подати:

1) письмову заяву. Діти віком від 15 до 18 років подають заяву особисто. У разі, якщо особа з поважної причини не може самостійно звернутися до уповноваженого органу, реєстрація може бути здійснена за зверненням іншої особи на підставі доручення, посвідченого в установленому порядку;

2) паспортний документ. Якщо дитина не досягла 16-річного віку, подається свідоцтво про народження або свідоцтво про належність до громадянства України. Іноземець та особа без громадянства додатково подають посвідку на постійне або тимчасове проживання;

3) квитанцію про сплату державного мита або документ про звільнення від його сплати;

4) два примірники талона зняття з реєстрації.

Вимагання інших документів заборонено, хоча на практиці це не виконується. Зокрема, логічно на практиці вимагати письмовий дозвіл власника житла, в якому реєструється дана особа (договір, заява тощо). Про це опосередковано вказано у постанові про встановлення зразка заяви, де необхідно вказати підстави реєстрації, які, в свою чергу, очевидно, й треба підтвердити.

Виникають й інші логічні складнощі. Наприклад, з особами, що не мають документів: щоб отримати документи необхідно звернутися за місцем проживання до відповідного органу влади, а щоби офіційно отримати місце проживання, що можна підтвердити документально, необхідно подати документ про особу – виникає замкнене коло. З цього, правда, є певний вихід, але він важкий, бо вимагає належної правової допомоги. У таких випадках можна звернутися до суду з заявою про встановлення юридичного факту проживання в певному місці. Хоча знову ж таки не ідентифікована документально особа в Україні позбавлена права подавати заяви до суду, оскільки тоді не визначеним є заявник. Хоча і це можна подолати у тому ж таки судовому процесі через встановлення особи в судовому порядку. А тепер уявімо, що всю цю процедуру треба подолати бездомному. Звучить абсурдно і в той же час вбиває всі надії на відновлення прав бездомних.

У парламенті був внесений законопроект Л.Черновецького,[1] спрямований на полегшення процедури отримання реєстрації для осіб, що не мають документів. Зокрема, депутат пропонує подавати документи за місцем перебування особи. Проте, на практиці таку пропозицію важко буде реалізувати. Зокрема, через те, що особі все одно необхідно довести законність свого перебування у цьому місці, а відповідну угоду, наприклад, про оренду житла, неможливо укласти без посвід­чення особи.

Місцем проживання за Законом вважається місце, де громадянин переважно проживає більше 6 місяців. Якщо хтось живе в іншому місці понад 6 місяців, йому треба змінювати місце реєстрації. І по прибутті на нове місце проживання необхідно зареєструватися протягом 10 днів.

Тому можна зазначити, що концептуально закон зробив з права на вибір місця проживання обов’язок зареєструватися, невиконання якого тягне за собою відповідне покарання. За проживання без реєстрації встановлена адміністративна відповідальність у вигляді штрафу. Відповідно до закону, міліція може зупиняти людей на вулиці, перевіряти і якщо ви не доведете, що ви перебуваєте в чужому місті менше вказаного у законі терміну – штрафувати, а потім доводьте свою правоту в суді.

Закон також вводить певні нові поняття для українців: поряд з реєстрацією постійного місця проживання, що є обов’язковою, впроваджена і реєстрація тимчасового місця перебування в місці, де особа проживає від одного до 6 місяців. Така реєстрація проводиться протягом 7 днів з моменту прибуття на нове місце перебування (відрядження, відпустка, лікування, туризм тощо, які тривають понад один місяць).

Не дуже точно в законі про свободу пересування визначено обов’язок реєструвати місце перебування. Зокрема, законом визначено, що «особи, які перебувають більше одного місяця за межами адміністративно-територіальної одиниці, в якій зареєстроване їхнє місце проживання, і які мають невиконані майнові зобов’язання, накладені в адміністративному порядку чи за рішенням суду, або призиваються на дійсну військову службу і не мають відстрочки, або беруть участь у судовому процесі в будь-якій якості, зобов’язані зареєструвати місце перебування».

Реєстрація проводиться спеціальними органами державної влади з питань реєстрації, що входять до Міністерства внутрішніх справ. Проте вже зараз, нарешті, прозвучали заяви з боку органів влади про передачу цих функцій Міністерству юстиції України, як цього вимагає Рада Європи.

Істотним недоліком законодавства є прив’язування можливості реєстрації до власності особи (її житла), що є вкрай необдуманим в країні, де існує реальна житлова проблема для третини населення. Тобто, ці люди просто не в змозі отримувати реєстрацію або отримують її не за місцем справжнього проживання. При цьому, особи, що орендують житло, у абсолютній більшості випадків також не реєструються за цим місцем проживання. Тому що це не вигідно обом сторонам: у власника виникають податкові зобов’язання, певні проблеми з можливістю займатися підприємницькою діяльністю та можливими проблемами з необхідністю висилити орендаря у будь-який період без надання іншого житла (що в принципі суперечить духу радянського житлового кодексу), а у орендаря немає бажання сплачувати більше через податки власника та мати зайві клопоти з оформленням документів.

Інша проблема, що виникає у зв’язку з цим законом – це проживання у житлі державної (комунальної) власності чи відомчому житлі. Тоді, коли ви їдете до бабці на літо у відпустку на два-три місяці, то мусите поміняти реєстрацію, що автоматично тягне за собою втрату такого житла відповідно до законодавства.

А у статті 7 цього закону зазначається, що особа знімається з реєстрації внаслідок винесення судового рішення про позбавлення права власності на житлове приміщення та користування житловим приміщенням, хоча у жодній іншій статті реєстрація жодним чином не пов’язується з житлом та правом власності.

Експерти відзначають, що згаданим законом детально не визначений порядок переходу від прописки до реєстрації, що призводить до негативних соціальних та економічних наслідків.

Зокрема, ним декларується, що надання прав не може залежати від місця проживання, проте на практиці всі соціальні, пенсійні, медичні, комунальні послуги прив’язані до місця реєстрації і механізму заміни надання їх не розроблено.

В адміністративній практиці органів державної влади зустрічається практика відмови у прийнятті на роботу з-за відсутності реєстрації. Наприклад, така практика існує в Міністерстві закордонних справ, що відмовляє у роботі особам на підставі відсутності реєстрації в Києві. При цьому, звісно, це робиться усно для неможливості оскаржити таке рішення.

Також більшість експертів вважає, що наявність одночасної реєстрації місця проживання та місця перебування є недоцільним. Таке положення фактично втілює подвійну реєстрацію фізичних осіб, що в свою чергу обмежує право особи на свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

Таким чином, можна підсумувати, що новий закон, який набув чинності минулого року, ускладнив життя особам, що не мають документів або власного житла. Також, очевидно, він залишає значний простір для зловживань, особливо з боку патрульно-постової служби міліції. Залишаються не вирішеними й значна кількість супровідних проблем, зокрема, з соціальним обслуговуванням населення, що тісно пов’язане з реєстрацією.

Крім того, в Україні так і не створена автоматизована система обліку місця проживання громадян, що негативно відбивається на ефективності дій влади та реалізації прав особи. Наприклад, під час виборів проблемою залишаються численні помилки у списках виборців, коли сотні громадян заносяться до списків за вже давно недійсними даними про місце проживання.

Негативною адміністративною практикою є фактично постійна необхідність носіння особою з собою паспорту або іншого документу, що посвідчує особу. Паспорт необхідний для здійснення багатьох повсякденних операцій, в тому числі проходження в усі будівлі органів влади.

Широко поширеною практикою правоохоронних органів є затримання особи лише за відсутність при собі документів, що посвідчують цю особу, зокрема паспорту. Законодавство надає право правоохоронцям затримати будь-яку таку особу на декілька годин, а іноді діб, до з’ясування даних про таку особу. Це право часто використовується правоохоронцями з метою шантажу, вимаган­ня хабара чи зловживання посадовим становищем.

Для виїзду за кордон усі громадяни України повинні отримати закордонний паспорт. Його отримання вимагає проходження значних бюрократичних процедур і триває за загальним правилом три місяці. Така тривалість навряд чи є обґрунтованим обмеженням права людини на вільне пересування, в тому числі виїзду за кордон. При цьому вартість усієї процедури (з урахуванням усіх зборів за отримання усіх необхідних до подачі документів) складає приблизно 50 євро, що дорівнює еквіваленту 1,3 мінімальних заробітних плат на місяць. Внаслідок цього значна кількість малозабезпеченого населення, зокрема, люди пенсійного віку та непрацездатні, не можуть отримати закордонний паспорт, що є перепоною для вільного виїзду з країни.

Існують категорії осіб, яким заборонений виїзд за кордон в інтересах національної безпеки. Вони добровільно підписують зобов’язання не виїздити за межі країни, що є передумовою отримання допуску до певної інформації, що містить державну таємницю. Така практика викликає обґрунтовані заперечення, оскільки вона не передбачена законом і не досягає мети охорони таємниці в умовах існування Інтернету та нових інформаційних технологій, що зменшують значення державних кордонів. Очевидно, такі обмеження є явним рудиментом радянської епохи і мають бути скасовані.

2. Обмеження права вільного пересування
під час виборів Президента

Під час виборчої кампанії правоохоронні органи, зокрема, працівники патрульно-постової служби МВС та ДАІ часто створювали штучні перешкоди для пересування осіб з метою обмежити їхню участь у громадських публічних акціях протесту та зустрічах з представниками опозиції. Обмежувався рух транспорту шляхом простого блокування доріг, частими перевірками шоферів автобусів і машин з подальшим накладанням штрафів під надуманими підставами або навіть забиранням номерів транспортних засобів. Внаслідок таких агресивних дій, водії громадського транспорту, автобусів відмовлялися їхати у необхідному напрямку.

Також помічені випадки необґрунтованих відмов в продажі квитків на залізничний транспорт у напряму до Києва у перші дні помаранчевої революції. Поїзди їхали напівпорожніми, а сотні людей не могли дістатися столиці.

Наводимо декілька характерних прикладів цих порушень права на свободу пересування.

Ще 9 серпня 2004 року сумські студенти йшли маршем на Київ і були зупинені та розігнані загонами спецпризначення МВС. Влада та правоохоронці заявили, що студенти не мали права йти територією Роменського району Сумської області згідно із рішенням міського суду Ромен.[2]

Увечері 15 жовтня не були випущені з Одеси чотири мікроавтобуси, на яких до Києва для участі в Студентському Віче повинна була їхати велика група місцевих студентів. З автобусів зняли номери, а у водіїв забрали посвідчення водія. Аналогічний тиск здійснювався на всі автопідприємства міста. Така ж ситуація складалася в Миколаєві та Херсоні.[3]

У Миколаєві 22 жовтня велика група студентів, що мала намір їхати до столиці для участі у Всеукраїнському Віче 23 жовтня, зустріла спротив працівників правоохоронних органів, коли сідала до потягу у напрямку до Києва: їх обшукували, перевіряли документи і багатьох було затримано.[4]

Штаб кандидата в Президенти Віктора Ющенка повідомляв, що влада перешкоджає учасникам акції «Сила народу проти фальсифікацій» дістатися до Києва. Так, у Київській області міліція ходила по хатах, погрожуючи забрати водійські права, повідомляв керівник Київського штабу Ющенка Євген Жовтяк. За його словами, 22 жовтня була дана вказівка майже всім АТП Київської області зняти номерні знаки з рейсових автобусів та маршрутних таксі, які збираються наступного дня прямувати до столиці. У смт. Згурівка, що на Київщині, по хатах ходила міліція, поперед­жаючи населення – якщо ті поїдуть 23 жовтня до Києва, у них заберуть водійські права.

Керівник Чернігівського штабу Віктора Ющенка Владислав Атрошенко повідомив, що 23 жовтня було знято всі маршрутні рейси до Києва з Чернігівської області.

Правоохоронні структури Черкаської області не випустили автобуси делегації з Кам’янки, заблокувавши виїзд. У результаті жителі міста змушені були вдатися до блокування залізниці. Лише після цього їм було надано можливість виїхати рейсовими автобусами. Мали місце також зняття номерів з автобусів під різними приводами, які рухались з інших районів Черкащини у напрямку Києва. У Черкасах правоохоронці не випустили мікроавтобус, який мав везти черкаську пресу до Києва. В результаті журналісти добиралися на легкових авто. В Умані правоохоронці вдавалися навіть до пробивання шин на колесах автобусів делегації, повідомляла прес-служба штабу.

В усіх напрямках 22 жовтня о 20.00 були заблоковані виїзди з Івано-Франківська. Дороги заблокували вантажні машини з пробитими колесами, імітуючи ДТП. Присутня там міліція пояснювала тільки те, що нібито водій пішов шукати, як поремонтувати колеса. У результаті дороги були перегороджені так, що могла проїхати лише легкова машина, і то під наглядом міліції.

Рівненська делегація була затримана 23 жовтня представниками ДАІ на 51 кілометрі Житомирської траси. Доки проходила перевірка документів, у автобусах було пробито шини коліс, повідомляла прес-служба штабу Ющенка.[5]

У Тернополі 23 жовтня ДАІ затримало автобуси, через що замість двохсот людей у Київ прибули лише сорок. І ті вирушили у столицю потягом. Чотири ж автобуси напередодні від’їзду працівники ДАІ забрали на діагностику і повернули водіїв у депо усувати виявлені дрібні недоліки. На думку координатора коаліції молоді «Наша Україна» Ігоря Гірчака, даішники прискіпувалися до техніки лише з метою не випустити студентів з міста. Адже в депо для далекої подорожі студентам видали чотири найкращих автобуси, які вже наступного ранку здійснювали свої рейси, і претензій від працівників ДАІ до них не було.[6]

Чинилися також аналогічні численні перепони тим, хто намагався потрапити до Києва 21-23 листопада для участі в акціях протесту проти фальсифікацій результатів виборів у другому турі.

Автопробіг «Поїзд дружби» неодноразово блокувався протягом 15-24 грудня у Одесі, Криму та Донецьку.

Жодний з відомих нам випадків не був розслідуваний правоохоронними органами, і, відповідно, винні у порушенні прав людини не знайдені та не покарані. При цьому, слід зазначити, що абсолютна більшість цих порушень була здійснена особовим складом Міністерства внутрішніх справ України не без відома, а скоріше навіть за наказом їхнього керівництва.

Рекомендації:

1. Завершити створення автоматичної системи обліку місця проживання громадян із застосуванням кращих зразків інших країн;

2. Забезпечити захист персональних даних особи щодо її реєстрації та пересування;

3. Відповідно до Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 щодо вступу України до Ради Європи необхідно передати функції реєстрації громадян, іноземців та осіб без громадян­ства на території країни до Міністерства юстиції України;

4. Завершити реформування законодавства у сфері реєстрації осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики та закону України про свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

5. Скасувати практику обмеження виїзду за кордон осіб, що мають допуск до державної таєм­ниці.

6. Внести зміни до законодавства з метою впровадження процедур забезпечення прав бездом­них та осіб без документів.




[1] Проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (реєстр. № 5357), поданий народним депутатом України Черновецьким Л. М. Прийнятий парламентом 11 січня 2005 року у першому читанні (за основу).

[2] Сторінка Громадського радіо в Інтернеті: http://www.radio.org.ua/reports/?eid=&id_numb=20951

[3] Неофіційна сторінка в Інтернеті прихильників Сили народу:
http://www.silanaroda.com/index.php?itemid=87&mode=full.

[4] Інформаційна агенція Гаряча лінія в Інтернеті: http://hotline.net.ua/content/view/2962/37.

[5] Інтернет-видання Українська правда: http://www2.pravda.com.ua/archive/2004/october/23/2.shtml.

[6] Студенти стали невиїзні // Газета «Аргумент», № 43 (154), 27 жовтня 2004 року.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори