пошук  
версія для друку
28.11.2005

Доповідь Моніторингового комітету Ради Європи

   

Виконання обов’язків та зобов’язань Україною (Документ № 10676, 5 жовтня 2005 року)

Співдоповідачки Комітету з питань виконання обов’язків та зобов’язань державами-членами Ради Європи (Моніторинговий комітет): Ганне Северинсен ( Данія, Альянс лібералів і демократів для Європи) та Ренате Вольвенд (Ліхтенштейн, Група Європейської народної партії)

Резолюція № 1466 (2005) про виконання обов’язків та зобов’язань Україною

1. Україна приєдналась до Ради Європи 9 листопада 1995 року. При вступі вона зобов’язалась дотримуватись своїх загальних обов’язків згідно зі Статутом Ради Європи, а саме плюралістичної демократії, верховенства права та захисту прав людини і основних свобод усіх осіб під її юрисдикцією. Тоді Україна також погодилась виконати, у визначені терміни, ряд спеціальних зобов’язань, перелічених у Висновку Парламентської асамблеї №190 (1995).

2. У 2004 році Україна пережила вирішальні президентські вибори: два сфальсифікованих тури голосування в жовтні і листопаді 2004 року викликали мирні масові народні протести та привели до повторного другого туру 26 грудня, що в цілому відповідав стандартам Ради Європи для вільних та справедливих виборів. Український народ таким чином продемонстрував свою відданість демократичним цінностям та бажання мати краще керівництво, яке б зміцнило верховенство права й захист прав людини в країні та боролось з корупцією.

3. Керуючись високими очікуваннями, народженими Помаранчевою революцією, нове керівництво пообіцяло радикальні політичні, правові, соціальні та економічні реформи. У перші дев’ять післяреволюційних місяців нова влада тим не менше зіткнулась з численними складнощами, зумовленими зокрема роками владарювання попереднього режиму, а також внутрішніми конфліктами всередині нової державної адміністрації. Парламентська асамблея наполегливо закликає українську владу продовжувати процес реформування та не дозволити політичній конкуренції поставити під загрозу розвиток країни.

4. Парламентська асамблея вітає позитивний розвиток в Україні та перші досягнення нової влади. Вона сподівається, що нові лідери зможуть зберегти свою стійку рішучість та матимуть успіх у реалізації ключових реформ, яких Україна так потребує. У цьому відношенні, підготовка та проведення парламентських і місцевих виборів у 2006 році відповідно до стандартів Ради Європи стане головним тестом для нової влади. Вибори 2006 року покажуть чи минула Україна точку неповернення на своєму шляху до по-справжньому демократичної європейської держави, що керується верховенством права. У цьому контексті, Парламентська асамблея декларує свою готовність надіслати передвиборчу делегацію в Україну для спостереження за підготовкою до виборів та пізніше відправити численну місію для спостереження за їх проведенням.

5. У своїй Резолюції №1346 (2003) від вересня 2003 року, Парламентська асамблея зробила висновок, що хоча Україна досягла значного прогресу в законодавчій сфері з часу схвалення Резолюції №1262 (2001), країна ще не виконала всі обов’язки та зобов’язання, які вона взяла на себе при вступі в Раду Європи, і що верховенство права в багатьох сферах ще не повністю досягнуте.

6. Парламентська асамблея рада відзначити, що з того часу Україна досягла подальшого суттєвого прогресу:

6.1. новий Цивільно-процесуальний кодекс України набув чинності 1 вересня 2005 року;

6.2. Кодекс адміністративного судочинства України був ухвалений у липні 2005 року та введений у дію 1 вересня 2005 року, що робить можливим функціонування адміністративних судів;

6.3. усі слідчі ізолятори були переведені у відання Державного департаменту виконання покарань;

6.4. новий Кримінально-виконавчий кодекс України був введений у дію та було істотно скорочено кількість ув’язнених осіб;

6.5. був наданий дозвіл на оприлюднення звіту Європейського комітету запобігання катуванням та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню (ЄКЗК);

6.6. 1 січня 2005 року набув чинності закон про запровадження державного фінансування політичних партій;

6.7. у січні 2005 року було схвалено закон, яким посилюються переслідування катувань та захист прав затриманих і заарештованих;

6.8. було знято застереження до частини третьої статті 5 Європейської конвенції з прав людини;

6.9. у червні 2005 року був ухвалений закон, яким зміцнюється державна служба з виконання некримінальних судових рішень;

6.10.  у першому читанні був схвалений проект закону про заснування системи суспільного телебачення та радіо в Україні, а також проект нової редакції закону про телебачення та радіомовлення; була введена в дію нова редакція закону про Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення;

6.11.  були підписані Протокол №14 до Європейської конвенції з прав людини та нещодавня Конвенція про запобігання тероризму, відповідно в листопаді 2004 року та травні 2005 року;

6.12. у вересні 2005 року було нарешті завершено процедуру ратифікації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин;

6.13. були ратифіковані Європейська угода про осіб, які беруть участь у процесі Європейського Суду з прав людини, Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією та Конвенція про кіберзлочинність, відповідно в листопаді 2004 року, березні 2005 року та вересні 2005 року.

7. Парламентська асамблея також схвалює нову владу за припинення раніше поширеної практики цензурування засобів масової інформації та за забезпечення свободи слова і свободи зібрань у країні. Нове керівництво також зобов’язалось боротись з корупцією та з торгівлею людьми, а також вирішити проблему катувань та поганого поводження.

8. Вітаючи наполегливість нової влади в розкритті попередніх виборчих порушень, Парламентська асамблея підкреслює, що вкрай необхідно притягнути до відповідальності не лише тих, хто виконував незаконні накази, але насамперед організаторів масових фальсифікацій, підбурювачів насилля і тих, хто підкупляв виборців, для того, щоб попередити майбутні порушення та укорінити принципи верховенства права.

9. Парламентська асамблея відзначає, що нова редакція Закону про вибори народних депутатів, ухвалена в липні 2005 року, істотно покращила виборчі процедури та врахувала рекомендації міжнародних спостерігачів, зроблені після останніх президентських виборів. Проте, новим законом передбачається можливість зупинення діяльності засобів масової інформації, у тому числі без попереднього рішення суду, що є вкрай сприятливим для зловживань. Тому Парламентська асамблея закликає органи влади України виправити ці положення якомога скоріше, а також ввести в дію законодавство про державний реєстр виборців. Також необхідно встановити юридичну відповідальність за виборчі порушення, перелічені в новому законі про вибори.

10. П’ять років після зникнення і вбивства журналіста Ґонґадзе, Парламентська асамблея незадоволена, що після обвинувачення у березні 2005 року нібито безпосередніх виконавців вбивства, розслідування справи зупинилось, зокрема стосовно переслідування замовників і організаторів цього злочину. Парламентська асамблея висловлює жаль з приводу того, що справа по звинуваченню тих, хто нібито виконав цей злочин, була виокремлена з головної справи і була кваліфікована як навмисне вбивство, вчинене групою осіб за попереднім зговором, що виглядає як крок до виведення з-під відповідальності замовників та організаторів. На додаток, адвокат пані Ґонґадзе був відсторонений від справи; не було проведено розслідування щодо попереднього неефективного слідства; правоохоронні органи не запобігли смерті колишнього міністра внутрішніх справ, який вчинив самогубство за підозрілих обставин, і не затримали генерала Пукача, який, як підозрюється, є тим, хто з’єднує виконавців та замовників злочину; та інше. Українські органи влади також досі не виконали положень резолюцій Парламентської асамблеї, що просили провести нове розслідування у справі Єльяшкевича та достовірну експертизу записів Мельниченка.

11.Вітаючи масштабний план реформ нової влади, Парламентська асамблея вважає, що нижче наведені конкретні кроки є необхідними для пришвидшення реформ, які перетворять Україну на стабільну та заможну європейську демократію.

12. Стосовно покращення умов для функціонування плюралістичної демократії в країні, Парламентська асамблея закликає органи влади України:

12.1. схвалити закони стосовно функціонування гілок влади, як цього вимагає Конституція України, зокрема ввести якомога скоріше в дію закони про Президента України та Кабінет Міністрів України;

12.2. посилити контрольну функцію парламенту, зокрема схвалити закон про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради; встановити законодавчі гарантії та умови діяльності парламентської опозиції; упорядкувати внутрішню парламентську діяльність шляхом прийняття закону про новий Регламент;

12.3. продовжити реформу місцевого самоврядування для впровадження положень Європейської хартії місцевого самоврядування;

12.4. перетворити державні телерадіокомпанії в канали суспільного мовлення згідно з відповідними стандартами Ради Європи; розпочати роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування; гарантувати прозорість власності на засоби масової інформації; створити рівні умови діяльності для всіх засобів масової інформації, переглянувши закон 1997 року про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів; ратифікувати Європейську конвенцію про транскордонне телебачення; забезпечити відповідність нової редакції закону про телебачення та радіомовлення стандартам Ради Європи та рекомендаціям її експертів.

13. Стосовно дотримання верховенства права та захисту прав людини, Парламентська асамблея закликає органи влади України:

13.1. продовжувати судову реформу з тим, щоб забезпечити незалежність та ефективність судової влади. З цією метою, зокрема, підпорядкувати Державну судову адміністрацію судовій гілці влади; передати останній повноваження з призначення голів судів; виділити судовій системі усі необхідні ресурси, особливо для функціонування адміністративних судів, котрих уповноважено вирішувати виборчі спори; та гарантувати законом рівень суддівської винагороди;

13.2. забезпечити оновлення складу Конституційного Суду України без необґрунтованого зволікання після того, як спливає термін повноважень його суддів;

13.3. утворити професійну асоціацію адвокатів шляхом прийняття нового закону про адвокатуру без подальшого зволікання, як це вимагається підпунктом 11.ix. Висновку асамблеї №190, та відповідно до принципів Ради Європи і практики Європейського Суду з прав людини;

13.4. висловлюючи жаль з приводу того, що в реформі прокуратури було зроблено крок назад, позначений конституційними змінами від грудня 2004 року, - змінити роль та функції цієї інституції, як того вимагає підпункт 11.vi. Висновку ПАРЄ №190 та пункт 9 Перехідних положень Конституції України 1996 року, а також у відповідності з Рекомендацією Парламентської асамблеї №1604 (2003) щодо ролі прокуратури в демократичному суспільстві, керованому верховенством права;

13.5. реформувати Службу безпеки України відповідно до стандартів Ради Європи, зокрема Рекомендацій Парламентської асамблеї №№ 1402 (1999) та 1713 (2005);

13.6. завершити підготовку нової версії проекту Кримінально-процесуального кодексу та схвалити його без подальшого зволікання для виконання зобов’язання, початково встановлений кінцевий термін для якого минув у листопаді 1996 року. Остаточна версія проекту кодексу має розглядатись у парламенті лише після того, як буде отриманий та врахований висновок Ради Європи до цього остаточного тексту;

13.7. надалі покращувати умови утримання та лікування в пенітенціарних установах та місцях тримання під вартою відповідно до стандартів і рекомендацій ЄКЗК; завершити переведення Державного департаменту з виконання покарань до відання Міністерства юстиції, як це вимагається підпунктом 11.vii. Висновку №190 (1995); створити на національному рівні незалежний орган зі спостереження за місцями тримання під вартою та продовжувати позитивну практику надання дозволів на оприлюднення звітів ЄКЗК стосовно України;

13.8. продовжувати зусилля, спрямовані на боротьбу з корупцією, та забезпечити, щоб економічні реформи не призвели лише до перерозподілу влади серед олігархів; повною мірою скористатись з участі України в GRECO (Група держав проти корупції) та ратифікувати Конвенцію про корупцію у контексті кримінального права;

13.9. активізувати діяльність у сфері боротьби з торгівлею людьми, виділити достатні ресурси для цієї мети та ратифікувати Конвенцію Ради Європи про діяльність проти торгівлі людьми;

13.10. забезпечити повне та швидке виконання рішень Європейського Суду з прав людини, зокрема у справах Совтрансавто та Мельниченка; ухвалити закон про виконання рішень Європейського Суду з прав людини та ратифікувати Протокол №14 до Конвенції;

13.11. покращити демократичний контроль за правоохоронними органами, продовжувати застосовувати політику абсолютної нетерпимості та забезпечити швидке, неупереджене й повне розслідування усіх випадків катувань та іншого поганого поводження, у тому числі кримінальне переслідування та покарання винних у вчиненні таких дій; а також забезпечити компенсацію жертвам або їхнім сім’ям;

13.12. гарантувати захист проти свавільного або незаконного затримання; забезпечити неухильне дотримання правоохоронними органами, зокрема під час розслідування виборчих та корупційних порушень, принципів справедливого кримінального процесу у відповідності з міжнародними стандартами, у тому числі гарантувати всім затриманим швидкий та регулярний доступ до захисника і лікаря за їхнім вибором, забезпечити швидке повідомлення близьких про місце перебування затриманих; скасувати положення законодавства, що дозволяють прокуратурі заборянити адвокатові представляти своїх клієнтів у разі порушення проти адвоката кримінальної справи, як такі, що є несумісними зі стандартами Ради Європи; забезпечити, щоб офіційні особи у своїх публічних заявах дотримувались презумпції невинуватості;

13.13. покращити доступ до правосуддя шляхом запровадження системи безоплатної правової допомоги у відповідності зі стандартами Ради Європи та практикою Європейського Суду з прав людини;

13.14. встановити ефективний контроль за перехопленням комунікацій правоохоронними органами та схвалити з цією метою спеціальне законодавство, що відповідатиме демократичним стандартам захисту приватності і національної безпеки;

13.15. стосовно справи Ґонґадзе, враховуючи обіцянку нового керівництва розкрити цю справу та пред’явлення обвинувачення можливим виконавцям вбивства, вважати розслідування завершеним лише тоді, коли до суду відправлена одна справа, що включає обвинувачення усіх замовників, організаторів та виконавців цього злочину; розслідувати і, якщо необхідно, притягнути до відповідальності винуватих у недоліках попереднього та поточного слідства в справі;

13.16. посилаючись на Резолюції ПАРЄ №№ 1239 (2001), 1262 (2001) та 1346 (2003), провести належну експертизу записів нібито зроблених Миколою Мельниченком та отримати його свідчення; розпочати нове розслідування справи Єльяшкевича та інших резонансних справ, нібито задокументованих на записах Мельниченка; провести якнайшвидше у Верховній Раді Україні парламентські слухання по справі Ґонґадзе, відкриті для громадськості;

13.17. покращити правове регулювання доступу до інформації, суворо дотримуватись статті 34 Конституції України стосовно свободи інформації під час засекречування документів та розсекретити всі офіційні документи, які були закриті для загального доступу з порушенням законодавства;

13.18. встановити чіткі правила повернення церковного майна, як це вимагається підпунктом 11.xi. Висновку №190 (1995);

13.19. ратифікувати Протокол №12 до Європейської конвенції з прав людини;

13.20. сумлінно впроваджувати Рамкову конвенцію про захист національних меншин, особливо у сфері освіти, та переглянути Закон 1992 року про національні меншини в Україні з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії та Консультативного комітету з питань Рамкової конвенції;

13.21. ратифікувати якомога скоріше Європейську соціальну хартію (переглянуту).

14. Парламентська асамблея Ради Європи нагадує про свої Резолюції №№ 1346 (2003) та 1364 (2004), де вона наголосила, що під час внесення змін до Конституції України мають суворо дотримуватись всі положення чинної Конституції і мають бути повністю враховані рекомендації Венеціанської комісії. Парламентська асамблея висловлює глибокий жаль, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, схвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандату народних депутатів та повноважень прокуратури. Парламентська асамблея також занепокоєна, що нові конституційні зміни були схвалені без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду України від 1998 року. Тому Парламентська асамблея наполегливо закликає органи влади України якнайшвидше виправити ці питання, щоб забезпечити легітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам.

15. Виходячи з вищенаведеного, Парламентська асамблея вирішує продовжувати свій моніторинг виконання обов’язків і зобов’язань Україною та повернутись до оцінки дотримання Україною своїх обов’язків і зобов’язань, а також розглянути можливість переходу до пост-моніторингового діалогу з українською владою, після парламентських і місцевих виборів у березні 2006 року.

Рекомендація № 1722 (2005) про виконання обов’язків та зобов’язань Україною

1. Парламентська асамблея Ради Європи посилається на свою Резолюцію 1466 (2005) про виконання обов’язків та зобов’язань Україною.

2. Парламентська асамблея рекомендує Комітетові Міністрів:

2.1. проаналізувати перешкоди, з якими зіткнулись органи державної влади України при ратифікації договорів Ради Європи, оскільки з часу вступу десять років тому Україна ратифікувала лише 45 і підписала 27 договорів з 200 (станом на серпень 2005 року);

2.2. інтенсифікувати програми співпраці для допомоги органам української влади у впровадженні Європейської хартії місцевого самоврядування задля посилення розвитку місцевої демократії в Україні (стосовно як нормативного регулювання, так і навчання службовців місцевого самоврядування);

2.3. з метою надання українській владі всебічної допомоги в розбудові відкритого та демократичного суспільства, інтенсифікувати програми співпраці, зокрема у сфері боротьби з корупцією, реформи прокуратури та незалежності судової влади, а також навчання суддів, працівників органів внутрішніх справ та прокурорів;

2.4. запропонувати органам влади України:

2.4.1. швидко ратифікувати Протоколи №№ 12 та 14 до Європейської конвенції з прав людини, Європейську соціальну хартію (переглянуту), Конвенцію про корупцію у контексті кримінального права, Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, Європейську конвенцію про громадянство;

2.4.2. посилити співпрацю з Радою Європи для того, щоб забезпечити повну відповідність законодавства та практики України стандартам і принципам Організації, особливо стосовно стандартів, закріплених в Європейській конвенції з прав людини, а також повну відповідність рішенням Європейського Суду з прав людини в частині індивідуальних та загальних заходів, що можуть вимагатись;

2.4.3. подати для оцінки експертам Ради Європи, таким як Венеціанська комісія, будь-які нові проекти конституційних поправок, проекти законів про реформу прокуратури, створення суспільного телерадіомовлення, перегляд закону про адвокатуру, правову допомогу тощо.

3. Парламентська асамблея, посилаючись на свою Резолюцію №1364 (2004), рекомендує Комітетові Міністрів та Генеральному секретареві посилити присутність Ради Європи в Україні, зокрема шляхом призначення спеціального представника Генерального секретаря в Україні, мандат якого полягатиме у спостереженні за поточними подіями в країні, наданні порад та експертних висновків Ради Європи, якщо та коли це необхідно, і загалом - покращенні і координуванні поточної співпраці з органами влади України.

***

С.  Конституційна реформа

28.  Чинна Конституція України була прийнята 28 червня 1996 року і встановлює президентсько-парламентську форму правління. Колишній президент Леонід Кучма вперше намагався змінити політичну систему країни невдовзі після свого повторного обрання на посаду Президента у 1999 році шляхом проведення референдуму під недоречною назвою - «референдум за народною ініціативою». Міжнародна спільнота, у тому числі Рада Європи, відмовилася визнати результати референдуму 2000 року з огляду на серйозні порушення процедури та, як стверджувалось, вчинені махінації в ході його проведення. Мотивами, які стояли за проведенням цього референдуму та всією тривалою чотирирічною історією проштовхування так званої «політичної реформи», полягали в задоволенні інтересів Президента Кучми та його оточення - спочатку, шляхом створення податливої та контрольованої Верховної Ради, а також залежної судової влади; а пізніше, коли став відчутним ризик поразки на президентських виборах 2004 року, послабленням інституції Президента.

29.  У 2003 році різні групи парламентарів внесли три законопроекти (№№ 3207-1, 4105 та 4180) зі змінами до Конституції, які замінили собою попередній законопроект, внесений Президентом. Розглянувши три зазначені законопроекти, Конституційний Суд дійшов висновку про їх відповідність (за винятком одного положення законопроекту №3207-1) правилам внесення змін до Конституції України, тим самим визнавши їх прийнятними для подальшого розгляду в парламенті. Три законопроекти були також направлені до Венеціанської комісії, яка в грудні 2003 року ухвалила висновок13, де наголосила, що жоден із представлених законопроектів не пропонує послідовного та повністю демократичного рішення для розробки гармонійної політичної структури з дотриманням розподілу влади. У червні 2003 року, у своїй Резолюції №1346 (2003), Парламентська Асамблея наголосила, що під час внесення змін до Конституції України повинні ретельно дотримуватись всі положення чинної Конституції, у тому числі ті, що стосуються самої процедури внесення змін до Конституції.

30.  Незважаючи на наполегливі зусилля опозиції заблокувати парламентські засідання, інколи навіть із застосуванням сили, з метою запобігання проведенню голосування, 24 грудня

2003  року законопроект №4105 було підтримано простим підняттям рук без проведення формального підрахунку голосів, коли заявлена кількість голосів «за» склала 276.

31.  У січні 2004 року ПАРЄ провела термінові дебати щодо політичної кризи в Україні, викликаної подіями у Верховній Раді України - а саме, фактом використання неконституційної процедури та порушення прав опозиції. Після проведення термінових дебатів у Асамблеї Верховна Рада скасувала деякі із спірних поправок до Конституції, насамперед ті, які стосувалися зміни порядку обрання Президента та обмеження терміну перебування суддів на посаді. Ці поправки були прийняті в першому читанні під час позачергового засідання Верховної Ради 3 лютого 2004 року.

32.  У листі до Голови ПАРЄ від 12 березня 2004 року14 ми засудили спосіб та, зокрема, ту поспішність, з якою знову були проштовхнуті поправки від 3 лютого 2004 року, що не залишило жодної можливості для належної дискусії або розгляду рекомендацій, що містились в Резолюції №1364 (2004), особливо стосовно врахування при внесенні змін до Конституції всіх рекомендацій Венеціанської комісії. Крім того, стаття 155 Конституції України встановлює, що законопроект про внесення змін до Конституції України має бути прийнятий на двох послідовних чергових сесіях Верховної Ради України, з підтримкою в не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України при остаточному голосуванні. Це ставить під серйозний сумнів законність голосування, проведеного в ході позачергового засідання 3 лютого

2004  року, яке було відкрите того ж самого ранку, коли повинна була б розпочатися чергова сесія Верховної Ради, згідно зі статтею 83 Конституції України.

33.  16 березня 2004 року Конституційний Суд ухвалив рішення про відповідність законопроекту №4105 (зі змінами та доповненнями) вимогам статей 157 та 158 Конституції. Суд також не знайшов порушення належної процедури в ході проведення голосувань 24 грудня та З лютого, оскільки, на думку Суду, це питання належить до сфери внутрішніх справ парламенту. Своїм останнім рішенням (стосовно правомірності внесення поправок до Конституції під час позачергових сесій) Конституційний Суд знехтував своїм власним попереднім висновком про те, що конституційні питання повинні розглядатися тільки під час чергових сесій Верховної Ради.

34.  Незважаючи на значний тиск з боку президентської адміністрації, 8 квітня 2004 року Верховна Рада не змогла прийняти законопроект №4105 у другому читанні, оскільки для цього не вистачило шести голосів. Проте конституційний процес не зупинився, бо до розгляду були прийняті два інші законопроекти, і один з них (№4180) був попередньо схвалений 276 голосами 23 червня 2004 року. І знову конституційність цієї процедури викликала серйозні сумніви, оскільки законопроект №4180 був майже ідентичний із законопроектом №4105, а стаття 158 Конституції передбачає, що законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

35.  Однак Конституційний Суд обрав формалістичний правовий підхід, у відповідності до якого всі три законопроекти були подані до Конституційного Суду під різними номерами та з текстовими відмінностями і, відповідно, могли розглядатися як окремі правові документи. Таким чином, 12 жовтня 2004 року Конституційний Суд виніс рішення про відсутність порушень положень статті 158 Конституції на підставі застосування формальних критеріїв для порівняння двох законопроектів та залишаючи поза увагою той факт, що по суті вони стосуються одних і тих самих питань.

36.  У своїй заяві від 22 червня 2004 року, Моніторинговий комітет підкреслив, що поточна конституційна реформа, здійснення якої в принципі було вкрай необхідним, має бути відкладена на час після президентських виборів і тоді проведена демократичним та прозорим шляхом у суворій відповідності з положеннями існуючої Конституції та з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії. Більше того, конституційна реформа може заслуговувати на довіру тільки у випадку її проведення на основі суворого та безумовного дотримання положень Конституції України.

Зміни до Конституції України від 8 грудня 2004 року

37.  Після другого туру президентських виборів у листопаді 2004 року, коли вирували масові народні протести, основні ключові фігури президентських перегонів Віктор Ющенко та Віктор Янукович, за посередництва європейських політиків та колишнього президента Леоніда Кучми, досягли політичного компромісу, який включав прийняття поправок до Конституції. Відповідно, 8 грудня 2004 року 402 голосами Верховна Рада ухвалила пакет з двох законопроектів про внесення змін до Конституції (№4180 в остаточному читанні та №3207-1 в першому читанні), разом із законом про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року. Верховна Рада також погодилася повністю змінити склад Центральної виборчої комісії, а Президент Кучма звільнив з посади Генерального прокурора Геннадія Васильєва, як того вимагала опозиція. Закони, включені до пакету компромісної угоди, були підписані Президентом Л.Кучмою одразу після їхнього ухвалення в сесійній залі парламенту.

38.  15 грудня 2004 року Моніторинговий комітет, вітаючи зупинення політичних заворушень шляхом прийняття компромісного пакету законів, водночас висловив своє розчарування з приводу того, що зміни до Конституції були включені до процесу політичних торгів і не служили меті проведення виваженої зміни системи управління, а були використані політичними силами як інструмент для досягнення домовленості. Комітет відмітив той прикрий факт, що таким чином були залишені поза увагою попередні резолюції ПАРЄ. У той же час, ми поділяємо думку багатьох наших колег, як вважають, що Рада Європи повинна була зіграти активнішу роль в ході проведення переговорів15, особливо, стосовно питання конституційної реформи, щодо якого ПАРЄ та Венеціанська комісія неодноразово чітко висловлювали свою думку упродовж 2003- 2004 років. Питання про проведення конституційної реформи було підняте в ході переговорів колишнім Президентом Л.Кучмою та підтримане високоповажними європейськими посередниками, які очевидно не звернули увагу на непослідовність поправок та невідповідність деяких їхніх положень європейським стандартам.

39.  Проект змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року (закон №2222) вступить в силу 1 січня 2006 року. Він буде повністю реалізований на практиці після скликання нового парламенту, який буде обрано у березні 2006 року. Поправки передбачають перерозподіл повноважень між парламентом та Президентом і зміну форми правління на парламентсько- президентську республіку. Парламент отримає повноваження з призначення, за поданням Президента, Прем’єр-міністра, Міністра оборони та Міністра закордонних справ; за поданням Прем’єр-міністра України - інших членів Кабінету Міністрів та голів центральних органів виконавчої влади. Парламент зможе самостійно вирішувати питання відставки Прем’єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів. Президент збереже повноваження з призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій. Якщо жодна з партій не отримує більшості в парламенті, нові конституційні положення вимагатимуть від членів парламенту сформувати, під загрозою розпуску парламенту Президентом, упродовж ЗО днів після скликання «коаліцію фракцій», яка відповідатиме за висування кандидатури на посаду Прем’єр-міністра.

40.  У своїй Резолюції №1364 (2004) Парламентська Асамблея звернулася до Верховної Ради з проханням повністю врахувати рекомендації Венеціанської комісії при внесенні змін до Конституції України та, зокрема, переглянути положення про імперативний мандат народних депутатів та розширення повноважень прокуратури16, кожне з яких суперечить принципам демократії та верховенства права. Дуже прикро, що ці рекомендації були залишені поза увагою17. У своїй заяві від 15 грудня 2004 року Моніторинговий комітет ПАРЄ наголосив, що ті положення нової Конституції, які не відповідають європейським стандартам, повинні бути приведені у відповідність до обов’язків та зобов’язань України перед Радою Європи. Занепокоєння Комітету викликав також той факт, що нові зміни до Конституції України були прийняті без проведення консультацій з Конституційним Судом України.

41.  Останній факт має надзвичайно важливе значення, оскільки він може призвести до скасування закону №2222 Конституційним Судом. Згідно зі статтею 159 Конституції, законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Відповідно, до тексту законопроекту, розглянутого Судом, більше не можуть вноситись жодні зміни перед його прийняттям. Проте ситуація із законопроектом №4180 склалася інакше, оскільки до цього законопроекту були внесені зміни - і не лише технічні поправки - перед його остаточним затвердженням 8 грудня 2004 року.

42.  За повідомленнями, група парламентарів (з фракції Блоку Юлії Тимошенко) підготувала звернення до Конституційного Суду з проханням перевірити дотримання належної процедури прийняття змін до Конституції. Станом на серпень 2005 року це звернення ще не було подано до Суду. Голова Конституційного Суду Микола Селівон, коли ми його запитали про перспективи такого звернення, відмовився від коментарів, мотивуючи це небажанням випереджати можливе рішення Суду, але послався на попереднє рішення Конституційного Суду 1998 року18. У цьому рішенні Суд однозначно постановив, що його висновок є необхідним не лише щодо початкової редакції конституційних поправок, але й щодо всіх інших редакцій проекту змін, якщо до них вносяться зміни перед остаточним затвердженням в якості закону.

43.  Нашвидкуруч підготовлений текст змін також містить безліч внутрішніх суперечностей. Наприклад, за новою редакцією Регламент Верховної Ради затверджуватиметься постановою Верховної Ради, що підписується та оприлюднюється спікером парламенту, а не законом, як це передбачено чинною Конституцією. Офіційне обґрунтування цієї поправки полягало в тому, що положення чинної Конституції надають Президентові право вето щодо Регламенту парламенту, тим самим нібито підриваючи незалежність останнього19. Крім того ризику, який зазначена поправка може нести із собою для стабільності Регламенту, що може підганятись під політичні обставини та піддаватись маніпуляціям, її також можна вважати такою, що суперечить статтям 6 та 19 Конституції України20 . Інша проблема, створена змінами до Конституції, стосується положень щодо обсягу повноважень прокуратури (див. відповідний розділ в частині «Верховенство права» цього звіту)

44.  Під час нашої зустрічі у березні 2005 року Прем’єр-міністр Юлія Тимошенко підкреслила, що, на її думку, зміни до Конституції не відповідають вимогам ефективного державотворення. По-перше, членів Кабінету Міністрів призначатиме та звільнятиме парламентська більшість, а це означає, що прем’єр-міністр не зможе контролювати свій уряд. Міністри не повинні залежати від парламентської більшості, яка на сьогоднішній день контролюється в основному заможними бізнесменами. Крім того, після введення імперативного мандату парламент опиниться під контролем декількох осіб - лідерів фракцій та груп. По-друге, поправки порушать баланс розподілу повноважень між гілками влади, ламаючи вертикаль виконавчої влади, оскільки Кабінет Міністрів призначатиметься парламентом, тоді як голови місцевих державних адміністрацій призначатимуться Президентом. Вона також піддала сумніву конституційність застосованої процедури, оскільки текст законопроекту був змінений після його розгляду Конституційним Судом. Нарешті, як зазначила пані Тимошенко, це не є політично справедливим позбавляти Президента його повноважень одразу після того, як народ України висловив йому свою підтримку21.

45.  У червні 2005 року Венеціанська комісія, після відповідного прохання Міністерства юстиції України, схвалила свій Висновок щодо змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року22. Комісія дійшла висновку, що закон про внесення змін враховує багато коментарів Комісії, висловлених у попередніх висновках з цього питання. Тим не менше, ряд положень, такі як право законодавчої ініціативи як Кабінету Міністрів, так і Президента, або роль Президента у зовнішній та оборонній політиці можуть призвести до зайвих політичних конфліктів і, тим самим, поставити під сумнів необхідне посилення верховенства права в країні. У цілому, конституційні зміни у прийнятій редакції не дозволяють повністю досягнути мети конституційної реформи - встановлення збалансованої та дієздатної системи правління. Комісія також підтвердила своє занепокоєння стосовно імперативного мандату народних депутатів та розширених повноважень прокуратури. Комісія зазначила, що з метою приведення Закону про внесення змін у відповідність до принципів плюралістичної демократії та верховенства права, слід продовжити обговорення Закону та його вдосконалення.

46.  Ми відзначаємо, що Президент В.Ющенко під час своєї промови в ПАРЄ у січні 2005 року пообіцяв започаткувати ініціативи щодо внесення змін до Конституції, «оскільки парламент зрозумів, що необхідні будуть [нові] зміни до Конституції у зв’язку із зобов’язаннями України перед Європою». Проте, згідно з Конституцією, положення, які були змінені, не можуть повторно переглядатися під час терміну повноважень Верховної Ради того ж скликання. Таким чином, прийняті поправки можуть бути переглянуті лише після парламентських виборів 2006 року (що практично означає - не раніше травня 2006 року). До того часу необхідно надати чіткеполітичне зобов’язання та підготувати проект пропозиції щодо внесення змін до спірних положень з метою приведення їх у відповідність до зобов’язань України перед Радою Європи та висновків Венеціанської комісії.

47.  Ми також глибоко занепокоєні заявами з боку Президента та деяких інших високих посадовців про можливість оголошення референдуму для прийняття змін до Конституції.

Ідея оголошення референдуму видається сумнівною, оскільки ще у 2000 році Конституційний Суд України та Венеціанська комісія встановили, що референдуми не мають прямої обов’язкової сили, крім випадків, коли вони стосуються внесення змін до Розділів І, II та XII Конституції та були проведені відповідно до статті 156 Конституції. У своїй Рекомендації №1704 (2005)23 Парламентська Асамблея наголосила, що принцип взаємодоповнення прямої та представницької демократій передбачає, що референдуми не повинні розглядатися як альтернатива парламентській демократії і не повинні використовуватись для підривання леґітимності та верховенства парламентів як органів законодавчої влади24.

О.  Відносини з ЄС, НАТО, Росією та СНД

48.  Найпомітніші зміни після Помаранчевої революції можна спостерігати у сфері зовнішньої політики України. Україна нарешті відмовилася від своєї сумнозвісної політики багатовекторності (тобто намагання задовольнити водночас як інтереси Заходу, так і інтереси Росії) та зробила впевнений вибір на користь повномасштабної європейської та євроатлантичної інтеграції. Помаранчева революція відкрила нову сторінку в історії України та змінила політичну ситуацію в регіоні. Україна офіційно заявила про свою мету поширювати зону свободи і справедливості в регіоні та зміцнювати простір стабільності і співробітництва25. Україна також вирішила переглянути свою позицію в Комісії ООН з прав людини та заявила, що відтепер Україна не мовчатиме у випадку порушень прав людини, особливо в країнах СНД26.

49. Новий Президент та новий уряд проголосили своєю кінцевою метою вступ до ЄС та НАТО27. Починаючи з перших днів свого правління, нова влада прагнула до підписання нової посиленої угоди між Україною та ЄС, наприклад, у формі угоди про асоціацію, яка б забезпечила перспективу набуття Україною членства в ЄС28. Проте владі довелося дещо вгамувати свої амбіції через небажання офіційних осіб ЄС навіть розпочинати обговорення

 

 

----------------------------------------------------------

13 Висновок № 230 / 2002 (СРІ.-АО (2003) 19) від 15 грудня 2003 року.

14 25 березня 2004 року Президент Шідер [Зсгііесіег] направив цього листа на адресу Голови Верховної Ради України.

15 У січні 2005 року група членів ПАРЄ подала пропозицію щодо ухвалення резолюції про проведення оцінки ролі Ради Європи в ході президентських виборів в Україні (Документ №10444). Автори цієї пропозиції запропонували оцінити внески різних органів та структур Ради Європи в процес проведення президентських виборів 2004 року, а також те, чому «Організація залишилась осторонь цього процесу, принаймні у сприйнятті європейської спільноти». Пропозицію було направлено до Комітету ПАРЄ з питань Регламенту та імунітетів для підготовки звіту до уваги Бюро ПАРЄ.

16 Венеціанська комісія, у своїх Висновках від 2001 та 2004 років, наголосила на тому, що прив’язування «мандату народного депутата до його членства у парламентській фракції партії або блоку порушує незалежність депутатів і також може бути неконституційним...з огляду на те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії». Це чітко зазначено в тексті присяги, яку повинні складати депутати і яка викладена в статті 79 Конституції України. Більш того, таке правило «певною мірою поставило б парламентський блок або групу вище за електорат, який [...] не може самостійно відкликати парламентський мандат, наданий шляхом виборів». У зв’язку з цим Комісія наполегливо рекомендувала вилучити запропоноване положення із законопроекту. Що стосується заперечень проти розширення повноважень прокуратури, див. відповідний розділ цього звіту.

17 Однак, текст поправок в частині імперативного мандату був дещо змінений: виключення народного депутата з фракції не призведе до припинення йогоАїї мандату.

18 Рішення № 8-рп/98 від 9 червня 1998 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України).

19 На сьогоднішній день внутрішні процедури Верховної Ради регулюються Регламентом, прийнятим у 1994 році постановою парламенту. Регламент зазнав багатьох змін, у зв’язку з чим його текст став досить складним та непослідовним. Існує думка, що така ситуація є вигідною для спікера парламенту, який може легко маніпулювати заплутаним текстом.

20 Частина друга статті 6: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Частина друга статті 19: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

21 Деякі з цих питань були також підняті у відкритому зверненні групи відомих недержавних організацій України у квітні 2005 року, які звернулися до Президента з проханням оскаржити зміни до Конституції України від 8 грудня 2004 року в Конституційному Суді. Недержавні організації послались на ряд внутрішніх невідповідностей у тексті поправок, а також на той факт, що вони були схвалені без попереднього розгляду Конституційним Судом. У зверненні підкреслювалось, що поправки суперечать політичній волі більшості громадян України, якою парламент знехтував, суттєво обмеживши повноваження Президента.

22 Висновок № 339 / 2005 (СОІ.-АО(2005)105) від 13 червня 2005 року.

23 Рекомендація №1704 (2005) «Референдуми: на шляху до вироблення передової практики у Європі», ухвалена Парламентською Асамблеєю 29 квітня 2005 року; див. Документ №10498], звіт Комітету з політичних питань, доповідач: пан Ело (ЕІо).

24 Більше того, у квітні 2005 року було оголошено про те, що Конституційний Суд України розпочав розгляд подання, поданого колишнім Президентом Л.Кучмою, який просив Суд надати тлумачення положень Конституції стосовно того чи можуть закони прийматися безпосередньо шляхом проведення загальнонаціонального референдуму. Президент В.Ющенко не відкликав таке подання, хоча й мав на це право.

25 Заява Міністра закордонних справ України пана Бориса Тарасюка під час 61-ої сесії Комісії ООН з прав людини.

26 У своїй спільній заяві «Порядок денний нового сторіччя для українсько-американського стратегічного партнерства», Президенти Джордж Буш та Віктор Ющенко зобов’язалися співпрацювати в підтримці реформ, демократії, толерантності та поваги до всіх спільнот та мирному вирішенні конфліктів у Грузії та Молдові, а також підтримувати просування свободи в таких країнах, як Білорусь та Куба.

27 За прогнозами Міністра закордонних справ, у 2008 році Україна стане членом НАТО, а також перейде у новий формат відносин з ЄС на основі підписання нової угоди. Вступ України до ЄС очікується у 2015 році.

28 Відносини ЄС з Україною ґрунтуються на Угоді про партнерство та співробітництво (УПС), яка набула чинності у 1998 році (з початковим терміном дії в 10 років з можливістю його подальшого подовження за взаємною згодою сторін). У рамках Європейської політики сусідства (ЄПС) Україна розглядається як пріоритетна держава-партнер. 21 лютого 2005 року Рада з питань співпраці Україна-ЄС схвалила спільний План дій Україна-ЄС. 22 квітня 2005 року Кабінет Міністрів України затвердив перелік широкомасштабних заходів (так звану «дорожню карту») на 2005 рік з виконання Плану дій Україна-ЄС. План дій включає в себе елементи, спрямовані на зміцнення демократії та надання допомоги в процесі підготовки України до вступу у СОТ, що є основною умовою можливої зони вільної торгівлі з ЄС. З метою подальшого посилення та вдосконалення Плану дій, Рада ЄС із загальних питань і зовнішніх відносин також погодила додаткові заходи на підтримку здійснення реформ в Україні на основі додаткових пропозицій з 10 пунктів, спільно поданих Комісаром ЄС з питань зовнішніх відносин і європейської політики сусідства пані Ферреро-Вальднер та Високим представником ЄС з питань зовнішньої політики та політики безпеки паном Хав’єром Соланою. Додаткові пропозиції стосовно тіснішої співпраці з’явилися після грудневих виборів і продемонстрували готовність ЄС суттєво розширити межі наданих спочатку пропозицій. Одна з таких додаткових пропозицій полягає в ініціюванні проведення дострокових консультацій щодо підписання посиленої угоди між ЄС та Україною одразу після того, як будуть досягнуті ключові політичні пріоритети Плану дій ЄПС.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори