• Рубрики / Конституція і права людини
• Рубрики / Політика і права людини

Права людини та основні свободи в Україні: старі й нові виклики (Тези доповіді на Президентських слуханнях 28.11.05)

05.12.2005

Євген Захаров

Метою цієї доповіді є порівняння стану з правами людини в Україні за період, який вже отримав назву «епоха Кучми» (1994-2004), та в 2005 році. Розглядаються взаємозалежні тенденції, які визначали усе більші порушення прав людини та основних свобод під час 10-річного панування режиму Кучми, та подається короткий аналіз цих тенденцій у 2005 році.[1]

1. Підсилювався адміністративний тиск держави, бажання детально регламентувати життя в будь-якій сфері (особливо економічній), що істотно обмежувало свободу особи. Люди, як і раніше, були беззахисні і залежні від державної машини, а ті, хто, займаючись бізнесом, прагнули бути економічно незалежними, потрапляли під прес численних фіскальних органів, чиї адміністративні процедури і методи покарання ставали все більш витонченими. Наслідки ж для розвитку бізнесу були згубними. У країні начебто навмисно була створена така податкова система, що легальний бізнес неможливий, і тому всі були змушені порушувати законодавство, а значить, усі були вразливими. Проте караючі органи працювали вибірково: репресували тих, хто фінансово підтримував опозицію або намагався бути незалежним. Влада робила все для того, щоб можливим був тільки тісно пов’язаний з нею бізнес, і це ще більше розбещувало державний апарат та посилювало корупцію.

Адміністративний тиск держави помітно послабився. Тісний зв’язок бізнесу з владою не є необхідним. У той же час фіскальна політика держави не змінюється. Податкова міліція, як один з основних порушників прав людини та символ політичних переслідувань у минулому, мала б припинити своє існування, але вона продовжує здійснювати широкий спектр діяльності. В основному зберігся старий державний апарат, корумпований і розбещений за часів Кучми, який звик працювати переважно за корупційними схемами. Тому загроза посилення цієї тенденції залишається. Головними завданнями тут стають детінізація економіки та реальна боротьба з корупцією. Важливим є намір влади вирішувати ці проблеми, про що свідчить прийнятий 18 листопада Указ Президента №1615.

2. Зростали бідність і соціальна нерівність. За офіційними даними на кінець 1999 року (цей рік був найскрутнішим для українців) не менше 30% населення мали прибуток, нижчий за межу малозабезпеченості, за якою надається державна соціальна допомога, – 73.7 грн., при цьому середня зарплата складала 155.5 грн., а прожитковий мінімум – 220 грн., а різниця у доходах між ними і 5% найбільш заможних людей усе зростала, і вже у п’ять-шість разів перевищувала відповідну різницю у країнах Західної Європи та США. Соціальні й економічні права (включення їх до Конституції – давно остогидле радянське лукавство!) виглядали справжнім знущанням. Порушення цих прав були найбільш значними. Уряду Ющенка вдалося переламати на короткий період цю тенденцію. Немов за помахом чарівної палички, стали зникати борги бюджету по зарплатні і пенсіям, пенсії були збільшені, зменшилася сума зовнішнього боргу, економічне зростання країни стало одним з найбільш динамічних у Східній Європі. Рівень доходів українців почав, хоч і дуже повільно, але зростати. Після відставки уряду Ющенка ця позитивна тенденція збереглася, але суттєво уповільнилася. За даними Міністерства праці і соціальної політики, на початок 2002 року не менше 25% населення мали прибуток, нижчий за межу бідності, при цьому доход половини з них не більший, ніж 120 грн.

Ця тенденція припинилася. Боротьба з бідністю стала одним з головних пріоритетів держави. Вперше мінімальна пенсія зрівнялася з прожитковим мінімумом для непрацюючих, її підвищення було особливо відчутним на селі. Стали більшими й інші соціальні виплати. Шкода, що ріст цін внаслідок великою мірою рукотворної інфляції частково «з’їв» ці підвищення. Становище значної частини населення в цьому сенсі залишається нетривким, тим більше, що йому загрожують плани місцевих влад суттєво підвищити платню за житло та комунальні послуги. Ці плани мають враховувати і не випереджати реальний рівень доходів населення.

3. Політична боротьба поступово перетворилася на придушення опонентів з використанням будь-яких засобів, зокрема, за допомогою державних органів, у тому числі силових. Це добре продемонстрували виборчі кампанії 1998, 1999, 2002, 2004 рр. і референдум 16 квітня 2000 року. Порушення політичних і цивільних прав були під час виборів і референдуму найбільш серйозними за всі роки незалежності. Безпардонно і вперто нав’язуючи виборцям «правильний вибір», майже не залишаючи шансів нікому з кандидатів опозиції на контакти з виборцями через електронні ЗМІ, не гребуючи ніякими засобами адміністративного тиску для забезпечення потрібного результату, органи виконавчої влади перетворили вибори і референдум у виставу, яка не викликала ніяких почуттів, окрім приниження, сорому і протесту.

Справа Гонгадзе та записи майора Мельниченка, дії Комітету «Україна без Кучми» пришвидшили процес протистояння влади та народу й оформлення його в політичній сфері на інституційному рівні. Після відставки уряду Ющенка стало ясно, що з’явилася політична опозиція, яка мала усі шанси змінити хід подій в країні. Політичне протистояння влади та опозиції ставало все жорстокішим і перейшло у відкриту боротьбу у виборчій кампанії 2004 р.

Придушення політичних опонентів, використання правоохоронних органів як інструментів політичної боротьби припинилося, і, сподіваємось, назавжди. Волання про «політичні переслідування», які лунають з боку колишніх можновладців, є суцільною демагогією. Жертви політичних репресій не виступають на центральних каналах телебачення, не створюють нові партії і не відкривають нові газети. Навпаки, народилася реальна політична конкуренція, коли політичні сили вже не бояться, що їх розчавлять усією силою державного апарату.

4. Усе більш жорстокою ставала кримінально-правова політика. Катування і жорстоке поводження під час дізнання і попереднього слідства з метою одержання зізнань, стали повсякденним явищем, вони найчастіше залишаються безкарними або, ще гірше, сприймаються як норма. Це призводить до збільшення свавілля і безкарності правозастосовчих органів з одного боку і посиленню почуття незахищеності в усіх – з іншого. Кількість засуджених зросла з 108,5 тис. чоловік (у тому числі до позбавлення волі – 35%) у 1991 році до 222,2 тис. чоловік (у тому числі до позбавлення волі – 37,5%) у 1999 році. Кількість виправдувальних вироків усі ці роки не перевищувала 0,35%. Введення нового Кримінального кодексу, судового контролю за арештами не розвантажило кримінально-виконавчу систему, як очікувалося. Не зменшувалася кількість підозрюваних у вчиненні злочину, для яких суди обрали запобіжний захід у вигляді утримання під вартою, отже, умови утримання в СІЗО залишалися жорстокими. Загальна кількість позбавлених волі зберігалася на рівні 190-200 тисяч.

Жорстокість кримінально-правової політики залишається великою проблемою. Відсутні ініціативи із системного реформування правоохоронних органів. Комітетом Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронних органів і надалі вперто «проштовхується» розроблений урядом проект Кримінально-процесуального кодексу, побудований на основі моделі радянського інквізиційного кримінального судочинства, хоча він був підданий жорсткій критиці правозахисними організаціями та отримав негативну оцінку Ради Європи. Широко розповсюджене затримання без санкції, яке за Конституцією має бути винятком. Навпаки, винятком є затримання за санкцією суду. Правоохоронні органи й надалі надто широко застосовують запобіжний захід у вигляді взяття під варту. Правозахисні організації продовжують отримувати скарги на застосування катувань та жорстоке поводження під час дізнання та попереднього слідства. Допоки не запроваджені ефективні заходи із протидії катуванням у міліції. Скарги на дії правоохоронних органів, як правило, розглядаються поверхово та упереджено. Практично немає змін на краще в кримінально-виконавчій системі, прокуратурі та СБУ. Слід зауважити, що МВС стало більш відкритим і більше співпрацює з правозахисними організаціями.

5. Усе більше посилювалася неповага до судової влади і до верховенства права в цілому. Про це свідчило постійне порушення принципів верховенства права на догоду сьогоднішній політичній доцільності, нехтування незалежністю суду, тиск на суди з боку Адміністрації Президента та виконавчої влади в цілому, вкрай погане фінансування судової системи, намагання нав’язати суспільству думку, що судова влада – один з найкорумпованіших інститутів країни. Команда Президента блокувала розвиток конституційного законодавства, яке було покликане розвинути конституційні норми та встановити чіткі повноваження виконавчої та законодавчої гілок влади. Так і не були прийняті закони про Президента, про Кабінет міністрів, про тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради, про її регламент, про органи досудового слідства, тощо. Реформа судової системи була загальмована. Як сказав Голова Верховного Суду Василь Маляренко на парламентських слуханнях 16 березня 2005 року, вона просувалася «повільно, хаотично і безсистемно – за реформуванням слідує контрреформування, намагання переглянути попередні законодавчі рішення». Суди присяжних так і не були введені, адміністративні суди, ювенальні суди так і не були створені. Терміни розгляду судових справ завеликі, і майже в кожній справі порушувався принцип розгляду її протягом «розумного строку».

Незалежність і належне функціонування судової системи та повага до верховенства права також залишається великою проблемою. Фактів прямого тиску на суди було значно менше, ніж за часів Кучми, але бракує розуміння важливості незалежності судової системи, а її фінансування лишається незадовільним. Судова реформа гальмується невизначеністю статусу прокуратури. Більше того, зміни до Конституції, прийняті 8 грудня, повертають органам прокуратури старий радянський загальний нагляд, що взагалі суперечить створенню сильної і незалежної судової влади. Це величезний крок назад у справі реформування прокуратури відповідно до європейських стандартів. Взагалі усе, що стосується конституційної реформи, красномовно свідчить про повну зневагу до Конституції та принципів верховенства права. Багато разів порушувалася процедура внесення змін до Конституції. Схоже, нікому з українських політиків не болить, що реформа створює алогічну конкуренцію вищих державних посад Президента і Прем’єр-міністра в межах однієї – виконавчої – гілки влади, фактично розриває єдність зовнішньої та внутрішньої політики України, зазіхає на принцип колегіальної відповідальності Кабінету Міністрів, вульгаризує принцип розділення влад. Реформа запроваджує засади найгіршого політичного колективізму, перетворює депутатів парламенту на голосуючі автомати, цілком залежні від волі партійних босів і лідерів фракцій, вочевидь збільшує ризики парламентсько-президентського протистояння, різко підсилює пряму організаційну залежність парламенту від волі Президента.

6. Усе більш тотальним ставало стеження силових служб держави за її громадянами, що проявилося найбільше в масових порушеннях права на приватність комунікацій. Прослуховування телефонів, мобільних телефонів, контроль електронної пошти та інших комунікацій набуло колосальних масштабів. Оскільки ці оперативно-розшукові дії (ОРД) є неконтрольованими, неможливо оцінити масштаби незаконного, тобто несанкціонованого, зняття інформації з каналів зв’язку, про яке робилися численні заяви політиками та журналістами. Але масштаби навіть законних дій вражають. Як публічно заявив один з суддів Верховного суду, у 2002 році апеляційними судами було надано 40 тисяч санкцій на зняття інформації з каналів зв’язку. Це дуже багато, якщо порівнювати цю цифру з кількістю дозволів, які надаються в схожих за населенням країнах – Франції, Великій Британії, тощо, де кількість санкцій не завжди перевалює за тисячу. Активно запроваджувалася система моніторингу повідомлень та дій українців в мережі Інтернет. У Наказі Держкомзв’язку №122 від 17 червня 2002 року було вказано, що обслуговувати органи державної влади можуть виключно Інтернет-провайдери, що встановили державну систему моніторингу та отримали відповідний сертифікат. При цьому провайдери були зобов’язані придбати цю систему у держави за власні кошти. Жодних правових підстав цей наказ не мав.

Стеження силових служб держави за її громадянами загалом мало менші масштаби, але все одне лишається дуже значним. За перші 9 місяців цього року було надано приблизно 11 000 санкцій на зняття інформації з каналів зв’язку. Ці неофіційні дані підтвердив 8 жовтня Святослав Піскун, тоді ще Генеральний прокурор України, в інтерв’ю газеті «Комсомольська правда в Україні». При цьому отримані матеріали були використані всього в 40 випадках. Слід зауважити, що це питання було постійним предметом уваги Президента, який неодноразово вказував на неприпустимість незаконного стеження і підписав 7 листопада Указ № 1556 щодо заходів, які мають цьому запобігти. Але, на наш погляд, силові структури не поспішають підтримати Президента. Наказ Державного комітету зв’язку № 122, який впроваджує контроль за користувачами мережі Інтернет, і далі лишається чинним через прагнення СБУ зберегти цю форму контролю за суспільством. СБУ вперто опирається прийняттю законопроекту №4042-1 «Про перехоплення телекомунікацій», який містить гарантії проти зловживань, і внесла разом з іншими силовими структурами до нової редакції «Зводу відомостей, що становлять державну таємницю» від 12.08.05 п.4.4.8 про засекречування статистичних показників щодо оперативно-розшукової, контррозвідувальної чи розвідувальної діяльності. Цей пункт взагалі не буде давати можливості отримати дані про кількість наданих санкцій на зняття інформації з каналів зв’язку. Вихід бачиться в прийнятті парламентом законопроекту №4042-1, втілення якого має вирішити проблему зловживань в цій сфері.

7. Дедалі серйозніше порушувалося право людини на захист свої персональних даних – ще один наслідок бажання держави знати якомога більше про своїх громадян. Скасування прописки поставило завдання створення системи реєстрації фізичних осіб. Основні рішення держави, прийняті в цій сфері, на жаль, мали на меті створення ефективного механізму стеження за приватним життям українців. Тривалі дискусії щодо того, хто і як буде вести реєстрацію, розгляд низки законопроектів, закінчилися несподівано прийняттям 30 квітня 2004 року Указу Президента №500. Указ визначав, що реєстрацію має здійснювати МВС на базі Єдиної державної автоматизованої паспортної системи (ЄДАПС), яка розроблялася, починаючи з 1996 року. Фактично таке вирішення проблеми реєстрації фізичних осіб означало застосування єдиного багатоцільового ідентифікаційного коду особи, що призведе до можливості об’єднання всіх баз даних, де міститься інформація про особу. Загалом успіх цих планів буде означати перетворення України в поліцейську державу.

Право людини на захист своїх персональних даних продовжує перебувати під загрозою. Президент своїм Указом від 10 березня ц.р. за № 457/2005 року скасував Указ №500 від 30 квітня 2004 року про ведення Міністерством внутрішніх справ Єдиного реєстру фізичних осіб на базі ЄДАПС. Тим не менше, МВС, судячи з повідомлень преси, явочним порядком закінчило розробку ЄДАПС на основі єдиного багатоцільового ідентифікаційного коду особи (у якості такого коду використаний податковий ідентифікаційний номер). Нещодавно Юрій Луценко, міністр внутрішніх справ України, заявив про створення картки громадянина з єдиним номером. Впровадження цього паспорту за словами міністра, відкладається до закінчення виборів 2006 року. Проте видача закордонних паспортів у вигляді пластикової картки з єдиним номером вже запроваджена. При цьому ані базовий закон про захист персональних даних, ані закон про створення Єдиного реєстру так і не прийняті. На нашу думку, спочатку необхідно прийняти базові закони, а потім впроваджувати посвідчення особи, дотримуючись права на приватність.

8. Дедалі більше порушувалася свобода слова. Контроль над мас-медіа ставав усе більш жорстким і безпардонним, особливо над електронними ЗМІ. Практично зникли незалежні інформаційно-аналітичні програми. Можливість журналістів вільно висловлюватися прямо залежала від політичних поглядів, інтересів і можливостей власника каналу, тієї фінансово-політичної групи, що його утримувала. У кожному ЗМІ були дозволені теми для критики й сфери, яких не можна торкатися. Оскільки усі фінансово-політичні групи залежали від Президента, то він мав бути поза критикою. Це неписане правило порушувалося в періоди загострення політичної боротьби між Президентом і парламентом, між Президентом і опозицією (видання, контрольовані Павлом Лазаренко, Євгенієм Марчуком, Олександром Морозом) під час парламентських і президентських виборів. Проте висловлювати відверто опозиційну думку стало дуже важко: виконавча влада поступово виробила великий арсенал засобів, що змушують опозиціонерів замовкнути. У середині 2002 року почалося використання «темників», що зробило усі новинні програми схожими і одноманітними.

Порушення свободи слова стали значно меншими. У всіх медійних секторах наявний плюралізм думок, більшість загальнонаціональних телерадіомовників дотримуються збалансованості в поданні інформаційних матеріалів, хоча елементи маніпулювання інформацією залишаються. Нам не відомі факти тиску на журналістів з боку центральної влади, державні ЗМІ поступово позбавляються традиційного для них виключно упереджено-позитивного ставлення до влади. Слід відзначити, що не було встановлено жодних гарантій щодо закріплення чи розвитку цих позитивних змін. На жаль, до цього часу не вироблено зрозумілої позиції з приводу створення суспільного мовлення та приватизації державних ЗМІ.

9. Дедалі ширшим ставало засекречування й обмеження доступу до офіційної інформації, що мотивувалося захистом інформаційної безпеки держави (а це поняття ніяким законом не визначене). Прогресивні закони, що регулювали доступ до інформації, були фактично зведені нанівець підзаконними актами і незаконною практикою, що характеризувалася широким використанням незаконних грифів обмеження доступу до інформації. Зокрема, це такі грифи, як «Опублікуванню не підлягає» (використовувався Президентом), «Для службового користування» (ДСК) і «Не для друку» (використовувалися Кабінетом міністрів, міністерствами та відомствами). За нашими спостереженнями, число документів з цими грифами різко збільшувалося в період виборчих кампаній і проведення референдуму. Кількість документів із грифом «Опублікуванню не підлягає» в деякі місяці доходила до 10% від їх загальної кількості. Привертає до себе увагу також той факт, що саме Президент України засекречував значно більшу кількість документів, аніж Кабінет міністрів чи будь-яке інше відомство. Зазначені грифи таємності не визначені законом, а порядок роботи з документами під цими грифами або взагалі не визначений ніяким нормативним актом, або, у випадку з ДСК, фактично закриває доступ до документів під цим грифом. Істотно розширився також обсяг інформації, що відноситься до державної таємниці, «Звід відомостей, що становлять державну таємницю» був спочатку опублікований (у 1995 році), а потім засекречений. Усі зазначені факти є брутальними порушеннями українського та міжнародного інформаційного законодавства. Що ж стосується відкритої інформації, то відомства надавали її вкрай неохоче. У відповідь на інформаційні запити часто надходили відписки, а часто взагалі не було ніякої відповіді.

Необґрунтоване засекречування й обмеження доступу до офіційної інформації великою мірою збереглося. Обіцянки інформаційної відкритості, прозорості та підзвітності влади суспільству, що давалися на Майдані під час Помаранчевої революції значною мірою лишилися нереалізованими. Прогресу в цьому питанні важко досягнути внаслідок відсутності у державного апарату ще з радянських часів культури відкритості і намагання закрити якомога більше інформації про свою діяльність. Ось останні за часом приклади. 17 листопада парламент 310 голосами «за» (жодного – «проти») прийняв за основу законопроект «Про Службу зовнішньої розвідки України», текст якого в комп’ютерних правових системах відсутній, а одна із статей має гриф «таємно». Наявність таємних статей суперечить самій суті закону як відкритого публічного нормативно-правового акту, це абсолютно неприпустимо. Необґрунтованим, на нашу думку, є також засекречування в новому ЗВДТ такої інформації як «морально-психологічний стан особового складу», уведений Генштабом та Державною прикордонною службою (п. 1.2.1 та 4.6.4). За 10 місяців 42 Укази Президента отримали гриф «Опублікуванню не підлягає», Кабінет міністрів за цей період видав 13 постанов і розпоряджень з грифом «Не для друку» і 3 – з грифом ДСК. На превеликий жаль, практика застосування незаконних грифів обмеження доступу зберігається, незважаючи на обіцянки припинити її, хоча масштаб їхнього використання став меншим, ніж за часів Кучми.

Наведений аналіз засвідчує, що в цілому стан з правами людини в 2005 році покращився, але це покращення не є стійким. Звичайно, не можна за 10 місяців викорінити корупцію, вивести економіку з тіні, змінити свідомість правоохоронців і державного апарату в цілому. Але необхідна політична воля й постійні зусилля, спрямовані на покращення стану з правами людини. Більше того, на нашу думку, сьогодні все ще зберігаються можливості для швидкого старту дієвих реформ в усіх ділянках життя. Надзвичайно важливою при цьому є умова дотримання Конституції та принципів верховенства права, зокрема виконання усіх процедурних вимог. Тільки за цієї умови зміни на краще з правами людини стануть невідворотними.

[1] Текст, який стосується прав людини та основних свобод у 2005 році, подається курсивом.