пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200535
26.12.2005
джерело: www.hro.org

Закон об НПО: экспертиза Совета Европы (неофициальный перевод)

   

Страсбург, 1 декабря 2005 г. PCRED/DGI/EXP(2005) 63

Предварительное заключение о поправках в федеральные законы Российской Федерации, касающиеся некоммерческих организаций и общественных объединений.

Автор: Дж. Тимен Ван дер Плойг, профессор факультета частного права Амстердамского университета (Нидерланды), совместно с Генеральным секретариатом Совета Европы (DGI - DGII)

I. Введение

1. Данные комментарии основаны на переводе на английский язык исходного текста на русском языке, который отдел переводов Генерального секретариата выполнил в крайне сжатые сроки. Эксперт выражает благодарность за некоторые языковые разъяснения, представленные российскими экспертами, и за пояснения, данные ими относительно некоторых аспектов законопроекта.

2. Данные комментарии были подготовлены в очень сжатые сроки, и эксперт хотел бы подчеркнуть, что он не мог рассмотреть в полном объеме каждое последствие законопроекта.

3. Цель законопроекта заключается в содействии предотвращению террористической деятельности, в частности, обеспечивая, чтобы НКО не создавались или не были неправомерно использованы для содействия планированию, организации или финансированию террористической деятельности.

4. Важно было бы конкретно указать эту законную цель в преамбуле законопроекта, поскольку это в значительной степени послужит руководством для органов, ответственных за исполнение закона.

II. Свобода объединений (статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека)

5. Свобода объединений имеет основополагающее значение для любого демократического общества. Европейский суд о защите прав человека неоднократно подтверждал "прямую связь между демократией, плюрализмом и свободой объединений", объясняя, таким образом, ограниченные возможности государств в ограничении этого права и свой жесткий контроль любых ограничений данной свободы.

Исключения, изложенные в п. 2 ст. 11, должны быть четко определены. В соответствии с п. 2 ст. 11 [Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод], любые ограничения на свободу объединений должны быть "предусмотрены законом"; это означает, в том числе, что они должны иметь достаточно точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений.

Кроме того, ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным [в статье] законным целям и "быть необходимыми в демократическом обществе".

Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели. Только очень убедительные причины могут оправдать ограничения на свободу объединений.

Говоря коротко: свобода создавать объединения и вступать в них должна быть правилом, а ограничения этой свободы - исключением.

6. Требование о регистрации по своей сути не вызывает возражений с точки зрения свободы объединений, гарантированной ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека. Правовые критерии для принятия любого решения должны полностью соответствовать этой свободе.

Задача компетентных органов - обеспечить, чтобы этот процесс не использовался таким образом, чтобы стать препятствием для законной деятельности лиц, принадлежащий к соответствующей организации.

7. Учитывая эти общие положения, ниже приводятся следующие комментарии.

III. Общие выводы

8. Представляется целесообразным сделать несколько общих замечаний о законопроекте с точки зрения стандартов Совета Европы, особенно в части прав человека.

i. Можно сделать вывод о том, что Российская Федерация имеет право регулировать свое законодательство по вопросам создания и функционирования НКО на ее территории. Разумеется, это должно быть в рамках, установленных Европейской конвенцией о защите прав человека.

ii. Общая концепция законопроекта, судя по всему, заключается в том, чтобы наделить федеральные органы полномочиями осуществлять больший контроль над общественными объединениями и НКО, чем в настоящее время. Борьба с отмыванием денег и с терроризмом, вне всякого сомнения, является одной из законных целей, подпадающей под определение в п.2 ст. 11 Конвенции.

Однако это положение вводит дополнительные требования к любому ограничению на свободу объединений. Некоторые нормы законопроекта можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций (см. п.п. 15 и 16).

iii. В целом, регистрация общественных объединений и НКО соответствует европейским стандартам. Некоторые из предлагаемых требований к регистрации ОО и НКО в качестве юридических лиц вызывают озабоченность (более подробную информацию см. в п.п. 11-25).

iv. Как таковая, система контроля за деятельностью ОО и НКО целесообразна, в том числе в части вопросов их финансирования. Однако полномочия надзорных органов представляются чересчур широкими.

В соответствии с европейскими стандартами надзорные полномочия должны быть недвусмысленно ограничены бухгалтерскими балансами и годовыми отчетами. Только в случае серьезных сомнений относительно законности деятельности ОО или НКО доступ к этим документам может быть дан компетентному органу в рамках уголовного производства.

Некоторые из предлагаемых оснований для роспуска ("ликвидации") ОО/НКО вызывают озабоченность (более подробную информацию см. в п.п. 26-45).

v. Тот факт, что ОО/НКО могут применять меры правовой защиты посредством обжалования принятых в отношении них решений компетентных органов в судебном порядке соответствует европейским стандартам.

Далее представлены более подробные комментарии к законопроекту.

IV. Предварительные наблюдения

9. Данный законопроект вносит изменения в три закона - Федеральный закон № 7 от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", Федеральный закон № 82 от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" и Закон о закрытых административно-территориальных образованиях (от 14 июля 1992 г.).

10. Вызывает недоумение тот факт, что первые два закона регулируют деятельность как общественных, так и некоммерческих организаций, поскольку в положениях о предмете регулирования соответствующих законов не проводится четкого разграничения между ними.

Судя по всему, некоторые разновидности организаций (социальные организации и, возможно, фонды и учреждения) регулируются обоими законами. Это не ново, однако для учредителей некоммерческих (общественных) организаций возникает неопределенность.

V. Статья 1. Изменения в закон "О некоммерческих организациях"

11. (1) ст. 13.1 предлагается чрезмерно зарегулированная процедура регистрации некоммерческих организаций.

12. Взаимосвязь между определением некоммерческой организации (далее - "НКО") в ст. 2 действующего закона, нормой ст. 3 действующего закона о получении статуса юридического лица после регистрации, а также нормой ст. 13.1 законопроекта не ясна - по крайней мере, в переводе на английский язык, т.к. в первом абзаце ст. 13.1 сказано: "Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации …".

13. Если читать ст. 13.1 в сочетании со ст. 3, то проблема как таковая не возникает. Однако в этом случае предпочтительнее было бы сформулировать первый абзац ст. 13.1 следующим образом: "Регистрация некоммерческой организации осуществляется в соответствии с…".

14. Судя по объяснениям российских экспертов, данную статью следует читать именно таким образом (изменение процедуры регистрации не расширяет круг организаций, обязанных регистрироваться), поэтому, предположительно, можно было бы сформулировать данную норму более однозначно. Из остального текста ст. 13.1 также ясно, что речь идет о регистрации юридических лиц.

15. Если регистрация будет применяться в отношении любых, даже неформальных, групп (например, в отношении клуба, в котором люди регулярно собираются у кого-нибудь дома поиграть в карты, послушать музыку, обсудить литературные произведения и т.п.), то она представляет собой несоразмерно значительное вмешательство в свободу объединений.

16. Законопроект стремится установить более громоздкую процедуру регистрации по сравнению с действующей: i. риск перерегистрации существующих НКО и возникающее в связи с ним административное бремя может иметь тяжелые последствия для многих НКО, особенно небольших и уязвимых в финансовом отношении, и даже привести к их закрытию.

ii. В соответствии с новым абзацем 6 ст. 13.1 для регистрации потребуется уплатить "государственную пошлину", размер которой не установлен. Необходимо обеспечить, чтобы эта норма не стала препятствием для образования объединений. Взимаемые суммы не должны превышать возможности НКО.

iii. Во втором абзаце ст. 1 вводятся крайне ограничительное регулирования участия иностранных граждан. Ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека гарантирует свободу объединений и в отношении неграждан (см. также норму о запрете дискриминации в ст. 14 Конвенции). Хотя требование о "законном проживании" не создает проблем, дополнительное требование о "постоянном" проживании представляется излишним.

17. (2) В первый абзац ст. 15 включена формулировка "в возрасте 18 лет". Возникает вопрос о том, почему предлагается именно это возрастное ограничение, поскольку свобода объединений касается и несовершеннолетних.

(3) Первый абзац ст. 17

18. В законопроекте содержится предложение исключить формулировку "социальная организация (объединение), однако этот абзац как таковой не представляется логичным. Некоммерческая организация сама по себе не является правовой формой, которая может быть образована и, таким образом, не может быть изменена.

(5) Первый абзац второй части ст. 23

19. Любые ограничения на свободу объединений должны соответствовать Европейской конвенции о защите прав человека. Решение об отказе в регистрации может быть основано только на имеющихся доказательствах, в частности, на учредительных документах.

Европейский суд о защите прав человека четко заявил в своем решении по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие лица против Турции" (30 января 1998 г.), что основой контроля над объединениями должна быть их деятельность после регистрации.

Уважение свободы объединений, таким образом, требует наличия презумпции того, что любая коллективно предлагаемая гражданами деятельность будет законной, если нет четких доказательств наличия конституционного или правового нарушения в ее учредительных документах.

Европейский суд о защите прав человека подчеркнул, что законность регистрации должна базироваться, как правило, на использовании информации, содержащейся в подаваемых на регистрацию документах .

20. При рассмотрении законопроекта в таком контексте некоторые основания для отказа в регистрации требуют пересмотра. Это особенно относится к следующим требованиям:

- "если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан".

Данная формулировка весьма расплывчата и оставляет компетентным органам слишком много возможностей для субъективного решения.

- "если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства - учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации."

- "если цели, задачи и формы деятельности учредителя некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам; если действия учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем".

21. Личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным основанием для отказа в регистрации организации. Российские эксперты согласились с тем, что должна как минимум существовать связь между (незаконной) деятельностью учредителей и целями организации.

Европейский суд о защите прав человека в деле о роспуске политической партии четко заявил, что действия лидеров и членов партии должны рассматриваться только, если они относятся ко всей партии в целом .

Приведенные выше нормы допускают субъективное определение и являются настолько широкими, что ими можно легко злоупотребить. Кроме того, они предлагают возможность домысливания или спекуляции относительно подлинных намерений учредителей организации.

В указанном выше решении по делу Сидиропулоса Европейский суд четко указал, что было бы более целесообразно выносить суждение об объединении по его действиям, которые в случае их противозаконности могут стать основанием для принятия правовых мер по роспуску объединения.

В свете всех этих соображений представляется достаточным слегка изменить формулировку самого первого основания для отказа в регистрации, указанного в пятом абзаце ст. 1: "если цели и формы деятельности, заявленные в учредительных документах организации, противоречат Конституции Российской Федерации", далее по тексту.

22. Таким образом, два последних основания для отказа в регистрации, приведенные в пятом абзаце 5 первой части ст. 23, нужно исключить.

23. Второе и третье основание для отказа в регистрации, по сути дела, должны быть основаниями для того, чтобы дать учредителям организации возможность представить исправленные документы и новое название организации. Такая возможность должна быть включена в закон.

24. Сроки принятия решений о регистрации затрудняют определение того, содержат ли представленные документы "ложную информацию"; отказ не должен быть основан только на подозрении. В большинстве случаев это условие, вероятно, было бы более уместно в качестве основания для принятия мер в отношении объединения после его регистрации, в том числе - в серьезных случаях - для его роспуска.

25. Во втором абзаце первой части ст. 23 говорится: "с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых <…>". В момент регистрации нецелесообразно говорить о "нарушениях". Вместо этого должно существовать четкое и однозначное требование о том, что "любой отказ в регистрации должен быть обоснованным". В противном случае право на обжалование, предусмотренное в третьем абзаце, не будет удовлетворять требованиям ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека.

(6) Статья 32

26. Надзорные полномочия представляются чрезмерными; к тому же необходимо определить их круг их более точно. Компетентные органы будут иметь право проводить проверки деятельности и финансов организации и запрашивать у органов управления организации ее финансово-хозяйственные, распорядительные или другие документы в любой момент и без ограничений.

Следует четко определить, что надзорные полномочия - такие, как требование о предоставлении документов и проведение "проверок" - можно осуществлять только в том случае, если имеются обоснованные основания считать, что НКО не выполняет требования действующего законодательства.

В противном случае применение этих полномочий может вступить в противоречие с правом на уважение частной жизни и жилища, гарантированным ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека.

27. Требование о представлении годового отчета НКО, как представляется, не вызывает проблем - разумеется, при условии, что оно относится только к тем НКО, которые имеют статус юридического лица (см. также комментарии к ст. 13.1).

28. В отношении четвертого абзаца ст. 32 важно определить в законе или другом федеральном нормативном акте, какая именно информация о финансово-хозяйственной и управленческой деятельности должна представляться.

В таком нормативном акте должно быть, в том числе, соблюдаться уважение к законной приватности доноров, чтобы избежать негативного влияния на финансы добросовестных организаций. В связи с этим можно дать ссылку на принцип 63 "Основополагающих принципов статуса неправительственных организаций в Европе".

29. Неограниченные полномочия представителей государства принимать участие в проводимых организациями мероприятиях являются вмешательством в самостоятельность НКО. Государственное вмешательство должно быть ограничено случаями, в которых существуют обоснованные причины подозревать имевшее место нарушение действующего законодательства.

30. Понятие "проверки" должно быть определено более четко (если оно не содержится в "порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции", к которому отсылает данная норма). Если проверка предусматривает обыск помещения НКО, то необходимо ввести требование о наличии судебного постановления.

Статья 33

31. Некоторые основания для роспуска ("ликвидации") некоммерческих организаций представляются слишком широкими и расплывчатыми и дают слишком много самостоятельности компетентным органам ("экстремистская деятельность").

Достаточно было бы просто ввести общее понятие "нарушение Конституции Российской Федерации, федерального конституционного законодательства, федеральных законов или других нормативных актов". Разумеется, любая применяемая мера должна соответствовать нарушению.

32. Вместо использования довольно общей формулировки "способствующих легализации денежных средств, полученных противоправным путем", закон должен предусматривать, что НКО (или, возможно, их учредители) были действительно осуждены по обвинению в отмывании денежных средств в связи с деятельностью НКО.

33. НКО не могут "нарушать права и свободы человека и гражданина". В техническом плане было бы полезно вспомнить, что частные лица, в том числе юридические лица - такие, как НКО, - прямо не подпадают под обязанность соблюдения законодательства о правах человека; соответственно, они не могут и нарушить его.

Определенное поведение может представлять собой уголовное правонарушение или гражданское правонарушение по национальному законодательству, однако не являться нарушением международного законодательства о правах человека, влекущим прямую международную ответственность.

Разумеется, НКО могут стремиться к уничтожению прав человека и основополагающих свобод, но в таком случае, как представляется, их деятельность будет противоречить Конституции.

34. В свете указанных выше замечаний предлагается исключить два первых основания для роспуска ("ликвидации") и оставить в законопроекте только третье основание. При желании в этом третьем основании может быть упомянута "экстремистская деятельность" и "уничтожение прав человека и гражданских прав и свобод" в качестве примеров деятельности, противоречащей Конституции и другим законодательным актам.

VI. Статья 2. Изменения в Федеральный закон об общественных объединениях

35. Статью 2 предлагается [в законопроекте] дополнить третьим абзацем, содержащим определение иностранной НКО. Из данного закона, в который законопроектом предлагается внести изменения, и из изменений в Закон о некоммерческих организациях видно, что иностранные НКО не имеют права самостоятельно или через отделение, созданное в соответствии с законодательством страны иностранной НКО, действовать в Российской Федерации.

Иностранным НКО придется создавать общественное объединение или некоммерческую организацию в соответствии с российским законодательством. Российская Федерация вправе вводить такое регулирование как таковое.

Однако нельзя сказать, что это отвечает духу Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций (ETS 124). Следует вспомнить, что Российская Федерация не ратифицировала эту конвенцию.

36. Иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно не проживающим на территории Российской Федерации, будет запрещено создавать общественные объединения и некоммерческие организации или становиться членами или участниками таких организаций (см. комментарий в пункте "порядок регистрации").

37. Иностранным НКО будет запрещено открывать представительства или отделения на территории Российской Федерации. Представляется, что все существующие представительства и отделения иностранных НКО будут объявлены незаконными, если они не получат статуса юридического лица в соответствии с данным законом.

Для небольших НКО это может стать несоразмерно тяжелым бременем, неправомерно ограничивающим их свободу объединения.

Пятый абзац ст. 3

38. Возникает вопрос о точном значении данного текста. Означает ли данный абзац, что иностранные НКО не смогут иметь неофициальных отделений в Российской Федерации, если они обязаны зарегистрироваться как юридическое лицо? Если российские граждане образуют неформальное общественное объединение, связанное с иностранной НКО, то чем это обернется для них на практике?

Статья 19

39. См. комментарий к ст. 13.1 Закона о некоммерческих организациях относительно участия иностранных граждан (п. 16.iii).

Первый абзац второй части ст. 27

40. В данном абзаце вводится норма, в соответствии с которой общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, обязаны уведомить федеральный орган государственной власти, прежде чем получат право представлять себя общественности.

41. Однако следует высказать озабоченность по поводу последствий неуведомления. Европейской конвенции о защите прав человека не соответствует требование о том, чтобы осуществление прав человека, например, свободы объединений и свободы выражения собственного мнения, зависело от предварительного уведомления, как предлагает данная норма.

Второй абзац ст. 38

42. Норма о представлении финансовой информации должна быть определена более подробно и с уважением частной жизни. Ср. комментарий к ст. 32 Закона о некоммерческих организациях.

43. В третьем абзаце ст. 44 речь идет в том числе о роспуске международных общественных объединений. Неясно, относится ли эта норма к российским общественным объединениям или к иностранной НКО.

В существующем законе описание не содержится. В соответствии с гражданским правом и международным частным правом роспуск и ликвидация иностранной НКО невозможны.

Оригинал см. на сайте Совета Европы:
http://www.coe.int/T/E/Com/Press/News/2005/20051206_opinion.asp

Опубликован 09.12.2005

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори