пошук  
версія для друку
30.12.2005 | Всеволод Речицький, конституційний експерт ХПГ

Юридичний коментар Харківської правозахисної групи до проекту Закону України Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України

Схожі повідомлення

Я прошу вибачення

Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області подало судовий позов проти Алли Тютюнник, Голови Херсонського обласного фонду милосердя та здоров’я та члена правління Української Гельсінської спілки з прав людини, а також громадсько-політичного незалежного тижневика „Вгору", що видається правозахисниками, про захист ділової репутації, спростування недостовірних відомостей та стягнення моральної шкоди

Звернення до Європейського суду з прав людини.

Безпам’ятство за етнічною ознакою

Марш-бросок со дна ада

Конкурс для журналістів на здобуття польсько-української премії

Проект закон України Про порядок організації і проведення мирних масових заходів та акцій в Україні .

Коментар до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 14 жовтня 2010 року

Науковий коментар обставин прийняття і змісту Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України»

ДО ПИТАННЯ ЩОДО ФУНКЦІЙ СПОСТЕРЕЖНОЇ КОМІСІЇ ЯК СУБ’ЄКТУ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДОТРИМАННЯМ ПРАВ ЗАСУДЖЕНИХ

   

Слід зазначити, що за своїм значенням запропонований проект є актуальною та відносно адекватною реакцією суб’єкта законодавчої ініціативи на загальні вимоги часу та поточного політичного моменту. В цьому сенсі законопроект виглядає політично цілеспрямованим, структурованим та збалансованим за своїми регулятивними можливостями. Його вимоги цілком раціональні, зрозумілі й помірковані в позитивному сенсі цього слова. Спеціальний законопроект адресовано вищим органам державної влади та вищим посадовим особам України, що дозволяє частково вирішити проблему створення ефективних гарантій відкритості професійної судової, парламентської та урядової діяльності. В законопроекті йдеться про засоби, що відповідають особливостям функціонування гілок державної влади у їх вищій, елітній частині. Даний законопроект має добре відомі аналоги за кордоном, зокрема, закони США „Про свободу інформацій” (1966 р.) та „Про уряд в сонячному світлі” (1976 р.), нещодавно прийнятий у Великобританії закон про доступ до урядової інформації, окремі інформаційні закони Швеції, Угорщини, модельний законопроект про принципи доступу до інформації, підготовлений міжнародною організацією “Article – 19”  тощо.

Водночас, слід зазначити, що відносно вузька адресність даного законопроекту майже автоматично стимулює розробку й прийняття суттєво ширшого нормативного акту подібного ж значення й змісту. Йдеться, перш за все, про оновлену версію Закону України „Про інформацію” (такий законопроект останнім часом було розроблено в ХПГ), а також про можливість створення спеціального (парного до запропонованого) проекту закону про доступ до інформації місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

На нашу думку, на додачу до вже запропонованого було б корисним розробити інший законопроект під назвою: "Про інформаційну відкритість місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб" або: „Про доступ до інформації місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.” Також відомо, що останніми роками в Україні з незначним успіхом та неясною перспективою дебатується ідея створення проекту "Інформаційного кодексу України". На цьому тлі запропонований законопроект може бути використаний в якості нормативного (ідейного) ядра для широкого кодифікованого акту про свободу інформації та гарантії доступу до неї в Україні.

Втім, розробка інформаційного кодексу України – справа відповідальна й довготривала. Суспільство ж мусить якомога швидше вирішувати проблеми, які перед ним реально постають. Саме оперативному подоланню проблеми недостатньої інформаційної відкритості органів державної влади в Україні має сприяти даний законопроект. Звісно, що й у цьому випадку він повинен стати предметом неупередженого аналізу й критики. Критичні зауваження щодо законопроекту у Харківської правозахисної групи зводяться, переважно, до наступного:

1. Ми пропонуємо викласти преамбулу законопроекту в такій редакції: "Цей Закон визначає умови, порядок та організаційні способи забезпечення інформаційної відкритості в діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України". Існуючий текст преамбули наголошує виключно на матеріальних та процедурних аспектах  інформаційної відкритості ("умови та порядок"), проте подальший аналіз повного тексту законопроекту показує, що він не обмежується виключно процедурними гарантіями, але й називає також окремі (хоча й недостатні) організаційні засоби забезпечення режиму інформаційної відкритості.

2. В статті 4 законопроекту говориться про те, що громадяни та юридичні особи мають право вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їх посадових осіб "на оплатній основі". На нашу думку, тут стилістично краще написати "платній". По-друге, цілком ясно, що інформувати про свою діяльність правова та демократична держава повинна не тільки тому, що це цікаво окремим фізичним та юридичним особам, а, головним чином, тому, що це витікає з логіки підкорення всієї державної (в позитивному сенсі бюрократичної, апаратної) діяльності громадським інтересам. Держава – це політичний слуга народу, саме тому вона мусить функціонувати за рахунок виділених їй бюджетних коштів. Державний же бюджет, як відомо, живиться з податків. Крім того, інформування суспільства, окремих громадян про свою діяльність – це не факультативний обов’язок державних органів, а справжня функція (один з головних напрямків роботи) державного органу і кожної вищої посадової особи.

Оскільки в даному законопроекті йдеться про відносно непогано фінансовані вищі урядові та судові структури і ланки, звернена до громадян вимога платити власними коштами за їхні інформаційні послуги виглядає нелогічно. Якщо міністри та інші вищі посадові особи в Україні в якості службового транспорту вживають зарубіжні лімузини, то є аморальним вимагати від пересічних громадян плату за послуги міністерського або судового копіювального центру. Отже, загальні інформаційні послуги, про які йдеться в законопроекті, повинні, на наше переконання, надаватися громадянам та іншим зацікавленим особам за спеціальною статтею їх бюджетів. Що ж стосується інших інформаційних послуг, які можна назвати "спеціальними" й про які згадується в частини 3 статті 6 законопроекту – "порівняльні довідки, таблиці, довідки про процентне співвідношення," – то вони дійсно могли б надаватися замовникам за окрему плату, яка водночас не повинна перевищувати витрат собівартості. До речі, саме таке правило встановлено не тільки в подальших статтях законопроекту, але й чинним Законом України „Про інформацію”.

3. Викликають певний сумнів також твердження частини 2 статті 6 законопроекту про те, що "не підлягають оприлюдненню відомості, поширення яких може зашкодити безпеці особи чи нормальній діяльності органу державної влади, а також відомості, що можуть бути використані для вчинення злочинів". Хоча далі й стверджується, що перелік таких відомостей "встановлюється Кабінетом Міністрів України", проте навряд чи Кабінет Міністрів, Верховний Суд або будь-який центральний орган виконавчої влади міг би остаточно впоратися з таким дещо дивним завданням.

Фактично в подібних твердженнях йдеться про стару для юриспруденції проблему "вільного продажу кухонних ножів". Звісно, якщо якесь терористичне угруповання чи окремий зловмисник плануватиме замах на конкретну державну посадову особу, то цій останній може зашкодити навіть просте оприлюднення розкладу її робочих годин, даних про кінець відпустки або початок робочого тижня. Елементарні відомості про точне територіальне місцезнаходження конкретного суду, міністерства чи департаменту також завжди об’єктивно сприятимуть погромникам, „антиглобалістам”, „зеленим” та будь-яким іншим протестуючим громадським активістам, готовим до демонстрацій, мітингів, походів чи пікетування.

Можна погодитись і з тим, що оприлюднення достовірних відомостей про рішучі дії керівників МВС чи СБУ в певній конфліктній або іншій надзвичайній ситуації може послужити  для когось реальним збудником до вчинення помсти. Зрештою, сучасні політичні філософи твердять, що всі ми живемо в суспільствах ризику, й що подібний ризик ніколи не вдасться подолати остаточно. Отже, навряд чи є доцільним з профілактичних міркувань підігравати апаратній непрозорості й запроваджувати ще одну (на додачу до багатьох існуючих) категорію закритої інформації. На нашу думку, вказаних в частині 1 статті 6 обмежень цілком достатньо. Більше того, неважко передбачити, що надання Кабінету Міністрів можливості секретити (втаємничувати) окремі категорії відомостей на власний вибір (такі дії на основі статті 19 Конституції України може вчиняти тільки парламент України й то виключно в формі закону) не тільки не будуть сприяти  інформаційній відкритості та прозорості вищих органів державної влади – головній меті даного законопроекту, – але й суттєво понизять існуючий в Україні рівень доступності для громадян офіційних даних.

4. Схоже на те, що не є достатньо вмотивованим також формулювання пункту 1 частини 1 статті 15 законопроекту про те, що у наданні інформації про органи державної влади може бути відмовлено, якщо "запитувана інформація не підлягає оприлюдненню". Кращим здається вираз: "запитувана інформація не підлягає оприлюдненню на основі закону". В даному випадку мова йде про застарілу проблему загальних підстав обмеження доступу до державних офіційних і неофіційних документів. ХПГ вже неодноразово висловлювала свою думку з даного приводу і вважає, що відносити ті або інші відомості до категорії закритої (таємної) інформації в Україні повинен виключно закон. Йдеться, звісно, не про конкретну інформацію, а про її родові та видові категорії чи ознаки. На наше глибоке переконання, визначення поняття державної таємниці, іншої передбаченої законом таємниці, конфіденційної інформації, персональних даних, даних про особу та взагалі будь-яке нормативно стандартне окреслення інформації з обмеженим доступом повинно здійснюватися виключно законом – актом, що був обговорений і прийнятий парламентом країни.

Зрештою, юридичні уявлення ХПГ про належні правові підстави та процедури засекречування урядової інформації викладені у розробленому нами проекті Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про інформацію”. Всі вони виходять із загальновідомих статей 6 та 19 Конституції про те, що всім органам державної влади або місцевого самоврядування в Україні заборонено мати будь-які дискреційні повноваження. Інакше кажучи, всі органи державної влади та місцевого самоврядування в нашій державі можуть діяти виключно на основі, в межах повноважень та способом, передбаченими Конституцію та законами України. Взагалі треба визнати, що хоча в концептуальному відношенні даний законопроект є чітким та логічно (в сенсі логіки політичних та організаційних співвідношень) послідовним, проте його термінологія вимагає обмеженого коригування, зокрема, приведення у відповідність хоча б до чинного Закону України "Про інформацію".

5. Коментуючи статтю 21 законопроекту, ми вважаємо необхідним вказати, як на недолік, на пункти "д" та "е" параграфу 15 частини 1 цієї статті. Так, автори законопроекту пропонують вносити в щорічне видання "Інформаційного бюлетеня про орган державної влади" короткий опис не менш як 5-ти найважливіших вирішених питань та(або) не менш як 5-ти найважливіших нормативно-правових актів, ухвалених даним органом державної влади. На нашу думку, всі нормативно-правові акти будь-якого органу державної влади (вищих, середніх та нижчих ланок) мають бути опубліковані (оприлюднені) без жодних (крім тих, що підпадають під категорію державної та іншої охоронюваної законом таємниці) виключень. На те ж бо вони є нормативно-правовими!

Такі акти за своїм правовим призначенням, юридичною природою та політичним задумом є універсальними, отже, загальними регуляторами. Й саме тому їх самочинне втаємничення, квотування чи селекція (на важливі, менш важливі, неважливі тощо) є абсолютно неприпустимими. Звісно, йдеться саме про нормативно-правові акти загальної дії, а не про акти застосування права (наприклад, президентський указ про вихід конкретної особи з громадянства), які справді не становлять предмету публічного інтересу.

Що ж стосується вимоги пункту "д" даної статті про те, щоб подавати короткий опис "не менш як п’яти найважливіших вирішених питань", то тут, на наше переконання, краще застосовувати процентний покажчик. Є органи, що приймають 1000-2000 актів або оперативних адміністративних рішень на рік (стільки ж у них і "вирішених питань"), а є такі, що обмежуються цифрою у 200-300 відповідних рішень. В свою чергу, в пункті "е" говориться про задекларовану "кількість службових відряджень", що також вимагає коригування в бік інформаційно повнішого, більш насиченого варіанту: "кількості, адресного призначення  та тривалості в часі службових відряджень".

6. На думку ХПГ, в статті 23 законопроекту, яка є присвяченою визначенню "обсягу біографічних відомостей про вищих посадових осіб, що підлягають оприлюдненню", слід додатково вказати на відомості про будь-які, перенесені вищими посадовими особами на протязі їх життя, захворювання, якщо такі захворювання належать до тих, що суттєво вплинули, впливають або можуть потенційно впливати на психічний стан та загальну працездатність конкретної посадової особи.

7. В статті 29 законопроекту, де згадується про "заходи, що вживаються у разі неподання декларації про майно та доходи та в разі подання у декларації недостовірних відомостей" замість слова "достовірні" краще вжити термін "правдиві". Суть терміну "достовірний", як прийнято вважати, означає: такий, якому можна вірити; те, на що можна покластися за нормальних умов і обставин одержання інформації з найбільш розповсюджених, типових інформаційних джерел. Наприклад, кореспондент або редактор газети може вважати достовірною інформацію двох неупереджених свідків однієї події тощо. Що ж стосується відомостей про майно та доходи особи, яка сама ж їх і декларує, то такі відомості доцільно розділяти на "правдиві" та "неправдиві" (тобто такі, що справді однозначно відповідають або не відповідають дійсності).

8. На наше переконання, поданий законопроект є дещо неоптимальним за своєю юридичною формою. Йдеться, перш за все, про те, що законопроект встановлює надто загальні, не забезпечені детальними юридичними процедурами та організаційними формами юридичні обов’язки або правила. Вище ми вже зазначали, що в запропонованому законопроекті існують окремі важливі положення процесуального, гарантійного типу. Але майже всі вони носять надто загальний, іноді просто декларативний характер. Подібний стиль законопроектної роботи (юридичної техніки) був типовим в Україні на початку та в середині 90-х років ХХ століття. Нині законопроектна техніка посунулась в напрямку як до конкретизації матеріальних норм, так і до їх паралельного (тобто безпосередньо в тому ж законі) підсилення процедурними та спеціальними організаційними гарантіями. Про це, зокрема, свідчать оновлені версії законів України „Про вибори Президента України”, „Про правовий режим надзвичайного стану”, „Про громадянство” тощо.

9. Також не зовсім зрозуміло, чому поданий законопроект в якості суб’єктів інформаційних правовідносин визнає лише громадян України та юридичних осіб. Адже інформаційні права та свободи людини (в тому числі іноземців і апатридів) прямо визнаються статтею 34 українського Основного Закону. Їх захист передбачено Міжнародним біллем про права людини 1966 р., Європейською конвенцію про захист прав людини та основних свобод 1950 р., рішеннями Європейського суду з прав людини у Страсбурзі тощо.

Підсумовуючи все наведене, ХПГ вважає, що запропонований проект Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України" є актуальним, концептуально цілісним й політично назрілим. Його термінологічна база має бути частково скоригованою, але нормативний потенціал – всебічно підтриманим та розвиненим в подальших і невідкладних спробах розширення простору інформаційної відкритості в Україні.

Схожі повідомлення

Я прошу вибачення

Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області подало судовий позов проти Алли Тютюнник, Голови Херсонського обласного фонду милосердя та здоров’я та члена правління Української Гельсінської спілки з прав людини, а також громадсько-політичного незалежного тижневика „Вгору", що видається правозахисниками, про захист ділової репутації, спростування недостовірних відомостей та стягнення моральної шкоди

Звернення до Європейського суду з прав людини.

Безпам’ятство за етнічною ознакою

Марш-бросок со дна ада

Конкурс для журналістів на здобуття польсько-української премії

Проект закон України Про порядок організації і проведення мирних масових заходів та акцій в Україні .

Коментар до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 14 жовтня 2010 року

Науковий коментар обставин прийняття і змісту Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України»

ДО ПИТАННЯ ЩОДО ФУНКЦІЙ СПОСТЕРЕЖНОЇ КОМІСІЇ ЯК СУБ’ЄКТУ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДОТРИМАННЯМ ПРАВ ЗАСУДЖЕНИХ

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори