ВИСНОВОК ЩОДО МОЖЛИВИХ КОНСТИТУЦІЙНИХ ТА ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН ДЛЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕРЕРВНОГО ФУНКЦІОНУВАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

НЕОФІЦІЙНИЙ ПЕРЕКЛАД

Страсбург, 22 червня 2006

Висновок № 377/2006

CDL-AD(2006) 016

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

(ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)

ВИСНОВОК ЩОДО МОЖЛИВИХ КОНСТИТУЦІЙНИХ ТА ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН ДЛЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕРЕРВНОГО ФУНКЦІОНУВАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

на підставі коментарів, що їх підготували:

п. А. ЕНДЗІНШ (член Комісії, Латвія)
п. Дж. МАЗАК (член Комісії, Словаччина)
п. П. ПАЧОЛАЙ (член Комісії, Угорщина)

1. Листом від 20 березня 2006 року, Міністр юстиції України та член Венеціанської Комісії, пан Головатий, звернувся до Венеціанської Комісії з проханням надати висновок щодо шляхів покращення відповідного законодавства України з тим, щоб забезпечити безперервне функціонування Конституційного Суду України.

2. Комісія призначила панів Ендзінса, Мазака (CDL(2006)044) та Пачзолая доповідачами з цього питання. Цей висновок було схвалено Венеціанською Комісією на її 67-ій пленарній сесії (Венеція, 9-10 червня 2006 року).

A. Передумови

3. Розділ XII Конституції України визначає основи формування, структури та діяльності Конституційного Суду. Відповідно до статті 148 Конституції, Конституційний Суд складається із вісімнадцяти суддів. Президент, Верховна Рада та З’їзд суддів кожен призначають (або обирають) по шість суддів Конституційного Суду. Судді призначаються на дев’ять років без права бути призначеними повторно.

4. Загальні принципи, що містяться в Розділі XII Конституції, розвиваються в законі «Про Конституційний Суд України», схваленому 16 жовтня 1996 року. Закон регулює, зокрема, «порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, процедуру розгляду ним справ» (стаття 153 Конституції). Відповідно до зазначеного закону, суддя Конституційного Суду вступає на посаду з дня присяги судді, яку він складає на засіданні Верховної Ради, яке проводиться за участю Президента, Прем’єр-міністра та Голови Верховного Суду, не пізніш як через місяць після призначення суддею (стаття 17 Закону).

5. 18 жовтня 2005 року сплив термін повноважень десяти суддів Конституційного Суду України, включно з його головою (перші дев’ятирічні призначення суддів Конституційного Суду було зроблено в 1996 році). Інші три суддівські посади вже були вакантними впродовж певного часу. З огляду на кількість суддів, які залишились на посадах (п’ять суддів), Конституційний Суд зупинив свою діяльність, оскільки для проведення пленарних засідань статтею 51 Закону вимагається кворум у дванадцять суддів.

6. У своїй Резолюції №1466 (2005), схваленій 5 жовтня 2005 року, Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) закликала органи державної влади України «забезпечити оновлення складу Конституційного Суду України без необґрунтованого зволікання після того, як спливає термін повноважень його суддів».

7. 3 листопада 2005 року З’їзд суддів України призначив шість суддів, а 14 листопада 2005 року Президент України призначив трьох суддів до Конституційного Суду. Проте, Верховна Рада не схотіла ні призначити чотирьох суддів за своєю квотою, ні дозволити проведення процедури приведення до присяги. 15 грудня 2005 року Моніторинґовий Комітет ПАРЄ настійливо закликав Верховну Раду «виконати свій конституційний обов’язок та оновити склад Конституційного Суду України без жодного подальшого зволікання».

8. У своїй декларації від 16 грудня 2005 року, Венеціанська Комісія висловила свою стурбованість (до якої приєднався Конституційний Суд Литви, що головував на Конференції європейських конституційних суддів) з приводу зупиненого процесу призначення нових суддів до Конституційного Суду України та закликала «органи влади України та особливо український парламент швидко зробити необхідні кроки для відновлення складу Конституційного Суду України».

9. У декларації відзначалось, що «у країнах, де його було створено, конституційний суд є інституцією надзвичайної важливості для забезпечення функціонування різних державних органів в конституційних межах. Вони [конституційні суди] мають ключову функцію гарантування дотримання основоположних принципів демократії, захисту прав людини та верховенства права, котрі також є основними стандартами Ради Європи, членом якої є Україна.»

10. З огляду на його юрисдикцію, ефективне та тягле функціонування «охоронця Конституції» має надзвичайне значення для країни. Відповідно до української Конституції, Конституційний Суд приймає рішення щодо відповідності законів та інших правових актів Конституції. Мандат Суду охоплює надання офіційного тлумачення Конституції та законів, надання висновків щодо конституційності міжнародних договорів – як тих, що набули чинності, так і тих, що подаються до Верховної Ради на ратифікацію. До повноважень Суду також належить надання висновку щодо імпічменту Президента.

11. Конституційний обов’язок забезпечити безперервність та стабільність роботи Суду лежить на державних органах, що беруть участь в процедурі формування його складу. Отже, вони мають вжити відповідних заходів для відновлення функціонування «єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні» (стаття 147 Конституції).

B. Можливі шляхи вдосконалення законодавства

Механізм призначення

12. З тим, щоб уникнути паралічу діяльності Конституційного Суду у випадку, коли конституційно уповноважений орган влади не спромігся призначити суддю, рекомендується запровадити процедуру «по замовчанню». У цьому відношенні можна розглянути кілька варіантів. Розглядаючи різні варіанти, слід усвідомлювати, що призначення суддів Конституційного Суду є питанням великої політичної та конституційної важливості. Хоча робота конституційних судів має бути незалежною та вільною від політичного впливу, не можна заперечувати того, що політичні чинники мають свою вагу при вирішенні питання призначень конституційних суддів. Попри те, що безвихідну ситуацію слід вирішити якнайшвидше на підставі конституційних інструментів, що широко використовуються в інших країнах, водночас слід брати до уваги певні особливі, можливо тимчасові, обставини конкретної ситуації.

13. Можна встановити запобіжник у вигляді положення, яким судді буде дозволено продовжувати займати свою посаду в Суді після завершення строку його повноважень допоки його наступник не вступить на посаду. Такий механізм зараз існує, наприклад, в Болгарії, Німеччині, Латвії, Литві, Португалії та Іспанії. Така система запобігає ситуації, коли затримка в процесі призначення блокує діяльність Суду. Оскільки такий підхід застосовується в згаданих країнах, як видається, таке вирішення можна було б запровадити шляхом внесення змін до Закону України про Конституційний Суд. Цього, проте, буде недостатньо у випадку звільнення у зв’язку зі здоров’ям та смерті судді.

14. Можна було б також передбачити запобіжні заходи, встановивши, що процедура заповнення вакансій починається заздалегідь з тим, щоб відбір кандидата був завершений до моменту виникнення вакансії. У Румунії, наприклад, новий суддя має бути призначений принаймні за місяць до припинення мандату попереднього судді. Але знову, таке положення не може подолати відмову органу влади виконати свій конституційний обов’язок. В Угорщині, де вакансії в Конституційному Суді кілька разів створили серйозні проблеми, відповідно до Закону про Конституційний Суд новий суддя має бути обраний принаймні за три місяці до завершення повноважень попереднього судді (стаття 8.4.). Тим не менше, це ставалось дуже рідко.

15. Тому більш дієвим механізмом була б передача повноважень з призначення іншому органу державної влади (принаймні з тим, щоб забезпечити призначення достатньої кількості суддів для наявності кворуму) у випадку тривалої бездіяльності та неспроможності призначити суддів уповноваженим на те органом. У випадку України, якщо один із трьох уповноважених органів (Президент, Верховна Рада або З’їзд суддів) не призначив суддів після певного терміну, повноваження призначити цих суддів переходить до інших двох органів рівною мірою. Наприклад, якщо Верховна Рада не призначає суддів за своєю квотою в місячний термін після завершення повноважень попередніх суддів, два інших органи (Президент та З’їзд суддів) отримують повноваження втрутитись та заповнити по половині вакантних посад, якщо їх кількість є парною. У випадку непарної кількості вакантних посад, повноваження призначити на одного суддю більше переходить органові, який робив останнє призначення найдавніше. Наприклад, якщо необхідно заповнити три вакансії і останнє призначення здійснював Президент, тоді Президент та З’їзд суддів призначатимуть кожен по одному судді, а третій суддя призначатиметься З’їздом суддів.

16. Крім того, для того, щоб забезпечити, щоб орган чи органи, які отримали право призначити додаткових суддів, виконали свої нові повноваження, передача повноваження з призначення від одного конституційного органу до іншого може навіть супроводжуватись певними засобами тиску. Наприклад, якщо Верховна Рада, як первісно уповноважений орган, який виконав свій обов’язок, не спромігся призначити решту необхідних суддів, можна було б ввести право Президента розпустити Верховну Раду (шляхом відповідних конституційних змін). Проте, наділення Президента таким повноваженням водночас можна розглядати як незбалансоване, оскільки Верховна Рада не може отримати такі ж заходи тиску на Президента у випадку, якщо останній не виконав свій конституційний обов’язок. Тут вступає в дію принцип presumptio boni viri. Тому, видається можливим покластись на цей принцип без необхідності введення додаткових стримувань для Президента під час процесу призначення конституційних суддів.

Складення присяги

17. Ефективна процедура призначення не є єдиною гарантією уникнення блокування функціонування Конституційного Суду України. Перешкоди, пов’язані з механізмом вступу на посаду, могли і заважали роботі Суду. Тому слід розглянути питання складення присяги. Головною метою має бути забезпечення того, щоб присягу було складено вчасно, а процедура складення присяги не призводила до формальностей, які могли б поставити під загрозу вступ судді на посаду.

18. Одним з рішень у цьому відношенні могло б бути складення присяги в письмовій формі та подання її Президентові України або Голові Верховної Ради України.

19. Іншим рішенням може бути закріплення внутрішнього механізму для складення присяги. Таким варіантом є приведення нових суддів до присяги Головою Конституційного Суду. У випадку, якщо повноваження Голови Суду завершились, можна передбачити можливість приведення до присяги виконуючим обов’язки Голови Суду або найстаршим суддею на посаді.

C. Висновки

20. Хоча порядок призначення, згідно з яким відповідні повноваження розподілено між трьома гілками влади в Україні, і забезпечує їх збалансоване представництво в Конституційному Суді, ризик для стабільності та безперервного функціонування Суду залишається та вже матеріалізувався. Тому система призначення суддів повинна передбачати певні механізми з тим, щоб уникнути блокування (через політичні або технічні причини) нових призначень після завершення повноважень судді. Проте встановлення запобіжників лише проти блокування процедури призначення не призведе до повного вирішення проблеми, оскільки залишається можливість створення перешкод для вступу на посаду.

21. З тим, щоб забезпечити та гарантувати стабільне функціонування органу конституційної юрисдикції, Венеціанська Комісія рекомендує ухвалити відповідні конституційні та законодавчі зміни, спрямовані на вдосконалення українського законодавства в цьому питанні. Зокрема:

(а) шляхом внесення змін як до Конституції, так і законів:

• створити запобіжну гарантію на випадок того, коли конституційно уповноважений орган не здійснив призначення (або обрання) нових суддів Конституційного Суду: шляхом передання повноважень з призначення від цього органу, який був первинно уповноважений, - до решти органів;

(b) лише шляхом внесення змін до законів:

• передбачити, що суддя залишається на посаді допоки його наступник не вступає на посаду;
• спростити процедуру складення присяги, передбачивши її письмову форму або запровадивши внутрішній механізм приведення до присяги, тобто її складення в самому Конституційному Суді.