пошук  
версія для друку
07.08.2007

Права людини в Україні - 2006. XI. Свобода пересування та вільного вибору місця проживання

   

[1]

Загалом, забезпечення державою свободи пересування та вільного вибору місця проживання відповідає міжнародним стандартам, зокрема, Протоколу № 4 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Ситуація протягом 2006 року суттєво не змінилася, проте є певний прогрес щодо гарантування свободи вибору місця проживання та забезпечення прав безпритульних.[2]

1.  Свобода пересування

Обмеження свободи пересування можуть бути встановлені відносно:

а) пересування в межах території України;

б) міждержавного пересування (виїзду з України чи в’їзді до неї).

Фактичною перепоною для вільного пересування залишається вимога „Укрзалізниці”, що встановлена відповідною Постановою Кабінету Міністрів[3] щодо оформлення проїзних документів (квитків) на залізничному транспорті виключно за документами, що посвідчують особу. У квитках зазначається ім’я та прізвище особи, що буде користуватися квитком, і провідник вагону має право не пустити до вагону іншу особу, ніж це зазначено у квитку. Ця вимога була трохи послаблена внесенням змін до відповідної Постанови Кабінету Міністрів, що дозволила купувати проїзні квитки за копіями документів, що посвідчують особу. На початку 2006 року, МВС ініціювало внесення до квитків додаткових паспортних даних, проте ця ініціатива не була реалізована.

Певною перепоною для виїзду за кордон залишається існування окремого закордонного паспорту з огляду на тривалі терміни його виготовлення, вартість цієї процедури та недосконалість процедури його видачі.

За 10 місяців 2006 року територіальними органами служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб видано 758 тис. закордонних паспортів, 107 тис. проїзних документів дитини. Крім того, видано 23,5 тис. дозволів на виїзд громадян на постійне проживання за кордон, у тому числі дорослим – 14,9 тис.; дітям – 4 тис.; пенсіонерам – 4,8 тис. Повернулося на постійне місце проживання до України 3844 громадянина.[4]

Неприйнятною є практика видачі паспортів для виїзду за кордон. У кожному місті вимагають різний перелік необхідних документів, паралельно вимагають оплату різноманітних послуг державних підприємств МВС. І хоча МВС стверджує, що ці послуги здійснюються за згодою громадян, проте по-іншому, без цих послуг, просто неможливо отримати паспорт, що означає їхню фактичну примусовість. Органи МВС і надалі незаконно вимагають надання довідок про відсутність судимостей у громадян, часом також вимагають подачу копії страхового полісу. Без довідки паспорт не видають, незважаючи на винесені судові рішення, котрими визнано таку практику незаконною.

11 березня 2004 р. Апеляційний суд м. Києва розглянув апеляційну скаргу громадянина Андросенко Є.П. на рішення Дарницького райсуду м. Києва за скаргою на неправомірні дії та бездіяльність посадових осіб відділу зі справ громадянства та реєстрації фізичних осіб Дарницького району м. Києва. Останні вимагали для отримання закордонного паспорту „довідку про судимість”, яка не входить до затвердженого Кабінетом Міністрів України переліку документів, необхідних для оформлення закордонного паспорту. Своїм рішенням Апеляційний суд м. Києва скасував рішення Дарницького райсуду м. Києва від 10 грудня 2003 р., визнав дії працівників відділу зі справ громадянства та реєстрації фізичних осіб Дарницького району м. Києва неправомірними та зобов’язав видати громадянину Андросенко Є.П. паспорт громадянина України для виїзду за кордон. Таким чином, Апеляційний суд визнав, що для видачі закордонного паспорту необхідні лише документи, передбачені чинним законодавством.

З метою спрощення процедури оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон за ініціативою МВС України було розроблено та постановою Кабінету Міністрів від 27 квітня 2006 року № 580 затверджено відповідні зміни, а саме: виключено свідоцтво про народження з переліку документів, що надаються громадянами для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, і визначено категорію осіб, які мають право не надавати довідку податкового органу про присвоєння ідентифікаційного номера. Хоча вимога подавати довідку про присвоєння ідентифікаційного номера суперечить Закону про реєстр фізичних осіб-платників податків, оскільки цей Закон забороняє використовувати ідентифікаційний номер для інших цілей, ніж оподаткування.

На істотні проблеми у видачі паспортів протягом 2005-2006 років указували правозахисники. Окремі звернення до МВС та його регіональних управлінь подали Українська Гельсінська спілка з прав людини та Вінницька правозахисна група. У зверненнях вказувалось на проблеми при отриманні закордонних паспортів, проте у відповідях МВС зазначалося, що все відбувається відповідно до закону.[5]

Залишилися проблеми з видачею посвідчення особи моряка, що діє замість закордонного паспорту для цієї категорії громадян. Чинне законодавство встановлює, що посвідчення особи моряка видається громадянинові України капітанами морських, річкових портів України за зверненням моряка чи керівників підприємств, установ та організацій, що уклали трудовий договір з моряком, який займає будь-яку посаду на борту судна (крім військового судна), зареєстрованого на території України чи інших держав-учасниць Конвенції 1958 р. про посвідчення особи моряків.

Для оформлення і продовження терміну дії посвідчення особи моряка капітан порту звертається із запитом щодо допуску, доступу до державної таємниці, а також наявності порушеної кримінальної справи проти особи, яка претендує на отримання посвідчення особи моряка, до відповідних регіональних управлінь СБУ. Тобто, фактично, СБУ дає дозвіл на видачу посвідчення особи моряка. Проте з якими державними таємницями пов’язана праця моряка на невійськовому судні? Ця практика йде від радянських часів, коли усе, що стосувалося праці за кордоном, засекречувалося. На нашу думку, цей рудимент радянської системи має бути змінений. Взагалі процедура видачі посвідчення особи моряка для багаторазового виїзду за кордон потребує значного доопрацювання.[6]

 

Розподіл мігрантів за потоками і типом поселень[7]

 (осіб)

 

2006

2005

число прибу-лих

число вибулих

сальдо міграції

число прибу-лих

число вибулих

сальдо міграції

 

Міські поселення та сільська місцевість

Всього

765882

751637

14245

763222

758639

4583

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

440898

440898

х

439269

439269

х

міжрегіональна міграція

280757

280757

х

284373

284373

х

міждержавна міграція

44227

29982

14245

39580

34997

4583

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

33976

21270

12706

33444

21866

11578

 з іншими країнами

10251

8712

1539

6136

13131

–6995

 

 

 

 

 

 

 

 

Міські поселення

Всього

547922

499471

48451

556363

500669

55694

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

295814

277450

18364

302390

272093

30297

міжрегіональна міграція

216809

198619

18190

223489

200955

22534

міждержавна міграція

35299

23402

11897

30484

27621

2863

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

25444

16455

8989

24820

16741

8079

 з іншими країнами

9855

6947

2908

5664

10880

–5216

 

 

 

 

 

 

 

 

Сільська місцевість

Всього

217960

252166

–34206

206859

257970

–51111

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

145084

163448

–18364

136879

167176

–30297

міжрегіональна міграція

63948

82138

–18190

60884

83418

–22534

міждержавна міграція

8928

6580

2348

9096

7376

1720

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

8532

4815

3717

8624

5125

3499

 з іншими країнами

396

1765

–1369

472

2251

–1779

 

 (на 1000 жителів)

 

2006

2005

число прибу-лих

число вибулих

сальдо міграції

число прибу-лих

число вибулих

сальдо міграції

 

Міські поселення та сільська місцевість

Всього

16,4

16,1

0,3

16,2

16,1

0,1

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

9,4

9,4

х

9,4

9,4

х

міжрегіональна міграція

6,0

6,0

х

6,0

6,0

х

міждержавна міграція

1,0

0,7

0,3

0,8

0,7

0,1

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

0,8

0,5

0,3

0,7

0,5

0,2

 з іншими країнами

0,2

0,2

0,0

0,1

0,2

–0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

Міські поселення

Всього

17,2

15,7

1,5

17,5

15,7

1,8

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

9,3

8,7

0,6

9,5

8,5

1,0

міжрегіональна міграція

6,8

6,3

0,5

7,0

6,3

0,7

міждержавна міграція

1,1

0,7

0,4

1,0

0,9

0,1

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

0,8

0,5

0,3

0,8

0,5

0,3

 з іншими країнами

0,3

0,2

0,1

0,2

0,4

–0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

Сільська місцевість

Всього

14,6

16,9

–2,3

13,6

17,0

–3,4

у тому числі:

 

 

 

 

 

 

внутрішньорегіональна міграція

9,7

11,0

–1,3

9,0

11,0

–2,0

міжрегіональна міграція

4,3

5,5

–1,2

4,0

5,5

–1,5

міждержавна міграція

0,6

0,4

0,2

0,6

0,5

0,1

 із них:

 

 

 

 

 

 

 із країнами СНД

0,6

0,3

0,3

0,6

0,4

0,2

 з іншими країнами

0,0

0,1

–0,1

0,0

0,1

–0,1

 

За даними Прикордонної служби України та Держкомстату України в 2006 році в Україну в’їхало 18 935 775 іноземних громадян. Вони відвідували Україну з такими цілями:

- службова, ділова та дипломатична – 1 011 230 іноземців;

- туризм – 1 210 156 іноземців;

- приватна – 16 552 159 іноземців;

- навчання – 45 262 іноземців;

- працевлаштування – 4 623 іноземців;

- імміграція (постійне місце проживання) – 15 778 іноземців;

- культурний та спортивний обмін, релігійна, інша – 96 567 іноземців.

Найбільше іноземців приїхало з Росії (понад 6 млн.), Польщі (4 млн.), Молдови (3 млн.), Білорусі (понад 2 млн.) та Угорщини (понад 1 млн.).[8]

СБУ повідомила, що з метою попередження діяльності в Україні міжнародних терористичних структур протягом 2006 року був заборонений в’їзд до країни 34 іноземцям, що є, на їхню думку, причетними до діяльності міжнародних терористичних організацій, а також були із цією ж метою депортовані 2 іноземці. Всього в Україну був заборонений в’їзд понад 4 тисячам іноземців, у тому числі 186 особам, що начебто були причетні до діяльності „Аль-Каїди” та руху „Талібан”.[9]

Дане повідомлення дивним чином не узгоджується з інформацією про депортацію 11 узбеків у лютому 2006 року. Тоді, 28 лютого, та ж Марина Остапенко від імені СБУ в прямому ефірі „5 каналу” заявила таке: "громадяни Узбекистану, про яких іде мова, належали до організації, яка згідно з резолюцією Ради Безпеки ООН 2001 року визнана терористичною. І, перебуваючи в Україні в травні-серпні минулого року, ці громадяни Узбекистану пропагували серед українських громадян радикальні ідеї цієї організації".[10]
Тобто, залишається незрозумілим, чому вказано, що тільки двох, а не 11 іноземців, було депортовано у зв’язку з боротьбою з тероризмом. Правда, можливо, СБУ змінила підстави депортації, проте про це невідомо[11].

 

2.  Свобода вільного вибору місця проживання

Загалом в Україні забезпечується свобода вибору місця проживання, проте в правовому регулюванні існує низка недоліків, що залишилися з часів існування „прописки”.

Проблеми існують у двох площинах:

-  реалізація багатьох прав та свобод і надалі залежить від офіційного місця реєстрації;

-  громадяни, що не мають власного житла, кількість яких постійно зростає, у більшості випадків не мають можливості реєструватися за місцем фактичного проживання з-за необґрунтованого вузького визначення підстав для реєстрації.

Перша проблема, фактично, є опосередкованим додатковим заходом владного примусу до реєстрації. Іншою формою владного примусу є існуюча адміністративна відповідальність за проживання без реєстрації.

Можливість реалізації багатьох прав і свобод лише за місцем реєстрації походить, очевидно, ще з кріпосного права та радянської системи „прописки”. Не зважаючи на загальну декларацію, викладену в статті 2 Закону України „Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання”, дана система фактично зберігає свою дію.

Лише за місцем реєстрації реалізуються права громадян, передбачені Законами України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», «Про пенсійне забезпечення», «Про освіту», «Основи законодавства України про охорону здоров’я», «Про захист населення від інфекційних захворювань», «Про зайнятість населення» тощо. Громадяни без місця проживання та реєстрації не можуть відновити документи, влаштуватися на роботу, отримати медичну та соціальну допомогу.

Проблема також у тому, що законодавець знехтував фактичними суспільними відносинами в Україні, звузивши коло підстав для реєстрації та поділивши людей на тих, що можуть зареєструватися в певній квартирі, і тих, які не можуть цього зробити. При цьому до другої групи потрапили мільйони громадян. Наприклад, до неї потрапили люди, котрі можуть мати нормальну роботу й орендувати житло в якомусь з обласних центрів. Абсолютна більшість таких договорів оренди квартир є нелегальними за українським законодавством. Робити їх легальними невигідно обом учасникам таких договорів. Орендодавцю, оскільки:

-  йому слід платити податки з таких договорів, отримувати консультації з оподаткування, мати додаткові стосунки з податковими органами;

-  він може втратити право на отримання державної субсидії на оплату комунальних послуг;

-  реєстрація таких договорів займає певний час, пов’язана зі значними бюрократичними проблемами;

-  існує проблема примусового виселення особи, яка була зареєстрована в квартирі, що здійснюється за рішенням суду і відповідно тягне додаткові витрати часу та коштів.

Для орендаря офіційні стосунки невигідні через суттєве зростання орендної плати внаслідок проблем, перерахованих вище.

У такій ситуації особа живе, з точки зору законодавства, нелегально. При цьому законодавець просто ігнорує цих осіб, приписуючи їх до бездомних, котрі, справді, не мають де жити. Частіше всього такі особи реєструються там, де це можуть зробити, а не там, де фактично проживають.

 

Вибір місця проживання бездомними

Через проблему свободи вибору місця проживання слід розглядати й проблему бездомних.

Бездомні – це не тільки ті люди, що фактично живуть на вулиці. До групи ризику відносяться й громадяни, які не мають реєстрації, але поки що працюють та можуть знімати житло, а також ті, що не мають:

-  визначеного місця проживання;

-  реєстрації;

-  документів, що посвідчують особу.

Протягом 2006 року Мінпраці спільно з місцевими органами виконавчої влади, громадськими організаціями, що мають досвід роботи з бездомними, визначило ступеневу модель повернення в соціум або реінтеграції бездомних громадян:

·  вулична робота (соціальне патрулювання);

·  облік (центр обліку);

·  будинок нічного перебування;

·  центр реінтеграції;

·  соціальний готель.

Відповідно до Закону України “Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей”, що набув чинності з 1 січня 2006 року, триває процес формування єдиної державної системи, яка забезпечуватиме надання соціальних послуг дорослим бездомним. Відповідно до цього Закону прийнято низку нормативно-правових актів, розпочато утворення мережі закладів. Зокрема, протягом року були розроблені та прийняті:

1)  Наказ Міністерства праці та соціальної політики України "Про затвердження Типових положень про заклади соціального захисту для бездомних громадян та осіб, звільнених з місць позбавлення волі" від 14 лютого 2006 року № 31:

- Типове положення про центр реінтеграції бездомних громадян;

- Типове положення про будинок нічного перебування;

- Типове положення про центр соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

2)  Постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 2006 р. № 404 „Про затвердження Типового положення про центр обліку бездомних громадян”;

3)  Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 3 квітня 2006 року № 98 „Про затвердження Типового положення про соціальний готель”.

Наказом Мінпраці від 7 квітня 2006 року № 114 його регіональним управлінням було наказано:

• разом з виконкомами рад міст обласного підпорядкування, інших міст, де є актуальною проблема бездомності, забезпечити створення центрів обліку бездомних громадян;

• надати практичну допомогу в організації їх роботи;

• запровадити ведення обліку бездомних громадян та подання звітності;

• надавати інформацію Мінпраці про вжиті та заплановані заходи щодо утворення центрів обліку щоквартально до 6 числа місяця, що настає за звітним періодом.

З минулого року також запроваджено статистичні стандарти, що дозволять оцінювати кількість зареєстрованих бездомних та діяльність держави щодо них.

Відповідно до Законів України „Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” та „Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей” було підготовлено й затверджено наказ МВС України „Про затвердження Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України” від 15.06.2006 № 600. Наказ зареєстровано в Мін’юсті України 07.07.2006 за № 804/12678.

На виконання Закону України „Про житловий фонд соціального призначення” підготовлено проект постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку відновлення документів для мешканців тимчасових притулків для дорослих”. Проект постанови було узгоджено з зацікавленими центральними органами виконавчої влади і найближчим часом буде подано на розгляд Кабінету Міністрів України.

 

3.  Рекомендації

1.   Відповідно до Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 щодо вступу України до Ради Європи необхідно передати функції реєстрації громадян, іноземців та осіб без громадянства на території країни до Міністерства юстиції України.

2.   Завершити реформування законодавства в сфері реєстрації осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики та Закону України про свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

3.  Завершити створення автоматичної системи обліку реєстрації громадян із застосуванням кращих прикладів інших країн та дотриманням міжнародних стандартів прав людини. Така система повинна бути автономною й не об’єднувати інші дані про особу, що збираються іншими органами влади.

4.   Доцільно розглянути питання про розширення підстав для реєстрації (наприклад, як це зроблено в Законі про реєстр виборців), а також переглянути законодавство з метою усунення залежності реалізації прав від місця реєстрації. Паралельно із цим необхідно спростити процедуру скасування реєстрації в приватних помешканнях, а також усунути взаємозалежність факту реєстрації з правом на дане помешкання в державному та комунальному житловому фондах. Без цих заходів створити реалістичну систему реєстрації буде неможливим.

5.  Забезпечити захист персональних даних особи щодо її реєстрації та пересування з метою забезпечення таємниці пересування та усунення можливості незаконного контролю за пересуванням особи. Це особливо стосується бази даних Укрзалізниці щодо власників проїзних документів (квитків) на залізничному транспорті, доступ до якої не регламентований законодавством.

6.  Привести у відповідність до законодавства діяльність МВС щодо видачі паспорту для виїзду за кордон, зокрема, зробити однаковою цю процедуру по всій країні та припинити незаконне вимагання додаткових документів (страхових полісів, довідок про відсутність судимості, довідку про присвоєння ідентифікаційного номера, довідок про сплату додаткових послуг підприємствам МВС).

7.  Удосконалити процедуру видачі посвідчення особи моряка з урахуванням положень Конституції України щодо свободи вільного пересування та чітко визначених підстав щодо обмежень виїзду за кордон.

8.   Скасувати практику обмеження виїзду за кордон осіб, що мають допуск до державної таємниці.



[1] Підготовлено Володимиром Яворським, виконавчим директором УГСПЛ.

[2] З огляду на це, для повного розуміння обмежень свободи пересування та вільного вибору місця проживання дивіться відповідний розділ Доповіді правозахисних організацій „Права людини в Україні – 2005”, оскільки законодавство не змінилося. Доступно на сайті УГСПЛ: www.helsinki.org.ua.

[3] Постанова Кабінету Міністрів України „Про Порядок обслуговування громадян залізничним транспортом” від 19 березня 1997 р. № 252 (зі змінами від 12 вересня 2002 року, 8 жовтня 2004 року). Дивіться також статтю 2.2.2 Наказу Міністерства транспорту України від 28 липня 1998 року № 297 „Про затвердження Правил перевезень пасажирів, багажу, вантажобагажу та пошти залізничним транспортом України”(Із змінами і доповненнями, внесеними наказами Міністерства транспорту України від 21 грудня 1999 року № 611, від 22 лютого 2001 року № 109, від 21 листопада 2002 року № 831, від 14 липня 2003 року № 530, наказом Міністерства транспорту та зв’язку України від 6 грудня 2004 року № 1069).

[4] „Паспортний” департамент сприяє громадянам у реалізації права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання // Повідомлення на офіційному сайті МВС: http://www.kmu.gov.ua/mvs/control/uk.

 

[5] Дивіться докладніше: „Як отримують закордонні паспорти в Україні?” // сайт УГСПЛ: http://helsinki.org.ua/index.php?id=1155887755.

[6] Дивіться, наприклад, „Оформлення посвідчень особи моряка по-українські”, І.Безносенко. „Юридичний журнал” № 11, 2004 рік. Доступно в Інтернеті на сайті: http://www.justinian.com.ua.

[7] Демографічна ситуація в Україні у 2006 році. Експрес – інформація Державного комітету статистики № 30 від 15 лютого 2007 року. Доступно на сайті Держкомстату: www.ukrstat.gov.ua.

[8] Інформація розміщена на сайті Держкомстату: www.ukrstat.gov.ua.

[9] В Украине террористов нет! // MIGnews.com.ua: http://www.mignews.com.ua/categ186/articles/246402.html.

[10] Дивіться на сайті „5 каналу”: http://5tv.com.ua/newsline/179/0/21846.

[11] Більше про справу депортованих узбеків можна дізнатися з Розділу Доповіді про права біженців.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори