пошук  
версія для друку
07.08.2007

Права людини в Україні - 2006. XVI. Право на освіту

   

Освіта – це один з найдавніших соціальних інститутів, який покликаний потребами суспільства відтворювати й передавати знання, уміння, навики, готувати нові покоління до життя, готувати суб‘єктів соціальної дії до вирішення економічних, соціальних, культурних проблем, що стоять перед людством. У сучасному світі освіта – складне і багатоманітне суспільне явище, сфера передачі, освоєння і перероблення знань і соціального досвіду і є основою розвитку нації. Саме тому забезпечення державою права на освіту має особливу суспільну роль.

В Україні, на жаль, освіта постійно стикається з проблемою фінансування, особливо це стосується початкової й середньої освіти. У держави постійно не вистачає коштів не тільки на розвиток системи освіти, її інфраструктури, але й на найнеобхідніше, на забезпечення простого виживання закладів освіти.

Українська шкільна освіта залишається галуззю з постсоціалістичними, а не ринковими економічними відносинами. Школи фінансуються не відповідно до єдиних нормативів витрат на навчання одного учня, а за принципом «стільки-то коштів бюджет району виділить, а решту директор школи повинен узяти де завгодно». Керують шкільною освітою виключно державні структури — управління освіти. Освітнім асоціаціям та громадським радам дозволено лише імітувати елементи громадянського суспільства; доступу до фінансових ресурсів регіону, міста, селища вони не мають. Здебільшого директор школи, керівник районної, обласної освіти не є освітнім менеджером. Школа, як і раніше, не має реального статусу автономії. Річний кошторис будь-якої школи складається та затверджується без її участі. Оскільки кошторисом узагалі не передбачено фінансування цілої низки статей шкільних видатків, школа однозначно провокується на «тіньову» економіку.

У той же час батьки, які вирішили віддати своє дитя до приватної школи, опиняються у досить дивному становищі, тому що сплачують за освіту своїх дітей двічі: уперше — через систему податків на утримання державних шкіл, які фінансуються з бюджету і в яких їхні діти не навчаються, і вдруге — безпосередньо приватній школі.[1]

Аналіз законів та підзаконних актів про освіту справляє неоднозначне враження, тому що навіть ті недосконалі норми, які були закладені ще з 1996 року, не виконуються. Між тим, численні посилання в законах про освіту на майбутні постанови Кабінету Міністрів України, а також норми щорічних законів України «Про Державний бюджет» дають підстави не тільки для несвоєчасного або неповного їх виконання, але й для перегляду.

По-перше, це положення статті 53 Конституції України — «держава забезпечує доступність та безоплатність освіти», яке в законах України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту» перетворюється на «Громадяни України мають право на доступність та безоплатність освіти», а в «Положенні про загальноосвітній навчальний заклад», затвердженому постановою Кабміну, взагалі прописано, що «Головним завданням загальноосвітнього навчального закладу є забезпечення реалізації права громадян на загальну середню освіту». Правда, рішенням Конституційного суду України від 04.03.2004 р. щодо офіційного тлумачення положення ст. 53 Конституції України визначено: витрати на забезпечення навчально-виховного процесу повинні здійснюватися «на нормативній основі за рахунок коштів відповідних бюджетів у повному обсязі».

По-друге, у ст. 61 Закону «Про освіту» передбачено, що «держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі, не меншому 10% національного доходу».

По-третє, ст. 57 Закону «Про освіту» декларує різноманітні гарантії держави педагогічним працівникам, у тому числі «встановлення доплат спеціалістам, які працюють у системі освіти, до рівня середньомісячної заробітної плати в цілому по народному господарству» та «встановлення середніх посадових ставок педагогічним працівникам закладів освіти на рівні, не нижчому від середньої заробітної плати працівників промисловості».

По-четверте, статті 12 та 14 Закону «Про освіту» говорять, що «Міносвіти України визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення закладів освіти», а «місцеві органи державної виконавчої влади встановлюють обсяги бюджетного фінансування закладів освіти не нижче визначених Міністерством освіти мінімальних нормативів».

По-п’яте, «самоврядування закладів освіти передбачає їх право на самостійне вирішення питань економічної й фінансово-господарської діяльності, самостійне використання усіх видів асигнувань» (ст. 17 Закону «Про освіту»). Крім того, статтею 10 Закону «Про загальну середню освіту» передбачено, що «загальноосвітній навчальний заклад є юридичною особою».

По-шосте, «Положення про Загальноосвітній навчальний заклад», пункт 8, твердить, що «загальноосвітній навчальний заклад є юридичною особою, має рахунки в установах банків, самостійний баланс». Там же, у п. 68, зазначено, що основним джерелом формування кошторису є «кошти відповідного бюджету в розмірі, передбаченому нормативами фінансування загальної середньої освіти в обсязі Державного стандарту загальної середньої освіти», а п. 71 дає право школі «придбавати та орендувати необхідне обладнання та інші матеріальні ресурси, користуватися послугами будь-якого підприємства, установи, фінансувати за рахунок власних коштів заходи, що сприяють поліпшенню соціально-побутових умов колективу».

По-сьоме, ст. 5 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» нібито дозволяє включати до складу валових витрат «суми коштів або майна, переданих установам освіти».[2]

 Як і кожна зареєстрована установа, тим паче бюджетна, школа працює згідно з річним кошторисом щомісячних доходів та видатків. Теоретично такий кошторис, з одного боку, повинен ураховувати абсолютно всі статті шкільних витрат, а, з другого боку, мати дохідну частину, яка забезпечує ці витрати. Коли дохідна частина більша за витратну, то створюється так званий профіцит, коли ж доходи менші, ніж витрати, то маємо «дефіцит» бюджету. Усе це — прописні економічні істини. Але оскільки держава не може дозволити собі кожній з 22,5 тис. шкіл України затвердити дефіцитний бюджет, то на практиці у кошторисі записуються видатки тільки за окремими, так званими захищеними, статтями — заробітна плата, відрахування до державних фондів та (останніми роками) комунальні послуги. Проти назви решти статей видатків загального фонду на бланку типового кошторису — порожнє місце, нібито таких витрат у школі немає.

Одним із законних шляхів виходу зі становища є створення додаткового кошторису, так званого спеціального фонду доходів та видатків. У цьому варіанті розподіл повноважень такий: за директором — пошук інвесторів, за державою — видача дозволу або заборона на будь-яке використання залучених інвестицій (відділ освіти, держказначейство, КРУ). Спецфонд може фінансувати господарські та канцелярські потреби, придбання, ремонт та обслуговування технічних засобів навчання, відрядження учителів, транспортні та комунікаційні послуги, ремонт приміщень, придбання медикаментів, навчально-методичних посібників тощо. Окрема тема спеціального фонду кошторису — платні послуги, за рахунок яких можна було б оплачувати додаткові (позаурочні) заняття з учнями. Але нормативна база платних послуг прописана так недосконало, що навіть неупереджена прокурорська перевірка завжди знайде фінансові порушення.

Показовим прикладом є справа проти директора Першої української гімназії м. Краматорська Миколи Конобрицького, в результаті якої Краматорський міський суд Донецької області 19 травня 2006 року засудив директора до трьох років позбавлення волі. Підставою для винесення такого вироку було те, що кілька осіб у гімназії іноді числились технічками чи гардеробниками, а за зарплату, яка на них нараховувалася, купувалися необхідні для навчального закладу господарські, канцелярські товари, медикаменти. У гімназії вели ретельний облік витрачених коштів (є відповідні чеки, акти виконаних робіт тощо), але незважаючи на це, суд констатував, що директор «завладел денежными средствами на общую сумму 4436 гривен 88 копеек, что является завладением чужим имуществом в крупных размерах».[3]

Інший, нібито законний, шлях — реєстрація окремої юридичної особи — «освітнього донора», наприклад, благодійного фонду, бюджет якого візьме на себе додаткове фінансування шкільних потреб. Але й у цьому разі не уникнути обвинувачень у так званих поборах. Тим більше, що гроші до таких фондів збираються фактично примусово з усіх батьків дітей, котрі навчаються в цій школі. Тобто, освіта перестає бути безкоштовною. При цьому абсолютно відсутній контроль за використанням цих коштів.

Виходами із цього положення може бути спроба досягати реальної, а не декларованої автономії кожної з 22,5 тисячі шкіл, водночас реформуючи по-європейськи систему управління освітою. Крім того, необхідно поетапно утверджувати систему соціально-економічної підтримки шкіл з боку сформованих елементів реального громадянського суспільства (шкільні ради, освітні асоціації, незалежні профспілки). Також важливо переходити на фінансування шкіл із бюджетів різних рівнів (загальнодержавний, регіональний, місцевий) згідно з єдиними нормативами витрат на одного учня. І нарешті, суттєво піднімати економічну культуру директорів шкіл та освітніх управлінців; поступово перейти від „директорів-завгоспів” або „директорів-методистів” до керівників-менеджерів.[4]

Але водночас потрібно відмітити, що ці завдання ускладнюються тим, що влада самодостатня, обмежена у своїх матеріально-фінансових можливостях; системно ігнорує пропозиції шкіл, але водночас вимагає забезпечити «рівний доступ до якісної освіти» безкоштовно для батьків. Громадськість не структурована, політизовані депутати не мають зв’язку з населенням.

Батьки учнів бажають, щоб школа максимально позбавляла їх проблем із навчанням, вихованням та дозвіллям їхніх дітей, а самі здебільшого не бажають перейматися цими проблемами, дратуються від повідомлень про шкільні негаразди.

Школа вимушена маневрувати між усіма недосконалостями влади та суспільства, зокрема, між молотом фінансових порушень та ковадлом інструкцій щодо якісного проведення освітньо-виховного процесу.

Учителі масово незадоволені своїм соціальним становищем, але водночас пасивні, бояться втратити роботу, а директорські та вчительські асоціації маловпливові та не численні.

Але проблеми є не тільки в загальноосвітніх школах в Україні, але й у вищих навчальних закладах. Можна спостерігати досить великий розрив між освітньою й науковою діяльністю на користь першої. Це веде до того, що наукова складова поступово відійшла на другий план: до 30% українських університетів під час навчального процесу не проводять дослідницької роботи. Внаслідок чого відбувається звичайна ретрансляція знань — старих, за пожовтілими конспектами.

Крім того, у вищій освіті також виникають проблеми із забезпеченням гуртожитками своїх студентів. І це яскраво показує звернення Громадської мережі „Опора” до Міністра освіти та науки України С.М. Ніколаєнка, у якому говориться про те, що положення чи статути, що діють у гуртожитках, не є відкритими для студентів та не гарантують їм „людського життя". З різних куточків України чути про тотожні проблеми та схожі ситуації. Очевидними для багатьох студентів стали факти корупції та зловживання службовим становищем адміністраціями, ще очевиднішими – «окозамилювання» з їх боку замість системного підходу до вирішення гострих питань.

Також звертається увага на те, що чинна нормативна база, яка регулює в Україні питання поселення, виселення та проживання студентів у гуртожитках, є застарілою і не відповідає викликам часу. Адже на сьогодні молода людина вже не уявляє свого навчання без комп’ютерів та Інтернету. Постанова Ради Міністрів Української РСР від 3 червня 1986 року №208 «Про затвердження Примірного положення про гуртожитки» та «Санітарні правила облаштування, обладнання та утримання гуртожитків для працюючих, студентів, учнівської молоді», затверджені Головним державним санітарним лікарем СРСР № 4719 від 1 листопада 1988 року, чинні й до сьогодні. Натомість типові положення, затверджені наказом Міністерства освіти України від 9 грудня 1993 року № 440, не зареєстровані в Міністерстві юстиції.

Та реаліями сьогодення є застаріла матеріально-технічна база гуртожитків, що часто-густо не відповідає елементарним санітарним нормам. Незадовільного стану санвузли, зламані плитки та сантехніка, проблеми з опаленням, – цей перелік можна продовжувати довго. Щорічний косметичний ремонт забезпечується, як правило, за рахунок студентів. Це призводить до численних зловживань з боку адміністрації. Крім того, просто катастрофічною є проблема недостатньої кількості місць у студентських гуртожитках, що часто стає підставою для корупції. На практиці для того, щоб звільнити місця для „потрібних людей", мешканці гуртожитків опиняються під тиском адміністрації, адже пару формальних доган виправдовують виселення. Часом маніпуляції з місцями та збором коштів на ремонти супроводжуються погрозами, залякуванням. Немісцеві студенти, цінуючи відносно дешеве місце в гуртожитку, змушені терпіти навіть порушення прав людини, власної честі та гідності".[5]

Не все гладко є й з призначенням керівників вищих навчальних закладів, яке в окремих випадках здійснюється не прозоро й з порушенням чинного законодавства. Тут доцільно навести приклад конфлікту, який виник навколо призначення ректором Запорізького обласного інституту післядипломної педагогічної освіти В. Пашкова, який представляє Партію Регіонів. Зокрема, у цьому випадку не було проведено конкурсу на заміщення вакансії, що є прямим порушенням закону, що підтверджує винесення протесту відносно цього рішення прокурором області. Цей конфлікт супроводжувався виступом колективу цього навчального закладу проти такого порушення законодавства і громадською активністю щодо вирішення цієї проблеми.[6]

Ще однією проблемою є те що, діюча в Україні система фінансування видатків на підготовку фахівців з вищою освітою за державним замовленням не відповідає вимогам чинного законодавства та не сприяє ефективному використанню бюджетних коштів, оскільки кінцевий результат діяльності вищих навчальних закладів – підготовка та випуск фахівців з вищою освітою – не знаходиться у прямій залежності від потреби таких фахівців для держави, реальних заявок на них державних підприємств, установ і організацій та не забезпечує гарантованого працевлаштування за обраною професією.[7]

Аналіз, проведений Рахунковою палатою України, свідчить про відсутність державного підходу до використання бюджетних коштів на підготовку фахівців з вищою освітою, а також про те, що фактично в галузі вищої освіти панує комерційний підхід до надання освітніх послуг, рівень яких постійно знижується при масовому зростанні кількості випускників вищих навчальних закладів (ВНЗ). За останні десять років кількість державних ВНЗ зменшилась майже на 200, однак з’явилося понад 100 приватних. При цьому кількість студентів у приватних навчальних закладах зросла майже в 6 разів, без відповідного забезпечення викладацькими кадрами. Не забезпечується якісний викладацький склад і в державних вищих навчальних закладах. Але потрібно сказати, що Міністерство освіти і науки у 2006 році спробувало впорядкувати роботу ВНЗ шляхом проведення перевірок і анулювання ліцензій у тих з них, що не відповідали вимогам, які ставляться до ВНЗ.

Аудитори відзначили, що Кабінет Міністрів України не забезпечив виконання доручень Президента України щодо визначення прогнозованих показників потреби економіки держави в кваліфікованих робітниках і фахівцях та, всупереч вимогам чинного законодавства, не визначив мережу вищих навчальних закладів. Бездіяльність Уряду призвела до фінансування закладів вищої освіти з державного бюджету без визначення соціально-економічних та культурно-освітніх потреб у них, дублювання вищими навчальними закладами напрямів підготовки, розпорошення коштів державного бюджету та неефективного їх використання. Це є наслідком того, що потребу фахівців з вищою освітою Міністерство освіти та науки України та інші головні розпорядники, які мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади, визначають на підставі пропозицій самих ВНЗ. Як наслідок, показники прийому перевищують річну потребу на 50-80 відсотків, особливо за медичними, юридичними та економічними спеціальностями, що є неминучим, коли ВНЗ зорієнтовані на неконтрольований ажіотажний попит на вищу освіту, а не на державні потреби.[8]

Недосконалість чинної нормативної бази щодо формування, розміщення та виконання державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, яка базується на необхідності забезпеченні потреб державного сектора економіки, обмежує можливості працевлаштування випускників, і є неефективною. За останні роки залишились не працевлаштованими 1646 випускників, на підготовку яких неефективно використано понад 22 млн. грн. бюджетних коштів. Ще 1686 випускників працевлаштувались самостійно на підприємствах недержавної форми власності, що означає неефективне використання майже 19 млн. грн. бюджетних коштів і є фактичним інвестуванням бізнесу.

Проте Міністерством економіки та Міністерством освіти і науки не вживалися заходи до розроблення нових методологічних підходів у визначенні державного замовлення на підготовку кадрів з вищою освітою, які враховували б суспільні потреби, потреби замовника та конкретного індивіда. Безвідповідальне ставлення Міністерства освіти та науки й інших міністерств та відомств, керівників ВНЗ до працевлаштування призводить до перенасичення ринку кадрами з вищою освітою низької кваліфікації та додаткових витрат держави на їхнє перенавчання.

Потрібно сказати, що закріплена в Конституції України можливість безкоштовного отримання освіти в Україні постійно ставиться державою під знак питання. Так, ще в кінці 2005 року Міністерством освіти та науки України просувався законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» (щодо підготовки кадрів)»[9]. Цей законопроект грубо порушував конституційні права студентів. Найбільше обурення студентів викликало положення про те, що випускник вищого навчального закладу, котрий навчався за кошти державного бюджету, зобов’язаний після закінчення вузу відпрацювати три роки «за направленням» на робочому місці, встановленому урядом. У разі відмови, він або вона мусили би відшкодувати державі витрати на своє навчання з урахуванням індексації на рівень інфляції. Фактично, у кращих радянських традиціях держава встановлювала трирічну кабалу для студентів-бюджетників (кількома місяцями раніше таку норму намагався впровадити своїм указом для студентів-медиків Міністр охорони здоров’я Микола Поліщук).[10]

Ці положення були неконституційними, оскільки всупереч статті 22 Конституції України спричиняли звуження змісту та обсягу існуючих прав студентів. Крім того, вони порушували статтю 53 Конституції України, яка гарантує громадянам право здобувати вищу освіту безоплатно, тобто, без внесення плати у будь-якій формі, а також Конвенцію «Про скасування примусової праці», згідно з якою Україна мала скасувати обов’язкову або примусову працю і не вдаватися до будь-якої її форми. І в кінці 2005 року цей закон був ветований Президентом України. Але і протягом 2006 року Міністерство освіти на науки наголошувало про необхідність внесення змін до законодавства щодо примусового направлення студентів-бюджетників.

 Водночас, ветування сумнозвісного законопроекту не зняло багато проблемних питань, а зокрема, необхідність фіксованої прив’язки розміру стипендії до прожиткового мінімуму (25—30%). Нині діючий закон установлює лише мінімальний рівень, даючи можливість підвищувати стипендію підзаконними актами. Крім того, у чинному ЗУ „Про вищу освіту” залишається пункт, який передбачає, що рішення органів студентського самоврядування мають дорадчий характер і це зводить поняття студентського самоврядування нанівець.[11]

 

Рекомендації

1)  вирішити проблеми фінансування шкіл шляхом установлення реальної, а не декларованої їх автономії; утвердити систему соціально-економічної підтримки шкіл з боку сформованих елементів реального громадянського суспільства (шкільні ради, освітні асоціації, незалежні профспілки); перейти на фінансування шкіл із бюджетів різних рівнів (загальнодержавний, регіональний, місцевий) згідно з єдиними нормативами витрат на одного учня;

2)  забезпечити єдність освітнього і наукового процесу у вищих навчальних закладах;

3)  гарантування прав студентів на відповідний рівень забезпечення необхідними книжками, а також гуртожитками;

4)  гарантувати призначення керівників вищих навчальних закладів у повній відповідності до законодавства України;

5)  забезпечити функціонування ефективної системи фінансування видатків на підготовку фахівців з вищою освітою за державним замовленням, попередження і виявлення зловживань у цій сфері.

6)  забезпечити конституційну можливість отримання безкоштовної вищої освіти в Україні;

7)  вирішити проблеми із розвитком студентського самоврядування, у тому числі шляхом внесення змін до законодавства.



[1] О. Онищенко „Хто замовляє музику, коли платять батьки ?” // Дзеркало тижня № 4 (633) від 3-9 лютого 2007 р. http://www.zn.kiev.ua/ie/show/633/55730/

[2] Шукевич Ю. Економіка школи: пошук світла у тунелі безнадії // Дзеркало тижня №2 (631) від 20-26 січня 2007 р. www.zn.kiev.ua/ie/show/631/55619/

[3] Громовий В. Тіньова економіка школи: заборонити не можна легалізувати !? // Дзеркало тижня № 48 (627) від 16-22 грудня 2006 р. www.zn.kiev.ua/ie/show/627/55353/

[4] Шукевич Ю. Економіка школи: пошук світла у тунелі безнадії // Дзеркало тижня №2 (631) від 20-26 січня 2007 р. www.zn.kiev.ua/ie/show/631/55619/

[5] Звернення громадської мережі „Опора” до Міністра освіти та науки С.М. Ніколаєнка. Сайт УГСПЛ: www.helsinki.org.ua/index.php?id=1159957408

[6] Пісковий В. „Школа неуцтва” // Дзеркало тижня № 47 (626) від 9-15 грудня 2006 р. www.zn.kiev.ua/ie/show/626/55281/ , „Педагогічна проблема” // Дзеркало тижня № 45, 2006 р.

[7] Висновок Рахункової палати України „Державне замовлення не для державних потреб”: www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/article/main?art_id=703971&cat_id=411

[8] Там же.

[9] Реєстраційний № 3323 від 2 квітня 2003 року; був прийнятий Верховною Радою України у 2005 році.

[10] Печончик Т. Рада чи зрада? Студентські ради при можновладцях — мертві діти пострадянської демократії // Дзеркало тижня №13 (592) 8-14 квітня 2006 року http://www.zn.kiev.ua/nn/show/592/53058/

[11] Печончик Т. Закону – вето, студенту – старі проблеми // Дзеркало тижня №48 (576) 10-16 грудня 2005 року http://www.zn.kiev.ua/nn/show/576/52011/

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори