Конституційне право на доступ до інформації: сутність, зміст та обсяг

Право на доступ до інформації є одним з основоположних прав людини і громадянина, вираженням демократичної політичної системи українського суспільства. Проте сьогодні  в Україні стан його забезпечення незадовільний.

У результаті опитування громадської думки, яке проводилося незалежними організаціями в 2003 р., було встановлено, що майже половина респондентів (46,6%), яким було запропоновано оцінити стан справ у державі щодо доступу до інформації за 5-бальною шкалою (де 1 означає повну відсутність інформації, 5 — необмежений доступ до інформації), поставили  Україні «трійку», 19,4%  — «двійку», а 8,3% — «одиницю», і  лише 5% опитаних  визнали доступ до інформації повним [1]. Проведені в 2007 р. Міжнародним центром толерантності опитування громадян на тему: «Як ви оцінюєте рівень дотримання права на отримання інформації?” свідчать, що поінформованість громадськості  про діяльність органів влади залишилася на рівні 2004 р.

Значно збільшився за останні півтора роки відсоток респондентів, які вважають  непрозорою діяльність Верховної Ради України. Зокрема,  якщо в січні 2006 р. 46% респондентів не вважали діяльність парламенту прозорою [2], то у грудні 2007 р. 60% респондентів на запитання: «Чи є відкритою діяльність Верховної Ради України в суспільстві» дали негативну відповідь [3].

Результати цього опитування є досить показовими, бо воно  проводилося  на сайті Верховної Ради України, отже, переважна кількість його відвідувачів є спеціалістами в галузі права. Крім того, результати власного дослідження показують, що лише в 55% випадках органи державної влади та місцевого самоврядування надають інформацію за інформаційними запитами, а моніторинг інформаційної відкритості сайтів 54 центральних органів виконавчої влади, що був  проведений експертами  «Українського незалежного центру політичних досліджень» свідчить, що  середній рівень інформаційної відкритості сайтів центральних органів виконавчої влади становить 58% [4].

Найменш відображеними на сайтах міністерств є саме необхідні види інформації: цільові програми у відповідній сфері — 26%, відомості про регуляторну діяльність органу — 14%, порядок реєстрації, ліцензування окремих видів діяльності у відповідній сфері  — 44%, зразки документів та інших матеріалів, необхідних для звернення громадян до органу — 49%, звіти про відстеження результативності прийнятих органом регуляторних актів — 41% [5].

Усвідомлюючи актуальність та багатогранність теми свободи слова та інформації, дедалі більше вчених свої дослідження присвячують цій проблематиці та пов’язаним з нею питанням. В Україні  на дисертаційному рівні було розглянуто такі проблеми, як: право на інформацію,  свобода слова, інформаційна безпека, роль засобів масової інформації в реалізації свободи  інформації, конституційний принцип гласності. Питанням свободи слова та інформації свої праці присвятили: В. О. Горобцов, Л. В. Кузенко,  Н. В. Кушакова, В. В. Речицький, І. С. Чиж, А. І. Марущак та ін. На рівні докторської дисертації  Б.А. Кормічом було проаналізовано проблему інформаційної безпеки України. Дослідженню конституційного принципу гласності присвятив свою дисертацію В. О. Серьогін, а Т. М. Слінько дослідила на рівні дисертації тему правового забезпечення екологічної гласності.

Проте, незважаючи на досить велику кількість досліджень,  присвячених інформаційним правам, праву на доступ до інформації в цих роботах приділено недостатньо уваги. У зазначених працях висвітлені лише окремі аспекти цього фундаментального права, а в публікаціях, що безпосередньо присвячені  доступу до інформації, розглядаються переважно практичні проблеми, пов’язані з реалізацією права на доступ до неї, і майже не аналізуються  теоретичні засади цього права. У більшості українських досліджень автори  ототожнюють право на доступ до інформації з правом на інформацію, або розглядають його як одне з правомочностей останнього. Однак  право на доступ до інформації треба розглядати як окреме суб’єктивне право. 

Зміст права на доступ до інформації

У науковій літературі недостатньо опрацьовано питання змісту права на доступ до інформації. Автори по-різному визначають зміст та обсяг цього фундаментального права. Зокрема американський професор конституційного права Р. А. Смолла пише про наявність двох підходів щодо змісту права на доступ до інформації. Досить часто, — зазначає вчений, — право на отримання інформації асоціюється із запитами засобів масової інформації на отримання відомостей із урядових джерел, а також їх використанням журналістами, які бажають виправдати оприлюднення сумнівних матеріалів. Однак, на думку професора, це право має інший зміст, не пов’язаний зі свободою преси, а оснований дійсно на інтересі народу, тобто  стосується права народу знати про дії свого уряду [6].

О. Ю. Мохова розкриває зміст права на доступ до інформації через сукупність таких правомочностей: 1) право на доступ до документів, інформаційних ресурсів, інформаційних систем; 2)  право запитувати інформацію; 3) право одержувати інформацію; 4) право фіксувати інформацію за допомогою технічних засобів; 5)  право відтворювати інформацію; 6) право на доведення інформації до певних суб’єктів через її опублікування, а також передачі її через мережу даних, засоби масової інформації в режимі регулярних повідомлень; 7) право отримувати консультаційну допомогу з питань доступу до інформації [7].

Визначаючи право на доступ до інформації  як можливість ознайомлення з документами та матеріалами, Т. С. Шевердяєв висловлює певні сумніви щодо необхідності включення до змісту права на доступ до інформації другого елемента, тобто пов’язаного з оприлюдненням офіційної інформації [8].

У літературі право на доступ до інформації розглядається ще й таким чином: право отримувати офіційні документи та іншу інформацію про діяльність уряду; право на одержання інформації із загальнодоступних джерел; право знайомитися з  відомостями про себе; право отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування інформацію про їх діяльність, зокрема офіційні документи. Деякі автори дію цього права поширюють також на підприємства, організації, що виконують специфічні задачі та/або отримують бюджетні кошти. 

Серед всіх існуючих точок зору можна виокремити чотири основні підходи щодо визначення змісту та обсягу права на доступ до інформації, які ми пропонуємо означити як: класичний, розширений, обмежений та комплексний підходи.

У класичній інтерпретації право на доступ до інформації розглядається як право на одержання офіційних документів та інформації про діяльність органів виконавчої гілки влади або від усіх органів державної влади.  Таке розуміння права на доступ до інформації характерне для західноєвропейської та американської наукових шкіл.

Прихильники розширеного підходу переконані, що зміст та обсяг  права на доступ до інформації не обмежується пошуком та одержанням інформації від  органів державної влади та органів місцевого самоврядування про їх діяльність та можливість ознайомлення  з відомостями про себе в  органах  державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і  організаціях. Тобто, окрім цих юридичних можливостей, право на доступ до інформації  означає також отримання будь-якої інформації із засобів масової інформації, можливість ознайомлення з літературними, науковими працями, перегляд фільмів, спектаклів, свободу доступу до джерел інформації (Інтернет, бібліотеки). Зокрема таку позицію поділяє В. О. Копилов [9].

Втім у даному випадку насправді йдеться не лише про право на доступ до інформації, а про більш загальну категорію —  свободу масової інформації або право універсального доступу, яке, на думку, С. М. Шевердяєва, можна  розглядати як нове право в системі прав та свобод, що має основою свого виникнення концепцію вільного потоку інформації [10]. Позиція С. М. Шевердяєва заслуговує на увагу, адже, незважаючи на однакову сутність права на доступ до інформації та свободи інформації, ці права не можна ототожнювати. Хоча вони й мають однакову мету — забезпечити реалізацію потреби людини в інформації,  проте у них різне функціональне призначення.

Якщо функція  права на доступ до інформації полягає в забезпеченні отримання особою інформації безпосередньо від органів державної влади та місцевого самоврядування про їх діяльність та відомості про себе (тобто доступ до офіційної інформації), а також певної інформації, що знаходиться у приватноправових юридичних осіб, то призначення свободи інформації полягає в забезпеченні можливості вільного пошуку та одержання будь-якої інформації із загальнодоступних джерел, отримання інформації про дії влади, але вже в інтерпретації представників ЗМІ, можливість ознайомлення з науковими працями, художніми творами, спілкування, кіно тощо.

Єдине, чого вимагає  свобода  інформації від держави — це дотримуватися політики невтручання. Навпаки, право на доступ до інформації репрезентує обов’язок держави створити певні умови для реалізації доступу до інформації.  Тобто, якщо свобода інформації — це негативне право, то право на доступ до інформації  є позитивним правом.

Крім того, ці права розрізняє й Європейський суд з прав людини. Так, якщо свобода інформації  є безпосереднім об’єктом захисту з боку Європейського суду з прав людини, то право на доступ до інформації не покривається ст.10 Конвенції  про захист прав людини і основоположних свобод [11]. Про захист Євросудом права знати інформацію може йтися лише в рамках порушення ст. 8 Конвенції у випадку, коли відмова держави надати запитувачу  інформацію про себе порушує його право на повагу до його особистого й сімейного життя. Дана позиція була сформульована Євросудом у справах «Ґаскин проти Сполученого Королівства» [12] та «Леандер проте Швеції» [13].

Разом із тим, С. Шевчук наголошує, що це питання досі залишається відкритим. На його думку, той факт, що Конвенція впроваджує лише мінімальні стандарти захисту прав людини, дозволяє зробити висновок, що відповідно до принципів, закріплених нею, такий обов’язок може існувати [14]. Дійсно, останнім часом дедалі більше спеціалістів у цій сфері почали говорити про можливу зміну позицій Євросуду в найближчому  майбутньому. Більше того, можна стверджувати, що це майбутнє вже настало, оскільки рішення суду від 10.07.2006 р. у справі Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic змінило всю ситуацію. Визнавши, що ст. 10 покладає на державу позитивний обов’язок  надавати  інформацію або документи за інформаційними запитами [15], суд наголосив, що запит щодо надання технічної інформації з приводу атомної електростанції не відображає питання суспільного інтересу.  

Обмеженим є  також судження, що право на доступ до інформації — це  право знайомитися з відомостями про себе. Іноді  право знати тлумачиться як  можливість представників ЗМІ звертатися до органів влади з інформаційними запитами щодо надання інформації про їх діяльність. Ця точка зору зустрічається в російській науковій літературі.

Останніми роками загальносвітовою є тенденція до розширення змісту права на доступ до інформації. Відповідно до нової концепції право на доступ до інформації — це не лише право на отримання офіційних документів та інформації, що знаходиться в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування, а й  інформації, яка знаходиться у підприємств і організацій, що виконують специфічні завдання та/або отримують бюджетні кошти. Зокрема саме так розглядати право на доступ до інформації пропонує міжнародна неурядова організація «Артикль 19» та Спеціальний доповідач з питань щодо заохочування та захисту свободи думки та їх на вільного вираження від Комісії з прав людини ООН. Думку, що інформація про діяльність не публічно-правових осіб повинна бути доступною громадськості підтримують також українські та російські науковці. Зокрема розширити предмет інформаційного запиту, визначеного у  Законі України «Про інформацію», до права звертатися до підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності з вимогою надати письмову або усну інформацію про їх діяльність з окремих питань пропонує А. І. Марущак [16].

Підтримуючи позицію про необхідність закріплення права на доступ до інформації, яка належить приватним структурам, ми переконані в тому, що в умовах конкурентної економіки не всяка інформація може бути оприлюднена. З іншого боку, виникає закономірне питання: які категорії інформації, що належать юридичним особам приватного сектора повинні надаватися за запитами та бути оприлюдненими?  Очевидно, що до цієї інформації належать відомості про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту. Доступ до цієї інформації гарантується  ст. 50 Конституції України.

Але не лише перелічена в ст. 50 Конституції України інформація потрібна особам для реалізації їх прав та є предметом суспільного інтересу. Наприклад, на думку багатьох науковців, у ХХ ст. ЗМІ й, зокрема, телебачення, перетворились у монополістичні організації, що намагаються не стільки виконувати  свою головну функцію, скільки формувати суспільну думку та маніпулювати нею [17].

Світ більшості сучасних людей —  це світ створений телебаченням. Отже, щоб мати можливість оцінити, наскільки наведена ЗМІ інформація є достовірною і висвітлює різни сторони проблеми, треба знати, хто саме був засновником і хто в даний момент є власником телерадіокомпанії. Інша інформація, до якої громадяни безпосередньо повинні мати доступ, це інформація про видатки непідприємницькими організаціями державних коштів у разі,  якщо юридичні особи виконують делеговані повноваження держави або органів місцевого самоврядування згідно із законом чи договором, наприклад, надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, — стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їх обов’язків, та подібна інформація.

Отже, відповідно до комплексного підходу право на доступ до інформації розглядається як право кожного отримувати безпосередньо від органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, а також організацій, підприємств, громадських об’єднань, що виконують специфічні функції та/або повністю чи частково фінансуються  з бюджету, інформацію про їх діяльність, що включає право одержувати офіційні документи та знайомитися з відомостями про себе.

Структурно право на доступ до інформації можна представити таким чином: 1) право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування; 2)  право на ознайомлення з відомостями про себе; 3) право на отримання інформації  про діяльність приватноправових юридичних осіб.

Способи здійснення права на доступ до інформації

Реалізація права на доступ до інформації багато в чому залежить від способів її отримання. Для всебічної поінформованості недостатньо мати можливість отримувати інформацію лише  за інформаційним запитом або тільки знайомитися з потрібною інформацією на сайті органу державної влади — тільки  гарантування всіх можливих  способів отримання інформації здатне забезпечити право на доступ до інформації. Втім, враховуючи, що традиційно право на  доступ до інформації розглядається як право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в літературі розглядаються саме форми реалізації права на доступ до інформації про ці органи.

Фахівці у сфері доступу до інформації розрізняють  «активний» та «пасивний» спосіб реалізації права на доступ до інформації. Втім автори по-різному визначають, які форми доступу до інформації треба відносити до пасивного способу, а які — до активного.

Зокрема  Є. К. Волчинська, Л. К. Терещенко, М. В. Якушев  під активним способом доступу до інформації розуміють повідомлення необмеженої кількості осіб незалежно від їх запитів на отримання такої інформації. Це характерно для надзвичайних ситуацій, виборів, а також для встановлених видів інформації (наприклад нормативно-правової інформації), а пасивний, коли інформація надається за інформаційним запитом [18].

Є. Захаров, І. Рапп дотримуються протилежної точки зору. Зокрема пасивний спосіб отримання інформації вони визначають як  одержання інформації через створені органами державної влади та органами місцевого самоврядування канали комунікації, а активний — як одержання інформації шляхом інформаційних запитів щодо отримання відомостей або про доступ до матеріалів [19].  Даної позиції дотримується і М. С. Демкова [20].

Але в цілому даний поділ є досить умовним, оскільки реалізація права на доступ до інформації, в будь-якому випадку передбачає активні дії з боку особи, яка намагається отримати інформацію.

Т. С. Шевердяєв виокремлює такі способи безпосереднього здійснення права на доступ  до інформації про діяльність органів державної влади: 1) спрямування особою запиту до органів влади про надання інформації; 2) відвідування відкритих робочих засідань органів влади; 3) допуск до відкритих архівів офіційної інформації органів влади [21].

Р. А. Смолла звертає увагу, що право на доступ до інформації можливо реалізувати лише в разі, якщо доступ буде забезпечений по трьом напрямам: 1) доступ до державних матеріалів та документів, у яких знаходяться «справи народу»; 2) доступ до дорадчих органів влади, наприклад на засідання та конференції, на яких обговорюються та вирішуються державні питання; 3)  доступ до установ, що здійснюють щоденну діяльність, не пов’язану з дорадчим процесом (тюрми, лікарні, навчальні заклади) [22].

Як окремий спосіб доступу до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування можна розглядати  також «гарячі лінії», тобто коли особи можуть безпосередньо отримати інформацію про діяльність органів влади чи приватних підприємств від посадових осіб або представника приватної юридичної особи під час прямого ефіру.

Оскільки в літературі досить повно висвітлені форми доступу до інформації, зупинимося лише на одному цікавому аспекті даного питання. Поява глобальної мережі Інтернет значно покращила та спростила доступ до необхідної інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Нині надіслання інформації на електрону адресу є найбільш економічним, зручним, оперативним способом надання інформації.  Сьогодні в європейських країнах реалізація активного  доступу до інформації в такий спосіб вважається пріоритетним. У цьому нам вдалось особисто пересвідчитись, звернувшись за необхідною інформацією до Варшавської місцевої ради  (Rady Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy) з вимогою надати протокол ревізійної комісії і надіслати на нашу електрону адресу. Запит було зроблено 13 червня, а вже 14 червня на зазначену електрону адресу було надіслано запитуваний офіційний документ. Проте у нас, на жаль, отримати інформацію таким чином майже неможливо: навіть якщо особа надсилає електронний запит, відповідь на нього надходить традиційним шляхом — поштою.

Висновки

На підставі вищевикладеного можна зробити такі висновки.

1. У літературі існують різни точки зору щодо змісту та обсягу права на доступ до інформації. Ці підходи можна означити так: класичний, розширений, обмежений та комплексний.

2. Право на доступ до інформації не можна ототожнювати з правом на свободу інформації, оскільки вони хоча й мають однакову мету забезпечення реалізації потреби людини в інформації,  проте  у них різне функціональне призначення. Якщо функція  права на доступ до інформації полягає в забезпеченні особи отриманням інформації безпосередньо від органів державної влади та органів місцевого самоврядування про їх діяльність та відомості про себе, тобто доступ до офіційної інформації, а також до певної інформації, що знаходиться у приватноправових юридичних осіб, то призначення свободи інформації полягає в забезпеченні можливості вільного пошуку та одержання будь-якої інформації із загальнодоступних джерел, отримання інформації про дії влади, але вже в інтерпретації представників ЗМІ, можливість ознайомлення з науковими працями, художніми творами, спілкування, кіно тощо. Єдине що вимагає  свобода  інформації від держави — це дотримуватися політики невтручання, й, навпаки, право на доступ до інформації репрезентує обов’язок держави створити певні умови для реалізації доступу до інформації.  Тобто, якщо свобода інформації — це негативне право, то право на доступ до інформації — право позитивне.

3. Право на доступ до інформації є  конституційним, особистим правом кожного, яке належить до групи інформаційних прав.

4. Право на доступ до інформації — це гарантоване право  кожного отримувати безпосередньо від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб офіційні документи та іншу інформацію про їх  діяльність,  право отримувати у приватноправових юридичних осіб інформацію про їх діяльність та право знайомитися з відомостями про себе. Право на доступ до інформації складається з правомочностей: право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; права на отримання відомостей про себе; права отримувати інформацію про діяльність приватноправових юридичних осіб.

5. Основними формами реалізації права на доступ до інформації є: направлення інформаційного запиту; відвідування засідань органів влади; ознайомлення з архівами органів  влади; розміщення інформації про свою діяльність на сайтах в Інтернеті; опублікування звітів про свою діяльність, рішень, планів та інших відомостей у ЗМІ, у спеціалізова­них брошурах і збірниках офіційної інформації; знайомство з електронними базами даних на компактних носіях інформації, загаль­них бібліотечних і архівних фондів, стендів офіційної інформації в місцях розташування органів влади тощо; пряме звернення до посадових та службових осіб, а також представників приватноправових юридичних осіб через телебачення — «гарячі лінії» з метою отримати інформацію про їх діяльність; публічні виступи  посадових осіб.

Примітки

1. Пресса под прессом политики. Свобода СМИ: ситуация в Беларуси, Молдове и Украине / Сост. Ф. Прина, С. Пагели. — М.: Article 19, 2003. —  С. 72.

2. Чи є відкритою (прозорою) діяльність Верховної Ради України в суспільстві: результати опитування від 13.01.2006 р. // http://portal.rada.gov.ua [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua/rada/control/uk/poll/popup _ poll_result — Перевірено  25.12.2007 р.

3. Чи є відкритою (прозорою) діяльність Верховної Ради України в суспільстві: результати опитування від 21.10.2007 р. // http://portal.rada.gov.ua [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://portal.rada.gov.ua/rada/control/uk/poll/popup_  poll _result — Перевірено  25.12.2007 р.

4. Інформаційна відкритість сайтів органів державної влади України / М. Лациба. — К.: Український незалежний центр політичних досліджень, 2007. — С. 9.

5. Там само —  С. 9.

6. Смолла Р. Право граждан на получение информации: «прозрачность» деятельности государственных органов // http://infousa.ru [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://infousa.ru/government/dmpaper10.htm — Перевірено 25.12.2007 р.

7. Мохова О. Ю. Нормативно-правовое регулирование доступа к открытой информации в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук, 12.00.14. — М., 2005. — С. 17.

8. Шевердяев С. Н. Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности // Право и политика. — 2001. — № 10. — С. 96—97.

9. Копылов В. А. Информационное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003. — С. 154.

10. Шевердяев С. Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства //  Журналистика и право. — Вып. 35. — М.: Ин-т проблем информационного права, 2004. — С. 18.

11. Закони та практика ЗМІ у одинадцяти демократіях світу (порівняльний аналіз) /ARTICLE 19; Харківська правозахисна група. — Харків: Фоліо, 2000. — С. 155.

12.Свобода выражения мнения в правовых позициях Европейского суда по правам человека. — Ч. I / Ред. Ю. Ю. Берестнев. — М.: Юрид. лит., 2005. — С. 245.

13. Там само — С. 194.

14. Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського суду з прав людини у контексті західної правової традиції.– К.: Реферат, 2006. — С. 440.

15. Case of Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech Republic 10 July 2006 // http://echr.coe.int [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://infousa.ru/government/dmpaper10.htm — Перевірено  25.12.2007 р.

16. Марущак А. І. Доступ до інформації в Україні: питання правового регулювання // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2006. — № .1 — С. 37.

17. Теории информационного общества / Фрэнк Уэбстер; Пер. с англ. М. В. Арапова, Н. В. Малыхиной. — М.: Аспект Пресс, 2004. — С. 223.

18. Волчинская Е. К., Терещенко Л. К., Якушев М. В. Интернет и гласность. — М.: Галерия, 1999. — С. 28—29

19. Права людини в Україні — 2004. Доповідь правозахисних організацій / За ред.  Є. Захарова, І. Рапп, В. Яворського / Українська Гельсінська спілка з прав людини. — Харків: Фоліо, 2005. — С. 122.

20. Доступ до інформації та електронне урядування / Авт.-упоряд. М. С. Демкова, М. В. Фігель. — К.: Факт, 2004. — С. 66.

21. Шевердяев С. Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства // Журналистика и право. — Вып. 35. — М.: Ин-т проблем информационного права, 2004. — С. 19.

22. Смолла Р. Зазнач. праця.