Всеволод Речицький: Виконавча влада у нас - як двогорбий верблюд (інтерв’ю газеті Україна Молода )
24 квітня з «надр» Національної конституційної ради не вийшло жодної сенсації. Не вийшло навіть конструктиву: замість обіцяної презентації попередніх підсумків роботи НКР (тобто концепції нової Конституції) рада взяла тайм-аут. Формальна причина: хвороба та відсутність на зібранні одного з членів НКР – Голови Верховної Ради Арсенія Яценюка. Блок Тимошенко, який від самого початку скептично ставився як до згаданої структури, так і до її зусиль, зреагував блискавично: скасування засідання НКР – провокація, затіяна Президентом. І, звісно ж, неповага до політсил, задіяних у роботі ради. Про те, що насправді завадило раді презентувати свій доробок і що вона має, власне, «виготовити», «УМ» запитала в одного з консультантів ради, юриста, експерта Харківської правозахисної групи Всеволода Речицького.
Концепція змін до Конституції сира і «не вміє рахувати» до двох: на сьогодні не визначено, скільки палат матиме парламент і що буде замість скасованих держадміністрацій
– Пане Всеволоде, чому все-таки не зібралася рада? БЮТівець Андрій Портнов вважає, що можна було обійтися і без Арсенія Яценюка – не така він ключова фігура у конституційному процесі, щоб через його відсутність скасовувати раніше заанонсовану подію...
– Крім іншого, концепція змін до Конституції, над якою працювала рада, є ще надто сирою для презентації. Її могли б підняти на глум – було чимало юристів із дуже гострими зауваженнями, які тільки того і чекали, коли їм дадуть мікрофон... Головатий був дуже рішуче налаштований, наприклад...
– Але щодо суті: в чому полягають зміни до Конституції, над якими ви працювали?
– У концепції, яку ще не можна назвати «змінами до Конституції» (в кращому випадку – проектом змін), є кілька альтернативних положень. Приміром, не визначено, буде парламент однопалатним чи двопалатним. Тобто логіка змін стосується однопалатного парламенту, але спочатку йдеться про те, що він може бути і двопалатним. Це вельми суттєво. Недопрацьований і той момент, який торкається співвідношення місцевого самоврядування і державних адміністрацій. Місцеве самоврядування пропонують повернути до колишньої моделі: щоб його органи обирали за мажоритарною системою, а не за партійними списками, а державні адміністрації ліквідувати на рівні районів, залишивши тільки в областях. Але це утопія, бо області у нас є надто великими – такими, як деякі країни, тому це один зі слабких моментів концепції. Далі – щодо співвідношення законодавчої та виконавчої влади. Так, пропонується дещо менший за обсягом парламент, але я не бачу того радикального переходу до іншої моделі, задля якого варто було б міняти Конституцію.
– Що означає «дещо менший за обсягом парламент»?
– 300 – 380 народних депутатів замість 450.
– І це при тому, що парламент може стати двопалатним? Як, до речі, формуватимуться ці дві палати?
– Цей концепт, власне, давно відпрацьований тими, хто займається конституційним правом. У Європі є десять унітарних країн, які мають двопалатний парламент, – для цього державі не обов’язково бути федерацією. Україна не була б білою вороною, якби взялася втілювати цю ідею. Двопалатний парламент дав би представництво регіонам: верхня палата формується областями, Кримом і Києвом, а нижня – пропорційно до чисельності населення. У верхню палату області або делегують, або обирають по два-три сенатори. Нижню палату – палату депутатів – обирають усі громадяни. Сенат міг би бути більш «спокійним», а палата депутатів – розділена (як зараз Україна) на дві або кілька точок зору, стратегій тощо. Тобто депутати хай би собі відстоювали євроатлантичний чи російський вектор розвитку, але держава не коливалася б разом із ними в напрямах «Схід-Захід». Сенат повинен був би стати противагою різких устремлінь Президента чи всієї Верховної Ради, уособлював би собою такий здоровий консерватизм, на нього варто було б «зав’язати» уряд, тобто зробити так, аби верхня палата давала «добро» на призначення міністрів. А ще сенат тримав би під контролем Президента, для цього треба переписати закон про імпічмент, бо в усьому світі ініціює відставку глави держави нижня палата, а вирішує його долю – верхня.
– Нижня палата обирається за пропорційною системою, як і зараз?
– Так. Але за відкритими списками. Є польський досвід, який став би нам у нагоді: верхівка партійного списку відома всім, і вся нація за неї голосує, а далі у списку – «люди з місць», які йдуть від своїх областей чи районів. Тобто пропорційну систему варто поділити, розмежувавши регіональні списки і загальні – з представників партійних еліт.
– Щось занадто складно все виходить: дві палати, нижня палата – якась напівмажоритарна, з двома різновидами списків – голова обертом... Але це все, я так розумію, в проекті змін ще не остаточно не визначено?
– Так. Ми говоримо про те, що можна було б змінити – можна повернутися й до суто мажоритарної системи. Хоча особисто я вважаю, що «вбивати» пропорційну систему не варто – інакше наші політичні партії, які й так до цього звання не дуже дотягують, ніколи не розів’ються у щось путнє.
Згідно з проектом Конституції, коаліцію ліквідують, а Президент отримає право розпускати парламент, коли вважатиме за потрібне
– Одна з головних новацій полягає у тому, що, згідно з проектом змін, у парламенті більше не буде більшості? І кандидатуру Прем’єра пропонуватиме не Президент, а найбільша за чисельністю фракція?
– Така модель відпрацьовувалася ще «тіньовим» кабінетом Тимошенко за часів Кучми. Найбільша фракція висуває фігуру Прем’єра: якщо більшість (а вона є ситуативною, тобто нікому не треба входити до коаліції) її не підтримала, друга за кількістю депутатів фракція пропонує свого претендента. Далі – третя. Потім уже Президент ставить на голосування власну кандидатуру. Якщо й цього претендента провалять, глава держави має право розпустити парламент. Будь-яка політична система мусить виживати: якщо ти, найбільша фракція, не здатна домовитись із колегами про підтримку свого кандидата, поступайся місцем іншому.
– Ми з вами підійшли зараз до найбільш «пікантного» моменту – до повноважень, які набуває Президент...
– Я вам зацитую, що з цього приводу говорить концепція: «Пропонується зберегти правовий статус Президента як гаранта суверенітету, територіальної цілісності країни (...) Варто уточнити повноваження Президента щодо здійснення ним керівництва у визначених Конституцією України сферах: зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави». Думаю, тут ідеться про те, щоб «відписати» йому ці сфери для прямого керівництва. Далі – «уточнити повноваження щодо розпуску Верховної Ради»... Хоча насправді мова якраз про те, щоб зробити ці повноваження менш точними, тобто дозволити Президенту розпускати Верховну Раду тоді, коли він вважає за потрібне.
– Як це розуміти – «коли він вважає за потрібне»? А три умови, за яких можуть бути призначені дострокові вибори – парламент, який не працює протягом 30 днів, несформований уряд та відсутність третини депутатів – вже скасовані? Все залежатиме від президентських бажань?
– Бачите, концепцію треба розглядати комплексно, в цілому. Тут йдеться про таке: «Вбачається доцільним передбачити можливість розпуску парламенту Президентом України після консультацій із Головою Верховної Ради, Прем’єр-міністром та головами депутатських фракцій. Водночас варто передбачити обов’язок Президента України розпустити парламент у разі його неспроможності сформувати у визначений термін Кабінет Міністрів України». В одному випадку йдеться про те, що Президент може розпустити парламент, в іншому – не тільки може, а й мусить. У Франції президент може розпустити Національні збори, якщо він вважає, що це – на часі й у цьому полягає благо для країни.
– Це – однозначно підсилення президентської влади...
– Звичайно.
– Але відмова від висування кандидатури Прем’єра – послаблення...
– Знаєте, особисто мої симпатії – на боці парламентської республіки з сильною фігурою Президента. Бо я просто не вірю у колективну відповідальність – коли депутатів є 450, кожен з них відчуває відповідальність рівно на 1/450... Хтось один має брати на себе відповідальність. Треба виструнчити виконавчу вертикаль і позбутися цього двовладдя. У Ющенка є план дій, є зобов’язання перед виборцями, він хоче євроінтеграції...
– Якась у вас туга по «сильній руці»... До того ж, навіщо апелювати до персоналій? Сьогодні Ющенко є Президентом, а якщо завтра ним стане Тимошенко або Янукович – такого ґатунку сильна фігура НКР не відлякує? Чи під кожного наступного керманича будемо переписувати Конституцію?
– Ні, звичайно, але у виконавчої вертикалі влади має бути все ж таки одна вершина. Зараз у нас натомість – двогорбий верблюд. Нібито хочеться Юлії Володимирівни збити ціни, але яким чином це відбувається? Примушують людей завчасно різати худобу і насичувати ринок дешевим м’ясом. Звісно, що Президент не може цього не зупинити.
– Якщо продовжувати урок зоології, то Юлії Володимирівні теж, власне, не подобаються двогорбі верблюди. Вона пропонує одногорбого – парламентську республіку... Але її ми не отримаємо?
– Чому ж? Отримаємо після свят. Саме тоді Юлія Володимирівна представить свій проект змін до Конституції. Але знаючи її, я думаю, що її парламентська республіка буде авторитарним утворенням з прихованим варіантом німецького канцлера.
«Депутати зі старим менталітетом не зрозуміють новий лад, як Ньютон не зрозумів би Ейнштейна»
– Питання не за адресою, але чи відомо вам, що є в альтернативному проекті змін до Конституції, над яким працює БЮТ?
– Я думаю, що це великий секрет. Сьогодні, наприклад, я нікого з БЮТівців, крім Томенка, не бачив. Вони не дуже з нами співпрацюють. Але українці навряд чи можуть очікувати, що отримають від Юлії Володимирівни справжню парламентську республіку – партії вимагають довшого терміну для свого становлення, тому партій у нас немає – є політичні клани. Особисто я дуже добре ставлюся до Тимошенко – вона сильна особистість і, очевидно, хоче добра для України. Просто світ є складнішим, ніж наші уявлення про нього. Водночас у неї нічого постмодерного у свідомості немає – все занадто драматично, трагічно... А треба просто збиратись, дискутувати, мати дискурс...
– Стосовно дискурсу: Валерій Писаренко з БЮТ каже, що відчув себе статистом на першому ж засіданні ради. А Олег Зарубінський із Блоку Литвина взагалі не знав, що він включений до її складу. То, може, треба було якось краще «збиратися»? Бо наразі зрозуміло, що Національна конституційна рада від самого початку працювала тільки з тим текстом змін, які задовольняли Віктора Ющенка?
– Ну я ж не є Ющенком, тому не можу сказати цілком авторитетно, що насправді діється. Думаю, що існує певна інтрига, і, очевидно, треба вірити людям, яким підказує інтуїція, що з ними грають в ігри або ж, навпаки, до них ставляться серйозно. Можливо, ці люди мають рацію стосовно того, що їх використовують у певних камуфляжних цілях. Хоча, з іншого боку, якщо спитати їх відверто – тих, котрі так критикують увесь конституційний процес, – чи мають вони натомість власний проект Конституції, я переконаний, що дев’ятеро з десяти скажуть: «Ні». Вони прийшли як у кіно – фиркати над першими ж кадрами... Позиція ж творця і критика багато в чому відмінні. Запропонуйте політикам самим написати Конституцію – сміху буде ще більше.
– А от Яценюк, приміром, пропонує взагалі нічого більше не писати. Залишити все, як є...
– Я – за нову Конституцію. Переконаний, що Україна може написати значно кращий Основний закон.
– Можливо. Але інше болісне та суперечливе питання ще й у тому, завдяки якому механізму ці зміни можуть бути прийняті?
– Конституційний Суд не так давно відповів на запитання Президента з приводу того, чи можуть бути внесені зміни або прийнята нова редакція Конституції шляхом референдуму? Так, сказав Суд, референдумом може бути затверджений новий Основний закон. Але як це зробити – повинна вирішити Верховна Рада, прописавши цю процедуру.
– Тобто ми знову повернулися до того, що доля Конституції – в руках парламенту...
– ... і, як нa мене, в цьому – стиль роботи нашого Конституційного Суду. Він може проговорити дуже багато чого, так нічого й не сказавши.
– Зараз, на вашу думку, Суд також не відповів по суті?
– Так. Він зазначив, що народ – єдиний носій суверенітету країни, але процедуру користування ним народу мусить дати Верховна Рада... Але що таке нова Конституція щодо старої? Це система Ейнштейна щодо системи Ньютона. Для Ейнштейна Ньютон цілком зрозумілий і прийнятний, але не навпаки. Нижча парадигма не може зрозуміти вищу і дозволити її існування, тоді як вища розуміє нижчу і вписує її як один зі своїх елементів... Я так розумію, що ми на сьогоднішній день хочемо справді сучасну Конституцію – з ліберальними цінностями, ринком, особистістю й абсолютизмом приватної власності. Це я веду до того, що не можна питати у старого парламенту, як організувати систему влади без цього старого парламенту...
– Але який вихід із ситуації? Конституційний Суд дозволяє референдум, але киває на парламент. Парламент не підтримає проект змін від Ющенка – БЮТ проти... Що далі?
– Президенту Конституція не дозволяє запровадити її нову редакцію і поставити на голосування. А от народу – дозволяє... От якби хтось написав народу проект Конституції... Президент як особа, що є репрезентантом інтересів народу, може запропонувати текст Конституції, а народ – ініціювати референдум.
– Якесь візантійство, яке в підсумку зводиться до того ж таки Президента...
– Ви знаєте, я найбільше боюся, що проект змін може вийти поганим, а не того, хто його напише...
– Гаразд, коли проект перестане бути сирим та поганим?
– Думаю, після свят проект змін Основного закону буде допрацьований. Поки що ми маємо радше набір ідей, заради яких не варто підпалювати море. Можна просто скасувати реформу 2004 року і жити далі. Але все ще є шанс написати нормальну Конституцію...
ДОСЬЄ «УМ»
Всеволод Речицький, Конституційний експерт Харківської правозахисної групи.
Народився у 1952 р.
Закінчив Харківський юридичний інститут (1978), аспірантуру цього ж вузу (1981), є кандидатом юридичних наук та автором п’яти монографій із конституційного права. Протягом трьох із половиної років проходив стажування в профільних інституціях Сполучених Штатів, Канади та Великої Британії. Є доцентом Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого в Харкові.
Входить до складу експертної групи при Національній конституційній раді.