пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200813
15.05.2008 | Всеволод Речицький

Юридичний коментар до «Порівняльної таблиці змін до Конституції України, підготовленої Блоком Юлії Тимошенко»

   

Юридичний коментар до запропонованих від імені БЮТ (Ю.В.Тимошенко) змін до чинної Конституції України 1996 (2004) р. побудовано у відповідності до зростаючої нумерації статей чинної Конституції України.

Список запропонованих вдосконалень Конституції починається у провідників БЮТ зі статті 22 Основного Закону, в частині третій якої пропонується встановити, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів України не допускається звуження змісту та обсягу конституційних прав і свобод. На перший погляд, ця пропозиція здається раціональною, оскільки частина перша статті 22 Конституції говорить про те, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». Фактично це означає, що перевірити наявність забороненого Основним Законом України «звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» можна лише стосовно конкретного, писаного права.

Проте існуюча проблема звуження конституційних прав і свобод людини і громадянина є ширшою. Відомо, що розвиток цивілізації є пов’язаним із розвитком «дисципліни свободи». Тому в частині третій статті 22 Конституції України замість слів «звуження змісту» (якого на практиці уникнути неможливо) краще вжити дієслово «порушення». Прогрес суспільства призводить до зростання соціальної дисципліни, необхідної модифікації поведінки кожного з його членів. В суто юридичному сенсі це передбачає збільшення обсягу нормативного регулювання. Наприклад, реалізація права приватної, інтелектуальної власності з кожним роком все більш ускладнюється. Якщо в минулі часи дозволялось вільно їздити на екологічно забруднених авто, то нині закон вимагає дотримання екологічних стандартів. До приєднання СРСР до міжнародних угод про захист авторських прав в країні вільно друкувалися переклади праць всіх письменників світу, а тепер це вимагає дотримання дозвільної процедури.

Статтю 36 Конституції України БЮТ пропонує доповнити нормою про можливість формування партіями виборчих блоків на виборах, а також положенням про неможливість оскаржувати партійні рішення до суду. Дану статтю пропонується доповнити також нормою про те, що держава забезпечує фінансування партій, що пройшли у парламент.

Якщо перша пропозиція від БЮТ просто підносить партійні блоки до конституційного рівня, то друга фактично виводить партійну демократію з-під впливу Конституції і закону. Очевидно, що окремі корпоративні рішення можуть бути загрозливими для законності. Наприклад, окрема партія чи громадська організація може ухвалити «демократичне» рішення про створення власних збройних формувань. Не викликає сумніву, що воно має бути досяжним для оскарження в судовому порядку.

 Що ж стосується державного фінансування успішних партій, то навряд чи це проблема конституційного рівня. Кожна країна витрачає кошти на підтримання своєї політичної системи, проте в умовах України обов’язок держави утримувати парламентські партії все ще має корупційний потенціал. Адже йдеться про те, що, одержавши владу, партії мали б законний доступ до державної скарбниці. Знаючи, яку підтримку у вигляді пільг та привілеїв встановили собі нинішні народні обранці (вилка бюджетних зарплат в Україні сягає рівня 1 : 40, що приблизно вдесятеро більше, ніж в США чи Західній Європі), запровадження державного фінансування партій вітати важко. Держава має фінансувати участь партій на виборах, проте їх подальше забезпечення з бюджетних джерел доцільно відкласти на майбутнє.

Поправка БЮТ до статті 41 Основного Закону передбачає доповнення її правом на отримання інформації про діяльність підприємницьких товариств. Оскільки дана стаття відноситься до Розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», виникає елементарне запитання: навіщо пересічному громадянинові право на отримання інформації про діяльність підприємницьких товариств? Таке право звичайно належить фінансовим та контрольно-ревізійним органам держави, але як право приватної особи воно навряд чи піднімається до конституційного рівня.

Так само невиправданою виглядає пропозиція БЮТ доповнити статтю 55 Конституції України положенням про те, що рішення Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України індивідуального характеру підлягають оскарженню до апеляційного адміністративного суду м. Києва. Юридичний зміст даної норми зауважень не викликає. Сумнівним є місце даної новели в конституційному тексті. Зовні виглядає так, що це одна з типових норм для закону про судоустрій.

Пропозицію БЮТ доповнити статтю 63 Основного Закону України положенням про право свідка у кримінальній справі на правову допомогу можна тільки вітати. Так само позитивно сприймається й доповнення до статті 65 Конституції про запровадження військової служби на контрактній основі. Проблематичним тут залишається лише питання про наявність відповідних ресурсів.

Особливої уваги заслуговують доповнення БЮТ до статті 77 Основного Закону. Зокрема, статтю про вибори Верховної Ради України пропонується доповнити принциповими положеннями такого змісту:

запровадження пропорційної системи виборів за відкритими списками;

зниження виборчого бар’єру до 1%;

закріплення кандидатів у депутати рішенням партії за конкретними виборчими округами;

проведення виборів у два тури – до другого туру допускаються дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі;

вибори завершуються в один тур, якщо за його результатами одна партія одержала абсолютну більшість голосів;

партія може змінювати черговість кандидатів у своєму списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів;

дострокові вибори проводяться протягом 45 днів.

Пункт перший поправок спеціальних коментарів не вимагає. Якщо вирішено зберегти пропорційну виборчу систему, то краще доповнити її відкритими списками. Порівнюючи зміст пункту першого з пунктом третім доповнень, можна зрозуміти, що БЮТ має на меті запровадження в Україні елементів польської виборчої системи, в якій загальнонаціональний список доповнюється списками регіонального рівня.

Що ж стосується встановлення одновідсоткового прохідного бар’єру, то на користь даного підходу важко навести раціональні аргументи. В політичному сенсі подібне загравання з політичним «напівсвітом» є беззмістовним. В підсумку, вимальовується система, за якою «переможець одержує все». Тобто вибори у два тури приведуть до жорсткої схеми управління країною, в якій малим партіям насправді мало що зостається. Навіть якщо в першому турі виборів третя в передвиборчому рейтингу партія одержить значний відсоток місць, то після другого туру може виникнути ситуація, коли цій партії доведеться штучно зменшувати своє представництво. Навпаки, для партії-переможця вірогідною стає ситуація, коли в другому турі вона багатократно збільшить свою парламентську присутність. Навряд чи даний порядок є уособленням справедливості. Крім того, надто лаконічний проект БЮТ дозволяє тлумачити поправки й таким чином, що після другого туру в національному парламенті залишиться тільки дві партії (блоки). Очевидно, що в цьому разі одновідсотковий виборчий бар’єр виглядає беззмістовним лицемірством.

Можливість партії змінювати черговість кандидатів у списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів інакше як підривом цих же результатів назвати важко. В світі існують виборчі системи з преференціями, коли виборцям надається можливість змінювати позицію кандидата в партійному списку. Проте в даному випадку воля виборців змінюється партією в зворотному напрямку. При цьому залишається незрозумілим, чи йдеться про зміну порядку місць лише для тих, хто пройшов фільтр голосування (БЮТ пропонує відкриті списки), чи мається на увазі перегляд списків з врахуванням також і тих кандидатів, які за підсумками виборів опинилися нижче їх прохідної частини.

В протоколі поправок від БЮТ пропонується доповнити Конституцію України новою статтею 77-1, яка визначатиме склад Центральної виборчої комісії. Зокрема, пропонується обирати ЦВК в кількості 21 члена шляхом жеребкування з числа осіб, які подали заяви на конкурс, що проводиться Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією. В свою чергу до оновленого переліку повноважень ЦВК відноситься забезпечення виборів не лише депутатів, але й суддів. Як це витікає з доповнень БЮТ до статті 126 Основного Закону, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія поширює свої повноваження на суддів Верховного та Конституційного Судів України, а також на Центральну виборчу комісію. Що ж до її повноважень, то вони зводяться до кваліфікаційної атестації суддів Верховного та Конституційного Суду України; притягнення суддів Верховного та Конституційного Суду України, а також членів Центральної виборчої комісії до відповідальності; звільнення суддів Верховного та Конституційного Суду з посад, а також внесення подання до Центральної виборчої комісії про призначення членів виборчих комісій.

Пропонуючи створити Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію, БЮТ обмежується дуже коротким поясненням стосовно процедури її утворення. Згідно з поправками Комісія… формується шляхом жеребкування (пропозиція БЮТ до статті 126 Основного Закону). Очевидно, що в повному проекті змін про це необхідно сказати в розгорнутій формі. Так само важко зрозуміти логіку пропозицій до статті 78 Конституції України, згідно з якою народні депутати можуть бути міністрами. Не кажучи про те, що вираз «народний депутат» означає приблизно те саме, що й горезвісна «народна демократія», поєднання в одній особі представницького мандата з портфелем міністра суперечить статті 6 Конституції України. Якщо державна влада в Україні визнається розділеною на три гілки, то це означає неможливість паралельного наділення одного й того ж індивіда функціями законодавчої та виконавчої влади. Тут важко уникнути ремінісценцій з історичного досвіду Паризької комуни, яка одночасно приймала й запроваджувала свої революційні закони…

 Пропозиція БЮТ до статті 81 Основного Закону передбачає можливість втрати мандата народним депутатом через виключення його із складу фракції за рішенням керівного органу партії. Даною пропозицією БЮТ ставить зв’язок між партією і депутатом вище від зв’язку депутата з виборцями. Але ж депутат – це не партійний, а народний обранець. Стверджуючи, що виборчі списки мають бути відкритими, БЮТ все одно ставить волю партії на вищий від волі народу щабель.

Очевидно, що Конституція України має не визнавати імперативного мандату. Такий підхід є класичним в розвинених демократичних країнах (Франція, Італія, Іспанія, Великобританія тощо). Депутати мають відстоювати особисте розуміння національних інтересів. Вільний мандат відомий в Європі з ХІХ століття, звідси ж походить неможливість дострокового відкликання сенатора чи депутата з посади. Імперативний мандат нині існує лише в Китаї, на Кубі та ще в кількох країнах, що розвиваються. Навряд чи Україні варто поповнювати їх список. Навіть свідомий вихід депутата або сенатора з партії, як правило, не призводить до втрати ним представницького мандата. Покаранням за таких обставин є позбавлення партійної підтримки на наступних виборах.

Запропоновані БЮТ поправки до статті 83 Конституції України передбачають право Прем’єр-міністра України скликати позачергові сесії Верховної Ради України. При цьому замість терміну коаліція пропонується вживати термін парламентська більшість. Більшість від конституційного складу парламенту подає, за задумом БЮТ, кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра України. Одночасно в парламенті з меншості формується опозиція.

Із статті 84 Конституції України БЮТ пропонує вилучити частину третю, яка вимагає того, щоб голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснювалось народним депутатом особисто. Дану новелу навіть важко прокоментувати. Ймовірно, що вона означає дозвіл на голосування за дорученням. Подібна практика голосування за дорученням існує лише в поодиноких випадках, є виключною.

Одними з найбільш суттєвих є пропозиції БЮТ стосовно вдосконалення компетенції Верховної Ради України. Зокрема, до відання парламенту України БЮТ пропонує віднести:

призначення позачергових виборів народних депутатів;

схвалення указів Президента України щодо затвердження рішення Ради національної безпеки і оборони України у разі збройної агресії проти України;

призначення Прем’єр-міністра України (без подання Президента України);

призначення парламентською опозицією голови та членів Рахункової палати;

призначення опозицією Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

участь у формуванні (через призначення 25 % складу) Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку;

призначення Глави Судової адміністрації України;

призначення на посаду, а також звільнення з посади за поданням 150 народних депутатів Генерального прокурора України.

Очевидно, що дані пропозиції не позбавлені політичної логіки. З іншого боку, як виглядатимуть ці гарантії, якщо парламентська опозиція становитиме лише не більше ніж 5-6 відсотків від конституційного складу Верховної Ради? Знаючи реалії політики, не можна ігнорувати загрозу консолідації парламентських рядів за прикладом парламентів Білорусі або Росії. Крім того, відсторонення Президента України від формування національного уряду робить взагалі зайвим його широкий представницький мандат. Якщо вже й обирати Президента на всеукраїнських виборах, то це має відповідно компенсуватись його суттєвими функціями.

Втручання БЮТ в статтю 85 Основного Закону передбачає вилучення з компетенції парламенту призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України. Крім того, замість правила про необхідність колективної підтримки запиту до Президента України, пропонується запровадити право кожного народного депутата одноособово вимагати пояснень від глави держави. Важливою новелою пропозицій БЮТ є також виключення із компетенції Верховної Ради України розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України за пропозицією Президента України. Цим самим Президенту забороняється ініціювати питання про дострокову відставку уряду України.

Поправки БЮТ до статті 88 Основного Закону зводяться до запровадження правила, згідно з яким Голова Верховної Ради України обирається опозицією, в той час як парламентська більшість обирає лише першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України. На перший погляд, розширення прав меншості у Верховній Раді України здається тріумфом українського політичного лібералізму. Проте залишається відкритим питання, що має робити Верховна Рада України, в якій «більшість від меншості» захоче від початку приєднатися до переможців. В такому випадку всю опозицію буде уособлюватиме якась маргінальна фракція.

Повертаючись до статті 77 Конституції України, нагадаємо, що БЮТ пропонує зменшити прохідний бар’єр на парламентських виборах до одного відсотка. Це означає, що в парламенті може сформуватися фракція з п’яти осіб, яка гіпотетично уособлюватиме в собі всю меншість. Але чи погодиться в такому випадку Верховна Рада України працювати під проводом лідера маргінального калібру?

Не менш сумнівною є пропозиція БЮТ щодо відставки Генерального прокурора України за поданням 150 народних депутатів. Подібний ультра-радикалізм не можна оцінити позитивно. Чому Генеральний прокурор України має залишати посаду, коли ним будуть все ще задоволені триста обранців? Чи не виглядає в цьому випадку логіка змін логікою абсурду? В демократичній політиці помилковість, як прийнято вважати, уособлює меншість. І хоча суд історії може згодом переоцінити рішення більшості, в актуальному часі саме політична більшість уособлює в собі раціональний початок.

Далі БЮТ пропонує доповнити Конституцію України статтею 89-1 про права опозиції, які передбачають можливість:

обрання Голови Верховної Ради України;

обрання голів комітетів з питань бюджету, свободи слова та інформації, прав людини і національних меншин, боротьби з корупцією і організованою злочинністю, законності та забезпечення діяльності правоохоронних органів, державного будівництва і місцевого самоврядування;

обрання перших заступників всіх інших парламентських комітетів;

обрання голови постійної слідчої комісії;

призначення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

призначення голови і членів Рахункової палати;

призначення одного з Віце-прем’єр-міністрів;

призначення заступників міністрів;

призначення заступника Генерального прокурора України;

призначення 25 % складу Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку;

робити співдоповідь щодо законопроекту про Державний бюджет України та Програми діяльності Уряду;

утворювати опозиційний Уряд;

формувати порядок денний Верховної Ради України на один день кожного календарного місяця.

Коментар до даних новел зводиться до вже згадуваного раніше. Як працюватимуть всі ці норми у випадку, коли опозиція виявиться чисельно малою? Адже за проектом змін її статус конкурує мало не з повноваженнями глави держави. Якби в Україні існувала двопартійна система, логіку Ю.Тимошенко ще можна було б якось зрозуміти. В реальних же обставинах часу і місця вона виглядає уособленням політичної авантюри.

Поправки БЮТ до статті 90 Основного Закону передбачають можливість висловлення недовіри парламенту на всеукраїнському референдумі, проведеному за народною ініціативою. В свою чергу, Президент України має право розпускати парламент лише за двома підставами:

протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано новий уряд;

протягом тридцяти днів не може розпочатися парламентська сесія.

Пропозиції БЮТ до статті 92 Конституції України передбачають, що  статус народних депутатів України визначається законом. Що ж стосується Верховної Ради України, то організація і порядок її діяльності може визначатися підзаконними актами.

В свою чергу, поправка БЮТ до статті 93 Конституції України надає право законодавчої ініціативи Верховному Судові України (що не викликає заперечень), а поправка до статті 94 – дозволяє Голові Верховної Ради України підписувати закони України, якщо Президент України не підписав закон або не повернув закон з вето протягом п’ятнадцяти днів після його отримання. Ймовірно, що остання пропозиція позитивно не впливатиме на динаміку законотворення. Якщо раніше закон міг блокувати (не підписуючи його) Президент України, то тепер це може вчиняти Голова Верховної Ради України – маргінальний лідер парламентської опозиції.  

Поправка БЮТ до статті 98 Основного Закону надає право Рахунковій палаті проводити дізнання і досудове слідство з правом порушення кримінальної справи та передачі справи до суду. Дана новела розширяє коло органів, що проводять досудове слідство, хоча й її доцільність викликає сумніви. Зокрема, незрозуміло, чому слідчий прокуратури не може виконувати свою роботу, спираючись на послуги фінансових експертів? Є також очевидним, що перейменування органів само по собі не призводить до зміни їх функцій. Наслідком запровадження даної новели може стати більша професіоналізація слідства в окремій категорії справ, але чи є це питанням конституційного рівня? Й чи матимуть подібні слідчі постійну роботу?


  Статтю 106 Основного Закону України БЮТ пропонує викласти в цілком новій редакції. Для повноти картини наводимо її оновлену версію:

  Президент України:

  забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

  звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

  здійснює координацію зовнішньополітичної діяльності держави;

  приймає рішення про визнання іноземних держав;

  призначає та звільняє за поданням Прем’єр-міністра України глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях;

приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних
держав;

призначає за народною ініціативою всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України та довіри Верховній раді України;

призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

призначає Головнокомандувача Збройних Сил України;

очолює Раду національної безпеки і оборони України;

призначає чверть складу Ради Національного банку України;

призначає чверть складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку;

присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

нагороджує державними нагородами;

встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

вносить подання про призначення та звільнення Голови Служби безпеки України;

приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

здійснює помилування;

має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

  При цьому нині існуюча контрасигнація актів Президента України скасовується. Можна також сказати, що запропоновані БЮТ поправки промовисто говорять самі за себе. Попри те, що Президент України обирається, як і раніше, народом, його повноваження нагадують обов’язки виключно церемоніальної особи. З такими повноваженнями він мав би обиратися Верховною Радою України. Втім, чи потрібен за проектом БЮТ Президент Україні взагалі?

Суттєвого оновлення зазнала стаття 107 Конституції про Раду національної безпеки і оборони України. За проектом БЮТ пропонується виключити із статті 107 положення про те, що Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Натомість пропонується доповнити статтю 107 положенням, відповідно до якого Рада національної безпеки і оборони України скликається Президентом України у разі необхідності оголошення надзвичайного чи воєнного стану, виникнення стихійного лиха, техногенної чи екологічної катастрофи, загрози державній незалежності, територіальній цілісності України, життю та здоров’ю населення України.

При цьому запроваджується також визначення Конституцією повного складу Ради. До її складу за посадою входять: Президент України, Прем’єр-міністр України, Голова Верховної Ради України, Міністр оборони України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Крім того, пропонується передбачити в Конституції вичерпний перелік питань, які можуть бути предметом розгляду Ради національної безпеки і оборони України.  Зокрема, Рада національної безпеки і оборони України має:

приймати рішення про подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України, а також про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

приймати відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

приймати у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошувати у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

Як і в попередньому випадку, поправки свідчать про наміри БЮТ краще за будь-який зовнішній коментар. Всі вони спрямовані на те, щоб поставити забезпечення безпеки і оборони України під прискіпливий парламентський контроль. Не викликає сумніву, що юридична спрямованість поправок відображає реакцію Ю.В.Тимошенко на актуальну діяльність Ради національної безпеки і оборони України під головуванням В.А.Ющенка. Не секрет, що рішення нині чинного уряду час від часу намагається коригувати Рада національної безпеки і оборони України. Тобто за даних обставин оновлення Основного Закону є спокусливим приводом для зведення політичних рахунків.

Новели БЮТ до статті 108 Конституції України зводяться, загалом, до послаблення режиму президентської недоторканості. Зокрема, статтю пропонується доповнити положенням такого змісту: Президент України не може бути затриманий чи заарештований до набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. Логіка даного підходу має продовження в модернізації лідерами БЮТ процедури імпічменту. Так, статтю 111 Основного Закону України вони пропонують переписати в сенсі спрощення процедури імпічменту до двох етапів: а) більшість звертається до Верховного Суду України; б) на підставі висновку Верховного Суду України Верховна Рада України двома третинами від її конституційного складу усуває Президента України з поста.

Коментар стосовно даних новацій зводиться до наступного. Імпічмент є виключним запобіжним заходом проти протиправної діяльності (бездіяльності) будь-якого глави держави. Оскільки за пропозиціями БЮТ пост Президента України робиться майже декоративним, процедура імпічменту щодо нього втрачає основне функціональне навантаження. Якщо вища посадова особа держави не має жодних важелів політичного впливу на уряд і парламент, питання щодо її імпічменту позбавляється інтриги.

Статтю 113 Конституції України БЮТ пропонує доповнити нормою про те, що Кабінет Міністрів України є відповідальним лише перед Верховною Радою України ( і не відповідальний перед Президентом України). В своїй діяльності він має керуватися Конституцією та законами України, а також указами Президента України лише відповідно до пунктів 5-7, 9-18 статті 106 Конституції України.

Нижче, в статті 114 Основного Закону пропонується також встановити, що Прем’єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням більшості. При цьому всі міністри Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України. При цьому в статті 116 Конституції України пропонується виключити з компетенції Кабінету Міністрів України обов’язок щодо забезпечення виконання актів Президента України.

Що ж стосується доданих Кабінету Міністрів України нових повноважень, то вони зводяться, головним чином, до призначення чверті складу Ради національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку. На Кабінет Міністрів України покладається також призначення голів місцевих державних адміністрацій.

Крім того, Конституцію України пропонується доповнити статтею про виключні повноваження Прем’єр-міністра України, які в пропозиціях від БЮТ зводяться до наступного:

Прем’єр-міністр України:

здійснює керівництво діяльністю Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями;

виступає від імені Кабінету Міністрів України;

підписує акти Кабінету Міністрів України;

здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави;

веде переговори та укладає міжнародні договори України;

вносить подання Президентові України про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах та міжнародних організаціях;

вносить подання до Верховної Ради України про призначення та звільнення всіх міністрів;

вносить подання до Кабінету Міністрів України про призначення та звільнення керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Крім того, проектом поправок БЮТ до статті 118 Основного Закону пропонується встановити, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Логічно, що при цьому рішення голів місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України або главою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Як це витікає з пропозицій БЮТ до статті 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації мають суттєво змінити свій статус. Віднині вони повинні стати органами, що представляють Кабінет Міністрів України на відповідній території. На них покладається контроль за виконанням Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України. Місцеві державні адміністрації здійснюють також координацію діяльності територіальних підрозділів міністерств на відповідній території.

Якщо пропозиції від БЮТ послідовно втілити у життя, Україна ризикує стати республікою, якою керуватиме «залізний канцлер». Враховуючи ту прозаїчну обставину, що конституції не обмежують термін перебування прем’єр-міністрів при владі, Україна ризикує опинитися в обставинах пролонгованої прем’єрської диктатури. Наприклад, у гранично ліберальній Великобританії М.Тетчер обіймала посаду прем’єра майже два десятиліття поспіль. Яким в часовому вимірі буде правління Прем’єра в республіці БЮТ передбачити важко.

Отже модель виконавчої влади від БЮТ і, особисто, Ю.В.Тимошенко могла б вимагати запровадження в Основному Законі України обмеження терміну повноважень Прем’єра двома скликаннями парламенту України поспіль. Однак про це в ній не йдеться. Слід зазначити, що загроза диктатури в парламентських республіках є анітрохи не меншою, ніж в республіках президентського типу.

Враховуючи ту обставину, що більшість президентів в західних демократіях переобирається на свій пост лише один раз, є підстави стверджувати, що Україні загрожує реставрація авторитаризму в формі республіки саме парламентського, а не президентського типу. Навряд чи з цього питання існують ілюзії у лідерів БЮТ. Під приводом демократичного оновлення Конституції вони свідомо й підсвідомо прагнуть до надмірної централізації державної влади. Як говорить французька говірка, «щоб спіймати злодія, треба найняти іншого злодія». Але що є добрим для кримінальної поліції, не є прийнятним для держави. Навряд чи політичний авторитаризм в дусі Ю.В.Тимошенко став адекватним засобом боротьби з авторитаризмом в стилі Л.Д.Кучми. 

Проект змін до Конституції України в редакції БЮТ передбачає новий підхід до визначення повноважень прокуратури України й нову версію Розділу VIII Основного Закону України про правосуддя. Зокрема, пропонується запровадити інститут Державної судової адміністрації, голова якої має призначатися Верховною Радою України. На Державну судову адміністрацію покладається утворення судів (замість Президента України) та здійснення адміністративних та розпорядчих функцій в судах (оскільки в усіх судах, окрім Верховного Суду України, скасовується посада голови суду).

Крім того, в статті 122 Конституції України пропонується встановити, що дізнання, досудове слідство з порушенням кримінальних справ, передача їх до суду та підтримка державного обвинувачення має здійснюватись прокуратурою, Міністерством внутрішніх справ України, Державною податковою адміністрацією України, Державною митною службою України, Службою безпеки України, Головним контрольно-ревізійним управлінням, Міністерством фінансів України та постійним слідчим Верховної Ради України.

Що ж стосується статусу прокуратури України, то вона й надалі має підтримувати державне обвинувачення в суді; представляти інтереси держави в суді у випадках, визначених законом; наглядати за виконанням судових рішень у кримінальних справах; здійснювати функції органу досудового слідства.

За проектом конституційних змін від БЮТ підлягає скасуванню такий орган як Вища рада юстиції. Натомість пропонується запровадити систему кваліфікаційно-дисциплінарних комісій різного рівня. Зокрема,повноваження обласних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій поширюватимуться на місцеві суди та територіальні виборчі комісії, а повноваження міжрегіональних комісій – на апеляційні суди та окружні виборчі комісії. В свою чергу, повноваження Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії мають поширюватися на суддів Верховного та Конституційного Суду України, а також членів Центральної виборчої комісії.

До компетенції вищезазначених комісій БЮТ пропонує віднести: кваліфікаційну атестацію суддів; притягнення до відповідальності суддів та членів виборчих комісій; звільнення суддів з посад; внесення подання до Центральної виборчої комісії щодо призначення членів виборчих комісій. Як зазначає протокол конституційних поправок, склад кожної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії має формуватися шляхом жеребкування. Подальшого розвитку в тексті пропозицій від БЮТ ця теза не отримала. Нез’ясованим залишається як первісний відбір кандидатур, так і список сторонніх учасників, місце та час критичного жеребкування.

Що ж стосується територіального устрою України й визначення конституційного статусу Автономної Республіки Крим, то пропозиції БЮТ в цій ділянці зводяться до наступного. Пропонується порядок, відповідно до якого Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Прем’єр-міністром України. Пропонується також встановити, що з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Прем’єр-міністр України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Обрання органів місцевого самоврядування (поправки БЮТ до статті 141 Конституції України) пропонується проводити за пропорційною виборчою системою з відкритими списками. При цьому передбачається проведення виборів у два тури – до другого туру допускаються дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі; вибори завершуються в один тур, якщо за його результатами одна партія одержала абсолютну більшість голосів; черговість кандидатів у списку визначається керівним органом партії; партія може змінювати черговість кандидатів у своєму списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів на підставі критеріїв, встановлених вищим органом партії; за рішенням керівного органу партії депутат може бути позбавлений представницького мандата.

Головну увагу звертає на себе те, що вибори до органів самоврядування за версією БЮТ нічим не відрізняються від виборів до Верховної Ради України. Оскільки запровадження місцевих партій в Україні не передбачається, формально-юридично відділені від держави органи місцевого самоврядування в проекті БЮТ пронизує вертикаль партійної дисципліни. При цьому різниця між державним управлінням і самоврядуванням на місцях знову стає малопомітною.

Відповідно до законодавства України, політичні партії мають розробляти й ухвалювати свої статути паралельно з прийняттям програм загальнонаціонального розвитку України. Проте інтереси держави не обов’язково мають співпадати з інтересами місцевих громад і органів самоврядування. Натомість те, до чого фактично прагне БЮТ – це сутнісне відродження радянської системи народного представництва. Цілком ймовірно, що провідники БЮТ розуміються на теоретичних засадах лібералізму, проте на практиці вони віддають перевагу спрощеним й малоефективним політичним моделям.

Менше критики викликає запропоноване БЮТ відновлення виконкомів рад в якості виконавчих органів місцевого самоврядування. Проте навряд чи цей позитивний крок може виправдати ту хвилю ідейного пуританізму, яка виплескується мало не з кожної сторінки їх програмного тексту.

Кажуть, що коли майбутній президент ПАР Н. Мандела вийшов після багаторічного ув’язнення нарешті на свободу, він побудував собі будинок за архітектурними канонами колишньої в’язниці. Лідери БЮТ прагнуть для України процвітання і свободи, проте їх творча здатність поки не осягнула мистецтва побутування на європейському конституційному пленері. 

 

14 травня 2008 р.

 

Всеволод Речицький,
доцент кафедри конституційного права
Національної юридичної академії України
ім. Ярослава Мудрого,
конституційний  експерт Харківської правозахисної групи.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори